沈予加 喻常森

【內(nèi)容提要】美澳同盟源自1951年簽署的《澳新美同盟條約》。隨著國際格局的演變及美國對外戰(zhàn)略的調(diào)整，澳新美同盟逐步演變成美澳同盟。長期以來，美國在美澳同盟中一直占據(jù)著主導地位，同盟亦主要服務于美國在太平洋及全球?qū)用娴拇髴?zhàn)略，但美澳同盟之所以能走到今天，主要是美澳雙方在全球尤其是亞太地區(qū)利益趨近的結(jié)果。特朗普政府上臺以來，美澳同盟雖然面臨一些不確定因素，但澳大利亞因自身面臨的安全難題而對美國提供的安全保障有較大依賴，仍選擇主動迎合美國。此外，隨著中國崛起對亞太格局帶來的影響，美澳同盟的發(fā)展趨勢也將對中澳關系產(chǎn)生重要影響，中澳關系在可預見的未來很可能保持目前這種平穩(wěn)大勢下時有波折的狀況。展望未來，美國依然是美澳同盟中的主導方，美國的實力和意圖是影響美澳同盟走向的主要因素，但澳大利亞也在積極引導同盟的變化。

【關鍵詞】美澳同盟;“美國優(yōu)先”;大國競爭

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.004

2018年以來，世界格局持續(xù)發(fā)生錯綜復雜的深刻變化，中國的崛起成為影響亞太格局乃至世界格局變化的重要因素。2017年特朗普執(zhí)政后美國政府發(fā)布了三份戰(zhàn)略報告，從三個不同視角加緊在亞太乃至印太地區(qū)的戰(zhàn)略部署。澳大利亞作為美國在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)盟友，戰(zhàn)略重要性日益增長，美澳同盟的戰(zhàn)略目標和利益訴求也正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

美澳同盟的緣起與演變

美澳同盟源自《澳新美同盟條約》，該條約原是澳大利亞和新西蘭為防范日本再次強大而積極攀附美國組建的一個區(qū)域性防御同盟。但由于美國的主導，該同盟不得不服從美國的戰(zhàn)略目的。因此，自1951年問世不久，澳新美同盟隨即異化為針對社會主義陣營的冷戰(zhàn)工具。通過《澳新美同盟條約》，美國將澳大利亞、新西蘭納入其應對冷戰(zhàn)的總體戰(zhàn)略布局，使之成為服務于美國從歐洲、印度洋到太平洋對蘇聯(lián)和中國推行遏制戰(zhàn)略的一部分。

國際格局的演變及美國對外戰(zhàn)略的調(diào)整是影響澳新美同盟演變的關鍵變量。越南戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國在東南亞和西南太平洋地區(qū)開始進行戰(zhàn)略收縮。與此同時，澳大利亞工黨政府的外交思路也出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，開始推行“獨立自主”“融入亞洲”的外交戰(zhàn)略，對澳新美同盟的依賴有所下降。[1]1987年，新西蘭因推行“無核化”政策，事實上退出了澳新美同盟，澳新美同盟遂演變成美澳同盟。

20世紀90年代初蘇聯(lián)解體后，美國對美澳同盟的需求進一步下降，同時對維系與澳大利亞的傳統(tǒng)盟友關系也不甚熱心，此時的美澳同盟失去了支撐和目標，一度呈現(xiàn)“漂浮”狀態(tài)。直到20世紀90年代中期，南海“美濟礁事件”和“臺海危機”的發(fā)生讓美國日益感受到中國在亞太地區(qū)影響力的不斷上升。同時，保守且一向推崇美澳同盟的自由黨黨魁霍華德，在選舉中獲勝成為澳總理，隨后主動加強與美國的雙邊關系，美澳同盟關系開始重新“回暖”。此時，美國開始嘗試在自己不方便出面的情況下，更多發(fā)揮澳大利亞在區(qū)域問題上的作用。1999年，在美國的支持下，澳大利亞首次在東帝汶的維和行動中發(fā)揮主導作用，派出5500名軍人參與維和。美國并未直接參與該行動，而是通過澳大利亞的地區(qū)軍事行動來發(fā)揮主導作用并維持其影響力，澳大利亞也因此獲得地區(qū)“副警長”的稱號。[2]

