王 路，趙 滿

(1. 海軍研究院，北京 100161；2. 中國(guó)船舶重工集團(tuán)公司第七一四研究所，北京 100101)

0 引 言

美軍裝備采辦體系大致可分為3個(gè)層級(jí)：一是決策層，即總統(tǒng)和國(guó)會(huì)，負(fù)責(zé)審批國(guó)防預(yù)算，制定國(guó)家安全目標(biāo)，下達(dá)防務(wù)決策指示；二是統(tǒng)帥層，即國(guó)防部，作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)會(huì)核準(zhǔn)的預(yù)算和總統(tǒng)下達(dá)的指示，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全軍國(guó)防采辦工作，并負(fù)責(zé)和其他政府部門(mén)協(xié)作；三是實(shí)施層，即各軍種部及其所屬采辦計(jì)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)按照批準(zhǔn)的采辦計(jì)劃組織裝備采辦實(shí)施。

主要裝備的采辦均采用項(xiàng)目管理模式，自上而下建立由國(guó)防采辦執(zhí)行官、軍種部采辦執(zhí)行官、計(jì)劃執(zhí)行官、項(xiàng)目辦主任組成的4級(jí)指揮線，對(duì)裝備采辦實(shí)行項(xiàng)目管理。

1） 決策層——總統(tǒng)和國(guó)會(huì)

美軍裝備采辦的大政方針、資源分配和重要計(jì)劃都由國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)層決定或調(diào)控。總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)審批國(guó)防部提交的國(guó)防預(yù)算，制定國(guó)家安全目標(biāo)，下達(dá)防務(wù)決策指示。國(guó)會(huì)參眾兩院武裝部隊(duì)委員會(huì)負(fù)責(zé)為采辦計(jì)劃授權(quán)，參眾兩院撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)為采辦計(jì)劃撥款，參眾兩院預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)確定國(guó)防預(yù)算限額。

2） 統(tǒng)帥層——國(guó)防部

國(guó)防部屬國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，其裝備采辦的領(lǐng)導(dǎo)決策職能主要由聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)、國(guó)防規(guī)劃與資源委員會(huì)、國(guó)防采辦委員會(huì)等三大委員會(huì)行使，負(fù)責(zé)審查軍種部提交的裝備需求、國(guó)防規(guī)劃與預(yù)算等工作，并為國(guó)防采辦執(zhí)行官提供裝備采辦建議。此外，還下轄陸海空軍種部，以及合同管理、合同審計(jì)等業(yè)務(wù)局。國(guó)防采辦執(zhí)行官由國(guó)防部主管采辦、技術(shù)與后勤的副部長(zhǎng)擔(dān)任，作為國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)防部常務(wù)副部長(zhǎng)在國(guó)防采辦事務(wù)上的首席助理和顧問(wèn)，負(fù)責(zé)國(guó)防采辦體系的建立與運(yùn)行，另外還有個(gè)辦公室為其工作提供支持，人員包括主管采辦的助理國(guó)防部長(zhǎng)、主管后勤與裝備儲(chǔ)備的助理國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)防研究與工程主任、采辦資源與分析主任等。

國(guó)防部的一些其他部門(mén)和人員也在采辦體系中起重要作用。其中，主管審計(jì)的國(guó)防部副部長(zhǎng)，負(fù)責(zé)管理規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)防合同審計(jì)局負(fù)責(zé)進(jìn)行合同審計(jì)，國(guó)防財(cái)會(huì)局負(fù)責(zé)國(guó)防經(jīng)費(fèi)支付。

美國(guó)國(guó)防部的以下3個(gè)委員會(huì)在國(guó)防采辦決策方面發(fā)揮著重要作用，這些委員會(huì)在采辦決策中相互協(xié)作，但沒(méi)有隸屬關(guān)系。

圖 1 美軍裝備采辦組織體系Fig. 1 Acquisition organization of the U.S. military weapon system

聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)是美軍裝備需求管理的最高審查與決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)從聯(lián)合作戰(zhàn)的角度，審查和管理裝備需求。由參聯(lián)會(huì)主席擔(dān)任主席（由參聯(lián)會(huì)副主席履行其職能），成員包括：陸軍副參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部副部長(zhǎng)、空軍副參謀長(zhǎng)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)副司令。

