印涇經(jīng)，陳仕明

（1.重慶市榮昌區(qū)水文管理站，402460，重慶；2.重慶市榮昌區(qū)水利電力工程管理和質(zhì)量監(jiān)督站，402460，重慶）

重慶市境內(nèi)河流縱橫，流域面積大于100 km2的河流有274條，其中大于1 000 km2的有42條。全市降雨分布不均且年際間變化大，存在水資源分布與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、水質(zhì)狀況不佳、用水效率分布不均衡等水資源問題。為緩解用水矛盾，重慶市選取榮昌區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)縣，于2016—2018年開展水權(quán)試點(diǎn)，以期在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和相關(guān)制度建設(shè)方面取得突破，為重慶市水權(quán)交易提供經(jīng)驗(yàn)和典型示范。

一、榮昌區(qū)水權(quán)試點(diǎn)分析

1.主要成效

（1）制定了水量分配方案

結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度用水總量控制目標(biāo)印發(fā)了 《水權(quán)試點(diǎn)（示范區(qū)）初始水權(quán)水量分配方案》，明確了試點(diǎn)鎮(zhèn)街生活、農(nóng)業(yè)灌溉、畜禽養(yǎng)殖、生態(tài)等水量分配，同時制定了各行業(yè)用水指標(biāo)，為農(nóng)業(yè)、畜牧林漁初始水權(quán)的分配提供了依據(jù)。

（2）開展了初始水權(quán)分配

確定了2016—2020年度最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)，將用水總量控制指標(biāo)分解到鎮(zhèn)街，以“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)作為試點(diǎn)鎮(zhèn)街的區(qū)域水權(quán)；按照取水許可核定的水量作為取水權(quán)初始水權(quán)；以核定的面積或數(shù)量與用水指標(biāo)的乘積作為灌溉用水戶初始水權(quán)。

（3）進(jìn)行了水資源使用權(quán)確權(quán)登記

取水權(quán)由取水權(quán)人提出申請，經(jīng)榮昌區(qū)水務(wù)局復(fù)核取水許可情況后進(jìn)行初始水權(quán)確權(quán)登記，共登記18戶共計(jì)651.41萬m3。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)由村委會或社區(qū)居民委員會提出申請，經(jīng)所在鎮(zhèn)街復(fù)核同意后報(bào)區(qū)水務(wù)局進(jìn)行確權(quán)登記，共登記農(nóng)業(yè)初始水權(quán)29個村（社區(qū)）共計(jì)1 491.25萬m3。

（4）完善了用水計(jì)量監(jiān)控設(shè)施體系

在重慶市的統(tǒng)一安排下，榮昌區(qū)對取水大戶安裝了在線計(jì)量設(shè)施。在農(nóng)業(yè)水價改革試點(diǎn)和水權(quán)試點(diǎn)的推動下，積極爭取資金，對全區(qū)在用提灌站安裝量水設(shè)施，落實(shí)資金對已辦理取水許可的用戶安裝在線傳輸水表，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、取水權(quán)人取水計(jì)量全覆蓋。

（5）建立了水權(quán)制度

一方面，制定了《初始水權(quán)確權(quán)登記申請表》、水權(quán)證，建立了《初始水權(quán)確權(quán)登記統(tǒng)計(jì)表》，登記了水權(quán)人、批準(zhǔn)初始水權(quán)量、申請日、水權(quán)起始日等基本信息，并指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)街、村集體組織建立初始水權(quán)分配、水權(quán)使用臺賬。另一方面，印發(fā)了《重慶市榮昌區(qū)水權(quán)交易管理實(shí)施辦法 （試行）》《重慶市榮昌區(qū)初始水權(quán)分配及確權(quán)登記管理辦法（試行）》，通過制度建設(shè)規(guī)范初始水權(quán)分配、確權(quán)登記、水權(quán)使用管理、水權(quán)交易等，做到有法可依、有據(jù)可循。

（6）核發(fā)了農(nóng)業(yè)取水許可

制定了農(nóng)業(yè)灌溉用水指標(biāo)，根據(jù)灌溉面積核定用水量，對應(yīng)每個取水點(diǎn)一個取水許可證，在試點(diǎn)區(qū)域辦理農(nóng)業(yè)取水許可證61個，并要求做好取水計(jì)量、記錄，建立用水臺賬。榮昌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理得以規(guī)范，并走在重慶市農(nóng)業(yè)用水管理前列。