2001年發(fā)生的“9·11”恐怖襲擊事件對美國的對外政策產(chǎn)生了巨大影響，美國將“恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴散的結(jié)合”視為最迫切和首要的威脅，并祭出“先發(fā)制人”的預防性進攻戰(zhàn)略以打擊和遏制恐怖主義，接連于2001年和2003年分別發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭。澳大利亞立即響應，宣布依據(jù)《澳新美同盟條約》第4款，支持美國反恐，并派兵參加了上述兩場戰(zhàn)爭。美澳同盟事實上成為美國全球反恐同盟的一部分。不僅如此，澳大利亞還積極配合美國的全球反恐部署，與多個亞太國家簽署了《反恐合作諒解備忘錄》，成為建立“西南太平洋對話機制”的積極倡導者。通過緊隨美國反恐，澳大利亞一度成為重要性僅次于英國的美國盟友。

近10年來，隨著中國經(jīng)濟的高速增長和國力的日益增強，美國政府開始重新調(diào)整政策，將戰(zhàn)略重心由反恐轉(zhuǎn)變?yōu)閼獙χ袊绕?，奧巴馬政府時期提出“重返亞洲”與“亞太再平衡”戰(zhàn)略，特朗普上臺后提出“印太戰(zhàn)略”。作為美國亞太同盟體系的重要組成部分，澳大利亞成為美國推行“亞太再平衡”“印太戰(zhàn)略”的重要支點。美國戰(zhàn)略的重大調(diào)整，使得美澳同盟關系再次被重新定位——從21世紀初的聯(lián)合反恐轉(zhuǎn)向共同應對中國發(fā)展帶來的“挑戰(zhàn)”。[3]

顯然，在以亞太乃至印太為主要競爭場的美國新戰(zhàn)略中，澳大利亞能發(fā)揮較之前更大的作用。澳大利亞的地緣位置、在南太平洋的影響力與國防實力，為美國提供了軍事便利，使美國在亞太地區(qū)的軍事資源可以更為有效、合理地分配，提升了美國在南太平洋的控制力。2011年11月，美澳兩國政府宣布，美國將進一步增加在澳大利亞的駐軍人數(shù)，同時不斷提升美澳聯(lián)合軍演的規(guī)模，以應對未來南海地區(qū)可能爆發(fā)的“軍事沖突”。澳大利亞則一如既往地緊隨美國，并“迫不及待”地表明自己的態(tài)度、立場。在2009年公布的《澳大利亞國防白皮書》中，中國被視為亞太地區(qū)的“不穩(wěn)定因素”，且被預設為澳國防的潛在“敵人”。[4]2016年出臺的《澳大利亞國防白皮書》明確表達了對中國國力增長尤其是軍事實力增長在亞太地區(qū)可能造成“負面影響”的擔憂，并提出中澳間的戰(zhàn)略利益“可能在某些地區(qū)性和安全性議題上產(chǎn)生分歧”，認為中國東海、南海的領土爭端會造成地區(qū)局勢緊張，明確反對中國在南海的相關做法。澳大利亞認為其主張和行為是維護美國主導下的“以規(guī)則為基礎”的地區(qū)和全球秩序，澳應該敦促中國成為該規(guī)則的“遵守者”而非“破壞者”。[5]