國(guó)防規(guī)劃與資源委員會(huì)是國(guó)防部統(tǒng)管全軍資源分配的組織，協(xié)助國(guó)防部長(zhǎng)指導(dǎo)全軍規(guī)劃工作，負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的未來(lái)防務(wù)規(guī)劃和計(jì)劃。由國(guó)防部常務(wù)副部長(zhǎng)任主席，成員包括：參聯(lián)會(huì)主席、主管采辦技術(shù)后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)、主管政策的國(guó)防部副部長(zhǎng)、主管審計(jì)的國(guó)防部副部長(zhǎng)、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)、費(fèi)用評(píng)估與計(jì)劃評(píng)價(jià)主任、國(guó)防研究與工程主任等。

國(guó)防采辦委員會(huì)是美軍裝備采辦管理的首腦機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)在裝備采辦的關(guān)鍵問(wèn)題上為國(guó)防采辦執(zhí)行官提供決策建議。由主管采辦、技術(shù)與后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)任主席，參聯(lián)會(huì)副主席擔(dān)任副主席，成員包括：主管審計(jì)的國(guó)防部副部長(zhǎng)、主管政策的國(guó)防部副部長(zhǎng)、主管網(wǎng)絡(luò)與信息綜合的助理國(guó)防部長(zhǎng)、作戰(zhàn)試驗(yàn)與鑒定主任、費(fèi)用評(píng)估與計(jì)劃評(píng)價(jià)主任、陸軍部長(zhǎng)、海軍部長(zhǎng)、空軍部長(zhǎng)等。

3） 實(shí)施層——軍種部及其所屬采辦計(jì)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)

陸海空軍種部在國(guó)防部?jī)?nèi)是獨(dú)立部門(mén)，分別負(fù)責(zé)各自軍種的訓(xùn)練、組建和裝備工作，均單獨(dú)設(shè)置一名軍種助理部長(zhǎng)級(jí)別的軍種采辦執(zhí)行官，專(zhuān)職負(fù)責(zé)制定本軍種的采辦政策，管理本軍種的采辦體系。海軍裝備的采辦實(shí)施層分工如下：

海軍采辦執(zhí)行官是海軍裝備采辦工作的最高領(lǐng)導(dǎo)人，由總統(tǒng)直接任命，由負(fù)責(zé)研究、發(fā)展與采辦的助理海軍部長(zhǎng)擔(dān)任，負(fù)責(zé)全面領(lǐng)導(dǎo)海軍的裝備采辦工作，包括制定海軍采辦政策、組建采辦管理機(jī)構(gòu)、審批重要武器裝備采辦計(jì)劃、審查重要問(wèn)題等。海軍采辦執(zhí)行官接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既向國(guó)防采辦執(zhí)行官報(bào)告裝備采辦事務(wù)，又向海軍部長(zhǎng)報(bào)告行政管理及海軍武器裝備發(fā)展情況。下轄若干名計(jì)劃執(zhí)行官。

計(jì)劃執(zhí)行官由海軍部長(zhǎng)在征求海軍采辦執(zhí)行官意見(jiàn)后任命，一般由少將級(jí)軍官或高級(jí)文職人員擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管所分管裝備領(lǐng)域采辦項(xiàng)目的實(shí)施。向上對(duì)海軍采辦執(zhí)行官負(fù)責(zé)，下轄若干項(xiàng)目辦公室主任。設(shè)計(jì)劃執(zhí)行官辦公室作為其辦公機(jī)構(gòu)。