2.存在的問題及產(chǎn)生原因分析

榮昌區(qū)水權(quán)試點(diǎn)在水量分配、水資源使用權(quán)確權(quán)登記方面取得了不錯的成效，但同時也出現(xiàn)了一些問題，影響了水權(quán)改革的深入。主要表現(xiàn)在以下幾方面：無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量，取水監(jiān)督人員欠缺，取用水監(jiān)督管理力度不足；水權(quán)市場形成十分困難，閑置水權(quán)較多；水權(quán)制度單一、不完善，水價、閑置水權(quán)的處理等方面未建立相關(guān)制度，水權(quán)交易缺乏公眾參與性，不能調(diào)動公眾的積極性；配套設(shè)施尤其是田間配套設(shè)施（輸水管網(wǎng)、計(jì)量設(shè)施）比較欠缺。

分析上述問題產(chǎn)生的原因，主要有：水權(quán)改革意識薄弱，主動性較低，部分取水戶甚至有抵觸情緒；缺乏獨(dú)立、系統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)；計(jì)量設(shè)施不完善，尤其是農(nóng)業(yè)灌溉僅在取水點(diǎn)安裝了計(jì)量設(shè)施，不能精準(zhǔn)計(jì)量到戶；水權(quán)改革技術(shù)力量不足；田土分散且田塊面積小，全面實(shí)現(xiàn)灌溉設(shè)施安裝到每個田塊且進(jìn)行計(jì)量耗資巨大，取用水計(jì)量、監(jiān)管困難；南方地區(qū)降雨較充沛，農(nóng)業(yè)取水受降雨影響大；取水用戶少，挖掘潛在取水權(quán)人力度不夠。

圖1 重慶市水權(quán)改革工作思路

二、重慶市水權(quán)改革工作思路建議

近年我國水權(quán)改革十分活躍，各省市積極探索開展水權(quán)交易，不同地區(qū)各有特色，不盡相同。結(jié)合榮昌區(qū)水權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出重慶市水權(quán)改革工作思路建議，詳見圖1。

三、重慶市水權(quán)改革具體建議

1.全面開展水資源調(diào)查評價

摸清當(dāng)?shù)厮Y源總量及分布、人口分布及需求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展預(yù)測、供水能力及供水設(shè)施分布、最嚴(yán)格水資源管理制度相關(guān)政策及其硬性指標(biāo)、河庫水體水質(zhì)狀況等，分析各地區(qū)水資源現(xiàn)狀、需求及供水能力，為初始水權(quán)分配奠定基礎(chǔ)。

2.建立水權(quán)管理機(jī)構(gòu)

機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門承擔(dān)水資源確權(quán)登記，水利部門負(fù)責(zé)取水許可管理，水權(quán)工作存在交叉現(xiàn)象。建議成立水資源管理委員會，統(tǒng)籌水資源管理工作，理順相關(guān)部門職責(zé)。同時成立水權(quán)交易管理公司，委托其專職負(fù)責(zé)用水計(jì)量設(shè)施的完善、用水計(jì)量的監(jiān)督、水權(quán)交易的指導(dǎo)等工作，將水權(quán)市場盤活。

3.落實(shí)水權(quán)監(jiān)督管理人員

水資源管理委員會可從相關(guān)部門抽調(diào)人員，專職負(fù)責(zé)全地區(qū)的水資源管理工作，統(tǒng)籌水資源的配置、使用、保護(hù)、計(jì)量、監(jiān)督，建立水權(quán)交易制度。同時加大監(jiān)督管理力度，加大執(zhí)法力度，全面查處違法取水現(xiàn)象。各項(xiàng)具體工作實(shí)施仍由相應(yīng)職能部門負(fù)責(zé)。水權(quán)交易管理公司管理人員可由水資源管理委員會的人員掛職，也可以是獨(dú)立的企業(yè)法人，從業(yè)人員可從社會招聘。

