羅星

摘 要：黨的紀(jì)律檢查制度不僅是反腐敗體制的重要環(huán)節(jié)，更是國家治理體系的重要組成部分。新中國成立70年來，黨的紀(jì)律檢查制度在改革中不斷發(fā)展完善，其內(nèi)在的邏輯和經(jīng)驗值得總結(jié)。紀(jì)律檢查機關(guān)要以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為首要任務(wù)，紀(jì)律檢查制度改革的核心是處理好紀(jì)委和同級黨委的關(guān)系，黨的紀(jì)律檢查工作和國家監(jiān)察工作存在內(nèi)在契合性。新時代推動黨的紀(jì)檢體制改革，要堅持把政治建設(shè)的要求貫穿到紀(jì)律檢查體制改革過程中，要善于推動紀(jì)檢監(jiān)察工作一體化發(fā)展，還要加強紀(jì)檢監(jiān)察隊伍自身建設(shè)。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察;雙重領(lǐng)導(dǎo);政治建設(shè)

中圖分類號：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2019）06-0048-06

和西方現(xiàn)代國家建立的邏輯不同，中國的政治體系是基于政黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代革命，并在現(xiàn)代革命后承擔(dān)其國家建設(shè)使命的過程中逐漸形成和確立的，這就決定了中國的反腐敗首先是作為一種政黨行為而出現(xiàn)。[1]實際上，黨的紀(jì)律檢查制度不僅是中國反腐敗體制的重要環(huán)節(jié)，也是國家治理體系中的重要組成部分，這就要求我們要把紀(jì)律檢查體制改革放在整個國家治理體系調(diào)整中去審視。黨的紀(jì)律檢查制度主要包括紀(jì)檢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)職能、監(jiān)督范圍、權(quán)限程序、自我監(jiān)督等方面，其中起決定性作用的是領(lǐng)導(dǎo)體制。追溯和總結(jié)新中國成立70年來紀(jì)律檢查制度改革的歷史與經(jīng)驗，可以為新時代紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提供借鑒。

一、新中國成立70年來黨的紀(jì)律檢查制度的歷史沿革

（一）初步建立和不斷調(diào)整階段（1949—1978）

1.在領(lǐng)導(dǎo)體制上，這一時期黨的紀(jì)律檢查體制基本采取了同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的形式。1949年成立了中央紀(jì)律檢查委員會，隨后中央發(fā)出的《關(guān)于各級黨的紀(jì)律檢查委員會與黨委關(guān)系的指示》中明確規(guī)定紀(jì)委同各級宣傳部和組織部一樣，是黨委下的一個工作部門，直接在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，上級紀(jì)委對下級紀(jì)委僅存在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。雖然在1955年成立的中央監(jiān)察委員會提出各級監(jiān)委由黨代會選舉產(chǎn)生，要“受到上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，同級黨委指導(dǎo)”，初步對垂直領(lǐng)導(dǎo)問題有了探索，1962年八屆十中全會通過的《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》提出地方各級監(jiān)察委員會有權(quán)不通過同級黨委向上級黨委或者上級監(jiān)委反映情況，但從總體上來說，這一時期紀(jì)律檢查機關(guān)基本沿用了同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的模式。這一體制雖然有利于加強黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，但在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力受限，無法實現(xiàn)對同級黨委的有效監(jiān)督。