隨著澳大利亞在美國“印太戰(zhàn)略”中的地位逐漸提高，美軍不斷在澳大利亞特別是其北部的達爾文港加大軍事部署，并提升美澳聯(lián)合軍演的規(guī)模。2017年6月，美國和澳大利亞在悉尼開展了“護身軍刀”聯(lián)合軍演，共有3.3萬名美澳軍人參加了演習。2018年，美國和澳大利亞開始重新部署在巴布亞新幾內(nèi)亞（以下簡稱“巴新”）的軍事基地，修葺之前廢用的馬努斯島海上軍事基地。國際戰(zhàn)略界有觀點認為，巴新的軍事基地是美國針對中國的戰(zhàn)略競爭而建立的。[6]此外，特朗普執(zhí)政以來，美澳同盟也逐步從軍事同盟向其他領域拓展。2018年美澳部長級會議的議題除了軍事合作以外，也有大量涉及太平洋和東南亞地區(qū)基礎設施建設、全球治理、經(jīng)濟增長等領域的議題。如今，隨著特朗普政府在印太地區(qū)的政策日益明晰，澳對外政策面臨的最大挑戰(zhàn)是如何繼續(xù)在中美兩國結(jié)構性矛盾中實施平衡外交。

美澳同盟的紐帶

雖然美國在美澳同盟中一直占據(jù)主導地位，同盟亦主要服務于美國在太平洋及全球?qū)用娴拇髴?zhàn)略，但美澳同盟之所以能走到今天并成為美國在亞太地區(qū)同盟體系的重要組成部分，澳大利亞能逐步發(fā)展成為美國的重要盟友，也是澳方主動迎合的結(jié)果。

在近年制衡中國亞太影響力的戰(zhàn)略目標上，澳大利亞不惜“沖鋒”在前，甘愿充當美方陣營的“馬前卒”，多次“出頭”針對中國。2013—2018年間，澳大利亞政府高官多次指責中國，聲稱中國在東海和南海地區(qū)的活動加劇了地區(qū)局勢緊張，并且美澳多次發(fā)布聯(lián)合聲明，表示他們在東海和南海問題上的態(tài)度和主張一致（見表1）。

澳大利亞的積極迎合姿態(tài)源于其對自身利益需要和地區(qū)秩序的判斷。澳大利亞認為美國在全球的主導地位及在亞太地區(qū)的絕對軍事優(yōu)勢至少還可維持20年。[7]基于美國在全球的主導地位，澳大利亞比美國更需要美澳同盟。一方面，澳大利亞對美澳同盟的需要基于其所面臨的安全難題。自20世紀以來，隨著遼闊的海洋不斷被人類科技的發(fā)展所征服，澳大利亞即從海洋環(huán)繞所帶來的安全感中被“甩”了出來，開始面對其自身無法解決的安全難題：雖獨擁一整塊面積廣闊的大陸，但僅僅兩千萬的人口無法獨力承擔國防重任。因此，與大國結(jié)盟成為澳大利亞的戰(zhàn)略選擇。澳大利亞先是依附英國，繼而依附美國，目的在于爭取大國的安全保障。另一方面，澳大利亞認為美澳同盟仍然是澳大利亞制衡潛在有敵意大國的有利“工具”。有學者認為，美澳同盟將澳大利亞置于地區(qū)安全秩序變動中，使澳大利亞的周邊區(qū)域更加穩(wěn)定和可預測。[8]澳大利亞精英階層普遍認為，澳大利亞面臨的安全挑戰(zhàn)與威脅需要美國的強力援助，并將美澳同盟作為其外交和防務政策的基礎以及國家利益的保障。

澳大利亞這種“主動行為”也確實迎合了美國的現(xiàn)實需要，從而獲得了豐厚回報。澳大利亞雖然一直擔心美國在維護亞太秩序方面持模糊態(tài)度，但對美國向澳大利亞安全防衛(wèi)提供必要幫助的信心日益上升。[9]一些澳大利亞精英甚至認為，除了提供安全保障，美澳同盟也提升了澳自身的實力和繁榮。正因為背靠強大的美國，澳大利亞在國防方面的負擔較輕。2010—2013年間，澳工黨政府曾多次削減國防開支，2013年澳國防預算占GDP的比重降至1.36%，達到1938年以來的最低水平。[10]美國前副國務卿理查德·阿米蒂奇就曾告誡澳大利亞，不要將美國“重返亞太”視作自己“搭便車”的借口。澳幾經(jīng)權衡后，作出增加國防預算的決定。根據(jù)2016年《澳大利亞國防白皮書》，澳國防預算大幅上升，從2015—2016財政年度到2025—2026財政年度將增加299億澳元，其中2020—2021財政年度國防預算將達到424億澳元，占GDP的比重達到2%。[11]