4.完善在線計(jì)量設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施

沒有精準(zhǔn)的計(jì)量，水資源使用量的公正性就無法得到保障。在開展水權(quán)交易前，完善計(jì)量設(shè)施是關(guān)鍵，一方面可以實(shí)時掌握取用水戶用水情況，核實(shí)其是否超過允許取水限額，另一方面可以杜絕人為修改數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。

5.明確初始水權(quán)分配層級及用水主體人

一個區(qū)域的初始水權(quán)分配到哪一級，與水權(quán)監(jiān)督管理層級不可分離。明確初始水權(quán)分配的層級和用水主體人，才能夠順利開展水資源確權(quán)登記工作。

四、重慶市水權(quán)改革的對策與措施建議

1.制定水量分配方案

（1）用水需求試算

制定水量分配方案的前期，需要對用水需求進(jìn)行試算，分析用水需求是否與最嚴(yán)格水資源管理制度用水總量控制目標(biāo)之間存在矛盾，從而核定行業(yè)用水指標(biāo)，為初始水權(quán)分配奠定基礎(chǔ)。一般來說，計(jì)算用水需求可以將行業(yè)用水分為生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖、林果地（主要指經(jīng)濟(jì)林）、環(huán)境、生態(tài)幾個大類。通過調(diào)查分析各行業(yè)用水需求，經(jīng)過累加得到該地區(qū)用水需求量。試算時，用水指標(biāo)可以按照行業(yè)用水定額或者當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算。

（2）用水指標(biāo)的核定

用水指標(biāo)可分為城鎮(zhèn)生活、農(nóng)村生活、田、土、大牲畜、小牲畜、林果地、規(guī)模以上工業(yè)、規(guī)模以下工業(yè)幾類。用水指標(biāo)核定來源有3種：一是直接采用行業(yè)用水定額；二是采用當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，例如水資源公報(bào)、水利年鑒；三是進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研、樣本統(tǒng)計(jì)制定，核定的用水指標(biāo)不得超過國家、重慶市定額管理文件規(guī)定的用水定額。若試算后發(fā)現(xiàn)用水需求大于總量控制，則需對用水指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。若調(diào)整用水指標(biāo)后仍然不能滿足用水需求，則需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或購買水權(quán)。

（3）制定水量分配方案

當(dāng)摸清了用水總量與用水需求之間的關(guān)系，并且核定好各行業(yè)用水指標(biāo)后，便可正式制定水量分配方案。水量分配方案應(yīng)將分配方法、分配依據(jù)、分配原則、分配的數(shù)量及其他要求予以明確。

2.建立水權(quán)制度

國家層面已經(jīng)于2016年出臺了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，對水權(quán)的種類、交易原則、交易方式等內(nèi)容進(jìn)行了明確，但對初始水權(quán)的分配和確權(quán)登記沒有給予明確的規(guī)定。榮昌區(qū)在這方面取得了突破，將《重慶市榮昌區(qū)初始水權(quán)及確權(quán)登記管理辦法》納入了制度建設(shè)中，對區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉水權(quán)的分配、確權(quán)、登記、使用、管理、變更進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)范水資源分配、確權(quán)登記流程，保證水資源使用權(quán)的公平、公開性。重慶市開展水權(quán)改革還可以對政府回購水權(quán)的條件、范圍、交易模式等進(jìn)行明確，出臺政府回購管理辦法；對水價管理制定相應(yīng)的辦法；對管理人員職責(zé)進(jìn)行約束，建立相應(yīng)的內(nèi)部管理制度；對交易合同進(jìn)行規(guī)范等。

3.分配初始水權(quán)

結(jié)合榮昌區(qū)水權(quán)試點(diǎn)理論實(shí)際，提出基于準(zhǔn)則類易理解、易操作的分配方式，供重慶市水權(quán)改革參考。

（1）區(qū)域水權(quán)

國家下達(dá)給重慶市的用水總量控制目標(biāo)，由重慶市先分解到區(qū)縣，各區(qū)縣再根據(jù)各行業(yè)水量情況制定區(qū)域水量分配方案，明確鎮(zhèn)街區(qū)域水權(quán)。

（2）取水權(quán)