計(jì)劃執(zhí)行官辦公室（PEO）設(shè)在海軍各系統(tǒng)司令部?jī)?nèi)，在現(xiàn)役裝備的使用保障方面接受系統(tǒng)司令部的領(lǐng)導(dǎo)，在裝備采辦方面直接接受海軍采辦執(zhí)行官的領(lǐng)導(dǎo)。各系統(tǒng)司令部向計(jì)劃執(zhí)行官辦公室提供人員、技術(shù)、試驗(yàn)及后勤等資源保障。每個(gè)計(jì)劃執(zhí)行官辦公室下設(shè)若干個(gè)項(xiàng)目辦公室。目前美國(guó)海軍共有13個(gè)計(jì)劃執(zhí)行官辦公室，分別是航母、C4I、空間系統(tǒng)、陸基系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)、綜合作戰(zhàn)系統(tǒng)、戰(zhàn)術(shù)航空、潛艇、打擊武器、艦船、航空反潛、沿海與水雷戰(zhàn)執(zhí)行官辦公室。

項(xiàng)目辦公室主任由海軍采辦執(zhí)行官直接任命，是武器裝備項(xiàng)目管理體系中最基層的指揮員和管理者，負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目辦公室。項(xiàng)目辦公室成員通常從有關(guān)管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)抽調(diào)，由行政、計(jì)劃、質(zhì)量、財(cái)務(wù)、合同、技術(shù)、鑒定、保障等多方人員組成，是開(kāi)展裝備采辦項(xiàng)目管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定采辦計(jì)劃、組織招投標(biāo)、簽訂合同、參與階段評(píng)審、監(jiān)督合同及經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、組織質(zhì)量管理和試驗(yàn)鑒定、提供技術(shù)保障等。項(xiàng)目辦公室人員接受原單位和項(xiàng)目辦公室的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

圖 2 美國(guó)海軍共有13個(gè)計(jì)劃執(zhí)行官辦公室Fig. 2 The U.S. navy has 13 program executive officers in all

圖 3 美軍航母計(jì)劃執(zhí)行官辦公室組織結(jié)構(gòu)Fig. 3 Organization of the U.S. navy aircraft carrier PEO

1 美國(guó)海軍裝備采辦項(xiàng)目管理運(yùn)行流程

1.1 規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算

1）由項(xiàng)目辦公室提出規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算的草案，提交計(jì)劃執(zhí)行官；

2）由計(jì)劃執(zhí)行官匯總、審查后，提交海軍采辦執(zhí)行官；

3）由海軍采辦執(zhí)行官組織審查后，上報(bào)國(guó)防部；

4）由國(guó)防部主計(jì)長(zhǎng)綜合評(píng)審，舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各軍種復(fù)議，編制《計(jì)劃預(yù)算決定》；

5）《計(jì)劃預(yù)算決定》經(jīng)總統(tǒng)簽署后提交國(guó)會(huì)審議，通過(guò)國(guó)會(huì)審議后以法律文書(shū)形式授權(quán)撥款。授權(quán)生效的《計(jì)劃預(yù)算決定》包括各項(xiàng)目辦公室、系統(tǒng)司令部以及艦隊(duì)上報(bào)并經(jīng)調(diào)整的所有項(xiàng)目計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

1.2 合同訂立

美海軍艦船裝備合同訂立主要由項(xiàng)目辦公室組織實(shí)施，項(xiàng)目辦公室將派出合同簽訂官具體負(fù)責(zé)合同訂立工作，主要包括5個(gè)環(huán)節(jié)：

1）制發(fā)招標(biāo)文書(shū)；

2）會(huì)同國(guó)防合同審計(jì)局、海軍監(jiān)造官辦公室等部門(mén)評(píng)估投標(biāo)書(shū)及采購(gòu)成本價(jià)格，并對(duì)承包商資質(zhì)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)；

3）根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定合同類(lèi)別，如固定價(jià)格合同、成本補(bǔ)償合同或獎(jiǎng)勵(lì)型合同等；