不難看出，澳大利亞對美國的安全依賴使澳方在美澳同盟中扮演著主動迎合的角色。但綜合來看，美澳同盟的強化是美澳雙方共同需要的結(jié)果：美國需要借助澳在南太平洋的影響力和國防實力，有效分配其軍事資源;澳大利亞因自身面臨的安全難題而需要依靠美國提供的安全保障。正因如此，雖然澳大利亞在經(jīng)濟上對中國有較強依賴，但在中美大國博弈中卻依然旗幟鮮明地站在美國一方，而且為之“沖鋒陷陣”。

特朗普個人因素的影響

2017年1月，特朗普宣誓就職，正式成為美國第45任總統(tǒng)。特朗普上任對美澳同盟關系產(chǎn)生了重要影響。特朗普的當選是美國國內(nèi)“反建制”勢力的勝利，而包括澳大利亞在內(nèi)的美國傳統(tǒng)盟友，雖然為避“影響美國大選”之嫌沒有公開表態(tài)，但內(nèi)心無疑更期待代表“建制派”的希拉里當選。因為美國的盟友希望看到的是一個形象穩(wěn)定且依據(jù)既定規(guī)則行動的美國，而特朗普顯然不在此列。

當選前，特朗普的政策表述已體現(xiàn)出“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略考量，這無疑令包括澳大利亞在內(nèi)的美國盟友們忐忑不已。這意味著美國為了自己單方面的利益，可以犧牲盟國的利益，包括放棄此前對同盟的承諾和責任。如果特朗普領導下的美國真沿這條道路“一意孤行”，美國的盟友也將不得不另作打算。果然，就在全世界都在紛紛猜測時，上任不久的特朗普不顧國內(nèi)外強烈的反對之聲，于2017年1月23日決定退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）。此舉無疑給美國的盟友，尤其是原來期望通過TPP制衡中國經(jīng)濟影響力的澳大利亞等國重重一擊。澳大利亞當即表態(tài)將繼續(xù)推進TPP談判，并且鼓勵中國和印度尼西亞挑起美國卸下的“大梁”。澳大利亞貿(mào)易部長提議，鑒于美國決定退出TPP，澳大利亞希望通過鼓勵中國以及亞洲其他國家的加入來拯救TPP。[12]美澳同盟在這一刻“撕開了裂口”。

不僅如此，特朗普在隨后與澳大利亞總理特恩布爾通電話時，以訓斥的口氣斥責奧巴馬任內(nèi)達成的美澳難民安置協(xié)議。美媒對美澳關系發(fā)展普遍悲觀，《紐約時報》網(wǎng)站2017年2月10日刊登《特朗普把澳大利亞推向中國》的報道稱，在特朗普總統(tǒng)的領導下，美澳同盟已經(jīng)走向了潰敗。[13]退出TPP后，在特朗普堅持下，美國又宣布退出應對氣候變化的《巴黎協(xié)定》，從而給美國的盟友又一次重擊。特朗普的“退群”行為使澳大利亞對特朗普領導下的美國出現(xiàn)以下?lián)鷳n：一是特朗普極具“煽動性”的執(zhí)政風格很可能引發(fā)美中對抗，美中沖突風險陡增，這對于經(jīng)濟上高度依賴中國的澳大利亞顯然不利。澳大利亞擔心特朗普及其顧問并不遵循處理美中關系的基本原則，也不尊重雙邊關系的紅線。二是特朗普治下的美國或?qū)⑹聦嵣铣烦鰜喼蕖２o多少證據(jù)表明特朗普相信在亞洲保持戰(zhàn)略存在將確保美國最重要的利益需要，退出TPP就清楚地表明了其“美國優(yōu)先”的立場。三是特朗普對美國同盟體系的理解并不能給澳大利亞提供“安全感”。特朗普之前就表達過美國退出北約的想法，還曾建議日本和韓國各自發(fā)展核力量而非繼續(xù)依賴美國。而其電話中對特恩布爾總理的粗魯無禮，進一步加深了澳大利亞人的“不安全感”。[14]甚至有學者認為，澳大利亞不應該再繼續(xù)維護美澳同盟。[15]