2.關(guān)于紀(jì)檢機關(guān)的任務(wù)和職權(quán)確立。新中國成立以后，根據(jù)執(zhí)政條件下黨的紀(jì)律建設(shè)面對的新問題，把“檢查黨組織和黨員違反紀(jì)律的行為，受理、審查、并決定黨組織和黨員違犯紀(jì)律的處分以及取消這些處分，在黨內(nèi)加強紀(jì)律教育，使得全體黨員都能遵守黨紀(jì)和法令”[2]作為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的主要任務(wù)。針對一個時期出現(xiàn)的紀(jì)律檢查機關(guān)的職責(zé)過于寬泛的現(xiàn)象，安子文在1951年指出，紀(jì)律檢查委員會的工作范圍，要明確起來，不是說任何一個部門的任何問題都要由紀(jì)委來處理。伴隨著社會主義過渡時期的到來，黨的紀(jì)律建設(shè)出現(xiàn)了一些新的情況。特別是“高饒事件”給黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)帶來的破壞，原有紀(jì)檢機關(guān)的職能以及難以滿足在階級斗爭時期加強紀(jì)律建設(shè)的需要，1955年成立的中央監(jiān)察委員會把自身職責(zé)定性為“經(jīng)常檢查和處理黨員違犯黨章、黨紀(jì)和國家法律、律令的案件”，監(jiān)委的職權(quán)從過去處理“違紀(jì)”拓展到處理“違紀(jì)和違法”現(xiàn)象，其職能范圍與過去相比有所增加。中共八大通過的黨章重申了這一要求，把紀(jì)律檢查機關(guān)的任務(wù)擴展到“經(jīng)常檢查和處理黨員違犯黨的章程、黨的紀(jì)律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件”[3]上，體現(xiàn)了執(zhí)政條件下紀(jì)律檢查機關(guān)職能的延伸。到了“文化大革命”期間，紀(jì)律檢查機關(guān)遭到了破壞甚至被取締，其職能無法正常履行。

3.對紀(jì)檢機關(guān)的工作制度進行了初步的探索。代表性的文件是1950年《中央紀(jì)律檢查委員會工作細(xì)則的通知》，對中央紀(jì)委本身的組織機構(gòu)、工作程序、會議制度等做出了詳盡的規(guī)定，確立了定期請示報告、定期召開會議等制度。1954年，針對過去一個時期執(zhí)紀(jì)工作中出現(xiàn)的偏差，中共中央和中央紀(jì)委分別制定了《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》和《關(guān)于控告、申訴案件的若干規(guī)定》，對紀(jì)律審查工作中的程序、工作權(quán)限以及黨員權(quán)利保護問題進行了明確的規(guī)定。1956年到1959年間中央又連續(xù)召開多次全國監(jiān)察工作會議，制定和修改了有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察的一系列規(guī)章制度。1963年頒布了《中央監(jiān)察委員會工作條例》，使得中央監(jiān)察委員會的工作規(guī)范有了條規(guī)依據(jù)，使黨的紀(jì)律監(jiān)察工作逐漸走上了制度化、規(guī)范化的道路。

（二）重新恢復(fù)和不斷發(fā)展階段（1978—2002）

1.從紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)體制上看，1980年中央紀(jì)委明確了紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)體制要接受同級黨委和上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這個領(lǐng)導(dǎo)體制在十二大上被正式確立下來，即我們通常講的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。從紀(jì)委書記的配置上，十二大黨章中明確提出紀(jì)委書記一般由同級黨委常委擔(dān)任。1983年中央紀(jì)委下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)紀(jì)檢機構(gòu)組織建設(shè)的文件的通知》，進一步確認(rèn)了紀(jì)委書記一般由同級黨委常委擔(dān)任。相比于過去由單純由黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制一方面可以使得紀(jì)委的工作能夠緊緊配合好黨委的中心工作來開展，另一方面又增強了對同級黨委的監(jiān)督。但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在執(zhí)行過程中也會遇到各種各樣的問題，特別是在實際運行中很容易受到各種因素的影響，以誰為主的問題一直無法得到解決，各級紀(jì)委依然處于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，無法對同級黨委進行有效的監(jiān)督。這就決定了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制要隨著實踐的發(fā)展不斷調(diào)整。為了解決對同級黨委的監(jiān)督問題，1996年黨的十四屆紀(jì)委第六次全會強調(diào)地方和部門的紀(jì)委（紀(jì)檢組）發(fā)現(xiàn)同級黨委（黨組）存在違紀(jì)行為的，有權(quán)進行初步核實，并向上級報告。2002年通過的《黨政干部選拔任用工作條例》中要求黨政干部擬提拔的對象需要聽取所在單位紀(jì)檢機關(guān)的意見，這都是對雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的新發(fā)展。