取水權(quán)，即通過取水許可獲得的水權(quán)。取水許可允許的水量，需通過水資源論證后，結(jié)合取水戶的用水需求、水源地可供水量等因素綜合考慮。

（3）灌溉用水戶水權(quán)

灌溉用水戶水權(quán)，主要指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。目前農(nóng)業(yè)用水需求主流分配方法有2種：一種是根據(jù)作物特性，按作物需水進(jìn)行用水指標(biāo)確定，該方式適用于種植結(jié)構(gòu)較單一，且規(guī)?；N植區(qū)域；一種是根據(jù)土地特性，按田、土等類型進(jìn)行用水指標(biāo)確定，該方式適用于種植結(jié)構(gòu)復(fù)雜，作物不成片的區(qū)域。

重慶市位于丘陵地區(qū)，普遍存在種植作物類型較多、田塊較小的現(xiàn)象，按作物特性計(jì)算較為復(fù)雜，建議可直接按照土地特性分配灌溉水權(quán)。按土地類型確定用水指標(biāo)的灌溉用水戶水權(quán)可按下列算式計(jì)算：

式中，Q代表用水量，q代表用水指標(biāo)，S代表土地面積，“其他”代表未考慮到的土地類型，各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際情況綜合考慮，例如將水澆地單列，將林果地單列。

4.水資源確權(quán)登記及公示

區(qū)域水權(quán)一般以用水總量控制目標(biāo)、水量分配等方式確定，并以正式公文的形式印發(fā)，公文具有法律效應(yīng)，因此無需單獨(dú)確權(quán)登記。

取水權(quán)辦理的取水許可證實(shí)際上是水權(quán)的一種許可模式，可在水權(quán)區(qū)域發(fā)放水權(quán)證，也可認(rèn)同取水許可證具有水權(quán)證的同等效力，不再單獨(dú)發(fā)放水權(quán)證。

灌溉用水戶水權(quán)若辦理了取水許可手續(xù)，則和取水權(quán)享有同樣的權(quán)利，若未辦理取水許可，則需單獨(dú)申請水資源使用權(quán)的確權(quán)登記，登記完成后發(fā)放水權(quán)證。

申請水資源確權(quán)登記應(yīng)填寫水資源確權(quán)登記申請表，載明申請人的基本情況、取水地點(diǎn)、取水量、水量核定的依據(jù)、使用期限等信息。審批機(jī)關(guān)對其進(jìn)行復(fù)核、審定，決定是否批準(zhǔn)同意，發(fā)放水權(quán)證，并將審批結(jié)果進(jìn)行公示。若建立了水權(quán)交易信息平臺，可將地區(qū)水量分配、可申請?jiān)S可量、確權(quán)登記結(jié)果等水資源有關(guān)信息予以公布，若未建立獨(dú)立的信息平臺，可在當(dāng)?shù)卣?wù)公開網(wǎng)站、審批機(jī)關(guān)的公開網(wǎng)站、當(dāng)?shù)貓?bào)紙、電視臺等平臺進(jìn)行公示。

5.培育水權(quán)市場

開展水資源確權(quán)登記、做好用水監(jiān)督管理的最終目標(biāo)是為了促進(jìn)水權(quán)交易，通過水權(quán)交易達(dá)到優(yōu)化水資源的目的。培養(yǎng)水權(quán)市場，可以從搭建交易平臺、用水監(jiān)督管理、水權(quán)宣傳、水價補(bǔ)償?shù)确矫骈_展，刺激水權(quán)交易的開展。

（1）建立水權(quán)交易平臺

目前，中國水權(quán)交易所已開通了水權(quán)交易平臺，全國各地均可以在此平臺開展交易。為更好地做好水權(quán)管理，重慶市可建立獨(dú)立的水權(quán)交易平臺，除承擔(dān)水權(quán)交易功能外，還可將各地區(qū)存留水資源量、已使用的水資源狀況、可轉(zhuǎn)讓的水量等水資源管理情況予以公示，讓用戶能隨時了解哪些地方有水權(quán)可以售出，更加省時省力省錢獲得最佳水權(quán)。