照此邏輯，美國與其盟友關系的演變或許有出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)的可能。但美澳同盟關系卻并未如此：在2017年“香格里拉對話會”上，澳大利亞總理特恩布爾宣示了對美國的“忠心”，表示澳將繼續(xù)追隨美國的領導;隨后，美澳軍政主要高官在悉尼參加“2+2”（外長+防長）部長級對話;之后，雙方在澳大利亞鄰近海域展開史上最大規(guī)模的“護身軍刀”聯(lián)合軍事演習。2017年9月20日至11月23日，澳大利亞海軍派出6艘軍艦、1200名士兵參加“印太奮斗—2017”軍演，以顯示“堅定的決心”，這是澳大利亞海軍近30年來規(guī)模最大的軍事行動。2017年11月12日，澳大利亞與美國、印度、日本一道，在馬尼拉舉行的東盟峰會及東亞合作領導人系列會議間隙，正式復活了沉寂10年之久的“四國安全對話”。美日印澳四國強調(diào)共同價值觀和地緣政治利益以擴大合作基礎，宣稱將在印太地區(qū)維護“基于規(guī)則”的國際秩序。2018年10月，美澳宣布將在巴新重新修葺之前廢用的馬努斯島海上軍事基地，該島曾是美國在第二次世界大戰(zhàn)時期使用的隆布海上軍事基地。這是二戰(zhàn)后美國首次同澳大利亞在南太平洋地區(qū)建立聯(lián)合軍港。

雖然特朗普治下的美國政府奉行“美國優(yōu)先”原則，在一定程度上對澳大利亞造成了不利影響，導致澳大利亞國內(nèi)對美澳同盟出現(xiàn)了不同聲音，但澳大利亞政府及主要領導人依然視美澳關系為其命脈。因此，面對特朗普治下美澳同盟的不確定性，澳大利亞一方面努力“揣摩”美國意圖以作反應;另一方面主動創(chuàng)造條件和機會，試圖引導美國的戰(zhàn)略和行動。正因如此，澳大利亞不但沒有收縮，反而加劇了針對中國的系列行動，主要目的在于制衡中國日益上升的地緣影響力，支持維護美國繼續(xù)維持其在亞太地區(qū)的影響力和地位。美澳戰(zhàn)略界認為，美澳在軍事上的合作是針對中國的戰(zhàn)略競爭。[16]

由上可見，由于澳大利亞特殊的處境和需要，面對美國總統(tǒng)特朗普在美澳同盟關系上的怠慢與不確定性，澳大利亞仍選擇主動迎合美國，在安全和政治等議題方面的對華政策更趨保守。此后，特朗普發(fā)動“貿(mào)易戰(zhàn)”，且矛頭重心指向中國，其不確定態(tài)度中的確定性部分終于明朗化——戰(zhàn)略重心全面轉(zhuǎn)向“大國競爭”，重點是全方位遏制中國。[17]特朗普的這種確定性，無疑給主動充當“馬前卒”的澳大利亞吃了一顆“定心丸”，澳將更加積極地配合美國維持其在亞太乃至印太地區(qū)的影響力和“存在感”。

結(jié) ??語

如上所述，美澳同盟的主動權依然在美國，美澳同盟在特朗普時期不僅沒有弱化，反而得到進一步發(fā)展和強化，這是兩國為制衡中國在亞太地區(qū)影響力上升的結(jié)果。特朗普執(zhí)政以來，美國為保持其在印太地區(qū)的掌控力，應對中國不斷上升的影響力和綜合實力，確保美國在該地區(qū)的前沿部署不再后移，美國開始將關注重心向印太轉(zhuǎn)移，希望利用美澳同盟擴大在印太地區(qū)的軍事存在和影響力，而澳大利亞無疑可以為這一戰(zhàn)略提供支撐和補充。