4）在充分考慮國(guó)防合同審計(jì)局、海軍監(jiān)造官辦公室等部門(mén)建議的前提下，與承包商開(kāi)展合同談判，并起草合同文本；

5）代表項(xiàng)目辦公室簽訂合同。

1.3 合同履行與監(jiān)督

美軍裝備采辦合同履行與監(jiān)督通常由國(guó)防合同管理局負(fù)責(zé)，但由于海軍艦艇建造不同于其他武器裝備建造的特殊性，其合同履行監(jiān)督主要由項(xiàng)目辦委托海軍監(jiān)造官辦公室具體負(fù)責(zé)，國(guó)防合同管理局負(fù)責(zé)指導(dǎo)。目前，美海軍主要有巴斯、格羅頓、紐波特紐斯、海灣等4個(gè)設(shè)在總裝造船廠的海軍監(jiān)造官辦公室，包括250余名軍人和2 500余名文職人員，負(fù)責(zé)艦船建造、改裝和修理的監(jiān)造工作。

海軍監(jiān)造官辦公室隸屬于海軍部海上系統(tǒng)司令部，其主要職責(zé)：

1）監(jiān)督、評(píng)估與分析承包商的工作情況，包括合同規(guī)定的時(shí)間、進(jìn)度、費(fèi)用、技術(shù)指標(biāo)，承包商有關(guān)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、試驗(yàn)、狀態(tài)管理的工作計(jì)劃和管理體系，對(duì)成本預(yù)算進(jìn)行工程分析；

圖 4 航母項(xiàng)目辦公室的組織結(jié)構(gòu)Fig. 4 Organizational structure of the U.S. Navy aircraft carrier PEO

圖 5 海軍裝備采辦計(jì)劃、預(yù)算形成的工作程序Fig. 5 Plan and budget procedure of the U.S. Navy weapon system acquisition

圖 6 美軍重大裝備合同訂立流程Fig. 6 Contracting procedure of the U.S. major weapon systems

2）審查、批準(zhǔn)、監(jiān)管承包商的采購(gòu)體系；

3）審查、批準(zhǔn)承包商的節(jié)點(diǎn)付款請(qǐng)求；

4）確保承包商遵守合同質(zhì)量保證要求和安全要求；

5）批準(zhǔn)合同分包；

6）協(xié)調(diào)艦船試驗(yàn)、試航和交付；

圖 7 合同履行監(jiān)督工作關(guān)系Fig. 7 Working relationship of contract's implementation and supervisition

7）定期向項(xiàng)目辦公室匯報(bào)合同履行管理情況。

對(duì)于重大采辦項(xiàng)目，海軍監(jiān)造官辦公室通常會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的工程辦公室進(jìn)行監(jiān)督管理。艦艇裝備項(xiàng)目在簽訂合同時(shí)，由項(xiàng)目辦公室的合同簽訂官一同簽署委托書(shū)，將合同履行監(jiān)督職能委托給海軍監(jiān)造官辦公室，明確工程辦公室的職責(zé)、工作內(nèi)容與權(quán)力，共同商定人員配置。

按職責(zé)劃分，合同履行監(jiān)督大致可分為3個(gè)階段：

1）合同生效至船廠試航，由海軍監(jiān)造官辦公室負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目圖紙、技術(shù)數(shù)據(jù)、質(zhì)量、進(jìn)度等進(jìn)行審查和檢驗(yàn)，監(jiān)督承包商解決接艦部隊(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題；

2）驗(yàn)收試航，由海軍檢查與檢驗(yàn)局試航委員會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，對(duì)艦船性能進(jìn)行測(cè)試評(píng)估，做出能否交付部隊(duì)的驗(yàn)收結(jié)論；

3）交付艦船，經(jīng)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)批準(zhǔn)后，由海軍監(jiān)造官辦公室與項(xiàng)目辦公室、檢查與檢驗(yàn)局、后勤部門(mén)組成艦船交付小組，確認(rèn)艦船系統(tǒng)、設(shè)備與后勤保障符合要求，由監(jiān)造官代表海上系統(tǒng)司令部簽署《裝備檢查和驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》，完成艦船交付。