2.從紀(jì)檢工作的職能角度看，中央紀(jì)委1979年舉行的全體會議明確把紀(jì)檢機關(guān)的根本任務(wù)確定為維護黨規(guī)黨法，整頓黨風(fēng)。上世紀(jì)80年代初期各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)把糾正不正之風(fēng)作為重要任務(wù)來抓。十二大通過的黨章專門設(shè)立了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)一章，規(guī)定了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的三項主要任務(wù)和三項經(jīng)常性工作。這就奠定了新時期紀(jì)檢機關(guān)職能的基本框架體系。1988年十三屆中央紀(jì)委二次會議對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的職能有了新的定位，那就是保護黨員的民主權(quán)利，使其不受侵犯;懲處違犯黨紀(jì)的黨員，清理黨內(nèi)腐敗分子;監(jiān)督黨的各級組織特別是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和干部執(zhí)行黨的路線、決議、方針、政策的情況;教育黨員遵紀(jì)守法、履行義務(wù)。[4]這就形成了紀(jì)律檢查機關(guān)教育、懲處、監(jiān)督、保護的職能。針對改革開放以來出現(xiàn)的腐敗高發(fā)現(xiàn)象，十四大提出紀(jì)律檢查工作重點抓三項工作，即領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦違法違紀(jì)案件和糾正不正之風(fēng)。

3.在具體紀(jì)檢機關(guān)工作制度上，十一屆三中全會通過的《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機構(gòu)設(shè)制的規(guī)定》對紀(jì)檢機關(guān)的工作規(guī)則進行了詳盡的規(guī)劃。為了進一步規(guī)范案件的審理工作，1987年專門制定的《黨的紀(jì)律檢查機關(guān)案件審理工作條例》，從案件審理的要求、程序、保障等多方面對案件審理工作進行制度規(guī)定，開啟了新時期黨的紀(jì)律檢查工作制度化的歷程。1993年實現(xiàn)了紀(jì)委和監(jiān)察部的合署辦公，初步探索和實踐了黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察的有機統(tǒng)一，更加有利于組織和協(xié)調(diào)反腐敗。在這一時期，巡視制度、派駐制度在實踐中逐漸開始形成并逐漸成為行之有效的制度。

（三）不斷改革和深化階段（2002—2012）

1.在紀(jì)檢工作領(lǐng)導(dǎo)體制上，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制有了進一步發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在派駐機構(gòu)的改革上，2001年十五屆六中全會提出“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的改革思路，在這個思想的主導(dǎo)下，中央紀(jì)委、監(jiān)察部逐漸實現(xiàn)了對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。第二，在紀(jì)檢系統(tǒng)干部選拔上，增強了上級紀(jì)委在干部任免中的話語權(quán)。從2006年起，中央紀(jì)委開始逐漸強化對省級紀(jì)委書記的提名權(quán)，據(jù)不完全統(tǒng)計，在2006年調(diào)整的15個省級紀(jì)委書記中，由中紀(jì)委直接下派或者異地交流的就多達(dá)10名。之后，中央紀(jì)委多次采取“空降”和“外調(diào)”的形式任命省級紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人。第三，在具體紀(jì)檢工作上，2003年頒布的黨內(nèi)監(jiān)督條例規(guī)定，黨的地方紀(jì)檢機關(guān)可以向上級機關(guān)匯報本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位出現(xiàn)的違紀(jì)問題，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的運轉(zhuǎn)形態(tài)逐漸發(fā)生變化。