從澳大利亞角度來看，其對美澳同盟有著較大的安全依賴，且這種依賴在可預見時間內(nèi)不存在根本改變的可能，因此澳大利亞對外戰(zhàn)略將在美澳同盟的大框架下進行調(diào)整，其對華采取的平衡對沖戰(zhàn)略將不會改變，甚至可能更趨保守。中澳兩國雖經(jīng)貿(mào)關系繁榮，但未來中短期內(nèi)很可能保持目前這種平穩(wěn)大勢下時有波折的狀況。

展望未來，美澳同盟性質(zhì)和利益訴求的變化將更多取決于美國，一方面取決于美國的實力，另一方面取決于美國的意圖。如果美國在亞太地區(qū)的影響力和控制力快速衰退，其在亞太地區(qū)的軍事存在不足以滿足澳大利亞的戰(zhàn)略需要，澳大利亞必然改變目前對美亦步亦趨甚至主動創(chuàng)造條件以迎合的姿態(tài)，美澳同盟亦將隨之發(fā)生根本變化，或名存實亡;如果美國改變目前與中國競爭的戰(zhàn)略，容納中國發(fā)展，與中國相向而行地發(fā)展新型大國關系，那么美澳同盟也將再一次被重新定位。

（第一作者系中山大學國際關系學院副研究員;

第二作者系中山大學國際關系學院副教授，

中山大學大洋洲研究中心常務副主任）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] 喻常森：《21世紀美澳同盟再定義：從聯(lián)合反恐到應對中國崛起》，載《當代亞太》，2016年第4期，第70-86頁。

[2][3] 同[1]。

[4] 澳大利亞政府和國防部2009年發(fā)布的《澳大利亞國防白皮書》，http：//www.defence.gov.au/whitepaper/2009/。

[5] 澳大利亞政府和國防部2016年發(fā)布的《澳大利亞國防白皮書》，http：//www.defence.gov.au/whitepaper/。

[6] John F.M.Crosis，“Papua New Guineas Great Power Conflict”， ?Harvard Political Review， 2012， http：//harvardpolitics.com/world/papua-new-guinea-proxy-for-the-great-powers/.

[7] 同[5]。

[8] Michael Wesley， Steering between Primacies， Challenges to the Australia-US Alliance， Asia Policy， Asia Policy， Vol.7， No.24， 2017， pp.59-63.

[9] 楊毅，《澳大利亞強化美澳同盟及其前景》，載《當代亞太》，2016年第3期，第23頁。

[10] David Wattand Alan Pyne， “Trends in Defence Expenditure since 1901”， https：//www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/BudgetReview201314/DefenceExpenditure.

[11] 同[5]。

[12] Agence France-Presse， “Australia leads fight to save Trans-Pacific Partnership trade pact”， https：//www.theguardian.com/business/2017/may/21/australia-leads-fight-to-save-trans-pacific-partnership-trade-pact.

[13] John F.M. Crosis， “Papua New Guineas great power conflict”， http：//harvardpolitics.com/world/papua-new-guinea-proxy-for-the-great-powers/.

[14] 休·懷特，《為什么特朗普讓澳大利亞人不安》， http：//opinion.huanqiu.com/1152/2017-02/10162141.html。

[15] Malcolm Fraser and Cain Roberts， Dangerous Allies， Melbourne： Melbourne University Press， 2014， p.24.

[16] Andrew Tillert， “Australia-US Alliance ‘Rock Solid： Mike Pompeo”， https：//www.theguardian.com/australia-news/2018/jul/25/us-australia-alliance-rock-solid-mike-pompeo-says.

[17] 2017年特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》，http：//nssarchive.us/。