（2）做好取用水監(jiān)督管理

取用水監(jiān)督管理包括日常監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)督管理兩個方面。日常監(jiān)督管理包括維護(hù)好取水計(jì)量設(shè)施，確保用水計(jì)量的準(zhǔn)確性；督促取用水戶做好取用水臺賬；巡查取用水戶的取用水狀況，防止偷水現(xiàn)象等。執(zhí)法監(jiān)督管理則通過執(zhí)法人員對非法取水進(jìn)行處罰，責(zé)令其依法獲得水權(quán)后方能取用水，其中獲取水權(quán)的方式就包括水權(quán)交易，從而促進(jìn)水權(quán)交易的形成。

（3）大力開展水權(quán)宣傳

水權(quán)宣傳是一項(xiàng)長期、持續(xù)的工作，可分為集中宣傳和日常宣傳。建議在做好水權(quán)交易的基礎(chǔ)性工作、水資源確權(quán)登記后開展集中大規(guī)模宣傳，借助媒體力量廣泛宣傳；依靠基層組織進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)逐級宣傳到戶；依靠基層工作人員和志愿者在人口集中區(qū)域進(jìn)行宣傳；以區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行水權(quán)知識培訓(xùn)；在人流聚集區(qū)等張貼橫幅、宣傳標(biāo)語、宣傳海報(bào)等。日常宣傳如利用 “世界水日”“中國水周”等與水相關(guān)的時間節(jié)點(diǎn)，或者選擇固定的日子進(jìn)行宣傳。

6.建立科學(xué)的水價機(jī)制

水價是市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)物，反映的是水資源供求的關(guān)系，有利于合理配置水資源、提高用水效率，讓水資源向高需求用水戶轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及工藝的升級。為避免水權(quán)交易過程中出現(xiàn)惡性競爭，需要政府建立科學(xué)合理的水價機(jī)制，對水價進(jìn)行調(diào)控。

水價一般是通過轉(zhuǎn)出方與購入方進(jìn)行協(xié)商，當(dāng)需求大而供給不足時，也可運(yùn)用競價的方式確定?？傮w而言，水價要兼顧轉(zhuǎn)出方的經(jīng)濟(jì)利益和購入方的成本控制。

為促進(jìn)水權(quán)交易，可建立水價補(bǔ)償機(jī)制。建議從以下幾方面進(jìn)行考慮：

①全民補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼給水權(quán)交易模式建立初期的成交用戶，刺激水權(quán)交易市場的形成。

②特殊行業(yè)水權(quán)交易水價補(bǔ)貼?？裳a(bǔ)貼用水效率高的企業(yè)在因生產(chǎn)量增大而形成的交易；鼓勵用水效率低的企業(yè)通過補(bǔ)貼改進(jìn)工藝提高用水效率；灌溉用水戶水權(quán)因交易的水量小、交易效益低而不能激發(fā)農(nóng)戶的交易積極性，可通過補(bǔ)貼形式激勵交易。

③欠發(fā)達(dá)地區(qū)水價補(bǔ)貼。欠發(fā)達(dá)地區(qū)通常用水效率較低，通過政府補(bǔ)貼的形式提供節(jié)水設(shè)施和技術(shù)，提高用水效率，促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)，進(jìn)而刺激水權(quán)市場的培育，其節(jié)約水資源轉(zhuǎn)讓獲取的利潤可以繼續(xù)投入節(jié)水，促進(jìn)全區(qū)域節(jié)水的良性循環(huán)。

7.建立水權(quán)交易風(fēng)險防控

一是健全水權(quán)制度，減少社會矛盾的發(fā)生。二是落實(shí)管理職責(zé)，降低責(zé)任風(fēng)險事故。三是對各種可能發(fā)生的突發(fā)情況建立應(yīng)急預(yù)案，例如遭遇干旱年份時，如何保證各取水戶有序地聽從政府統(tǒng)一調(diào)度；水權(quán)交易成功后，轉(zhuǎn)讓方因售出水量導(dǎo)致自身水量不足，拒絕履行交易協(xié)議時，如何緩解雙方矛盾；如何規(guī)避或者減少用水組織因水權(quán)交易產(chǎn)生的矛盾；發(fā)生水權(quán)交易上訪事件或者群體事件如何應(yīng)對等。 ■