1.4 采辦管理部門(mén)之間的關(guān)系

1）海軍采辦執(zhí)行官與海軍部的權(quán)責(zé)劃分。海軍采辦執(zhí)行官接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，既向國(guó)防采辦執(zhí)行官報(bào)告裝備采辦事務(wù)，又向海軍部長(zhǎng)報(bào)告行政管理及海軍武器裝備發(fā)展情況。裝備正式立項(xiàng)以后，項(xiàng)目辦公室對(duì)裝備的全壽期費(fèi)用以及各階段的成本進(jìn)行詳細(xì)估算，上報(bào)海軍費(fèi)用分析中心（一般裝備）或國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳費(fèi)用分析改進(jìn)小組（重要裝備）進(jìn)行獨(dú)立審查，連同項(xiàng)目辦公室的報(bào)告，報(bào)海軍采辦執(zhí)行官或國(guó)防采辦委員會(huì)審批。

2）國(guó)防合同管理局與海軍監(jiān)造官辦公室的權(quán)責(zé)劃分。國(guó)防合同管理局所轄范圍覆蓋美國(guó)全境，包括500余名軍人和10 000余名文職人員，負(fù)責(zé)除陸軍彈藥和海軍艦船外所有國(guó)防合同監(jiān)督管理工作。為合同簽訂官和項(xiàng)目辦提供建議和協(xié)助：在合同簽訂前，向合同簽訂官提出承包商選擇建議，協(xié)助合同簽訂官制定指標(biāo)書(shū)；在合同簽訂官與承包商進(jìn)行談判前，提出審查意見(jiàn)和建議，起草合同文本；參與合同定價(jià)談判；提供合同條款，對(duì)合同所要求的成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等進(jìn)行審查和監(jiān)督，確保承包商履行合同；審查和監(jiān)督承包商的采購(gòu)和轉(zhuǎn)包體系；為承包商提供相關(guān)的服務(wù)和指導(dǎo)：舉行授予合同后的工作指導(dǎo)會(huì)議；通報(bào)生產(chǎn)保障和監(jiān)督情況，包括合同交付進(jìn)度的延誤情況；履行合同經(jīng)費(fèi)的管理與合同支付審查工作：監(jiān)督承包商的財(cái)務(wù)狀況，在承包商財(cái)務(wù)狀況可能影響合同履行時(shí)，提醒合同簽訂官注意；根據(jù)合同按進(jìn)度或按履約情況支付條款，申報(bào)或拒絕承包商的支付要求。

3）國(guó)防合同審計(jì)局與項(xiàng)目辦公室的權(quán)責(zé)劃分。對(duì)于艦船裝備，在授予合同之前，標(biāo)書(shū)審查委員會(huì)遴選出最佳的承包商后，合同簽訂官、監(jiān)造官、國(guó)防合同審計(jì)局共同對(duì)承包商進(jìn)行授予合同前的審查工作，其中，監(jiān)造辦對(duì)承包商的能力和以往業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，國(guó)防合同審計(jì)局對(duì)承包商的財(cái)務(wù)狀況、投標(biāo)和報(bào)價(jià)的合理性、執(zhí)行合同的能力和資源進(jìn)行審查。通過(guò)審查后方可獲得合同。

此外，國(guó)防合同管理局向海軍監(jiān)造官辦公室提供合同管理指導(dǎo)，國(guó)防合同審計(jì)局作為項(xiàng)目辦公室和海軍監(jiān)造官辦公室的合同顧問(wèn)，審查承包商的財(cái)務(wù)狀況，審計(jì)監(jiān)督合同履行情況，國(guó)防財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)局按照合同約定的付款節(jié)點(diǎn)，向承包商撥付合同款。

2 結(jié) 語(yǔ)

美軍的武器裝備水平常年處于世界領(lǐng)先，原因當(dāng)然是多方面的，但美軍擁有一套高效合理的裝備采辦制度絕對(duì)是不可忽視的重要原因之一。為了能高效獲得精良的武器裝備，克服裝備采辦中“拖、降、漲”難題，美軍裝備采辦制度多年來(lái)經(jīng)過(guò)數(shù)次改革與調(diào)整，才形成了目前以項(xiàng)目管理為核心的采辦組織體系和運(yùn)營(yíng)流程，值得其他國(guó)家參考和借鑒。