2.在紀(jì)檢機關(guān)的職能上，十六大修訂的黨章給紀(jì)委增加了協(xié)調(diào)黨委組織反腐敗工作的職能。這一規(guī)定是我們黨總結(jié)了反腐敗斗爭理論和實踐基礎(chǔ)上形成的共識，也是反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了黨對反腐敗斗爭認(rèn)識的深化。[5]在工作范圍中增加了對黨員權(quán)利保護，凸顯了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的法治化進程。2003年出臺的黨內(nèi)監(jiān)督條例第一次在黨內(nèi)法規(guī)中明確了紀(jì)檢機關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機構(gòu)，對紀(jì)律檢查機關(guān)的定位更加明晰。

3.在紀(jì)律檢查的工作機制上，這一時期也經(jīng)歷了探索與調(diào)整，主要體現(xiàn)在機制的不斷完善和健全上，懲治和預(yù)防腐敗體系不斷得到強化。巡視制度逐漸發(fā)展并不斷完善，十六大報告明確提出建立和完善巡視制度的要求，十七大的黨章中專門加入了巡視制度，特別是2009年《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》的頒布，更是以專門的黨內(nèi)法規(guī)對巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作規(guī)則做出嚴(yán)格的規(guī)范。

（四）全面創(chuàng)新階段（2012—2019）

1.在領(lǐng)導(dǎo)體制上，從案件辦理和人事任免兩個維度強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。十八屆三中全會通過的《決定》明確要求推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，并要求紀(jì)檢工作要實現(xiàn)“兩個為主”。2014年中央政治局審議通過了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》，為這一制度的實施提供了具體辦法。在查辦案件上，提出辦案線索必須向上級紀(jì)委匯報，要建立責(zé)任追究制度和案例指導(dǎo)制度;在人事任免上，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委書記、副書記任命中的權(quán)重。

2.在對紀(jì)檢機關(guān)的職責(zé)定位上，強調(diào)紀(jì)律檢查機關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中專責(zé)機關(guān)的定位，更加聚焦紀(jì)檢機關(guān)的主責(zé)主業(yè)。針對過去一個時期紀(jì)檢機關(guān)履行職能中出現(xiàn)的“越位”“錯位”“缺位”的現(xiàn)象，一些地方的紀(jì)檢機關(guān)參與了行政或者其它業(yè)務(wù)范圍的事務(wù)，導(dǎo)致職能泛化、主業(yè)不明的現(xiàn)象，習(xí)近平總書記要求紀(jì)委要在從嚴(yán)治黨的過程中尋找自身的職責(zé)定位。十八大以來，各級紀(jì)律檢查機關(guān)實現(xiàn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，減少參加的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在機構(gòu)、編制、人員不變的情況下增加紀(jì)檢監(jiān)察室，增強了一線辦案人員的力量。十九大新修訂的黨章把“協(xié)助黨的委員會推動全面從嚴(yán)治黨”增加為紀(jì)律檢查機關(guān)的重要任務(wù)，把各級紀(jì)委的職責(zé)定位為監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和問責(zé)三個方面，體現(xiàn)新時代黨對紀(jì)律檢查機關(guān)職責(zé)的高度凝練和精準(zhǔn)定位。

3.在紀(jì)律檢查的工作規(guī)范上，十八大以來中央強化了對紀(jì)律檢查機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和自我約束。為了解決好“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的問題，中央和地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)專門設(shè)立了紀(jì)檢干部監(jiān)督室，在案件查辦過程中采用“一案雙查”，目的就是專門監(jiān)督“自己人”。十八大以來中央紀(jì)委機關(guān)就立案查處20余人，組織調(diào)整24人，談話函詢232人;全國紀(jì)檢系統(tǒng)共處分1萬余人。[6] 中央通過制定紀(jì)檢機關(guān)工作規(guī)則，主動規(guī)范執(zhí)紀(jì)工作，為監(jiān)督執(zhí)行工作提供了“參照物”，通過建立回避制度、保密制度、責(zé)任制度實現(xiàn)自我監(jiān)督，扎緊了規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的制度之籠子。

4.在紀(jì)律檢查工作的形式上，堅持紀(jì)法分開、把紀(jì)律挺在前面，探索實踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，給紀(jì)律的尺子打上了“刻度”，在違紀(jì)到違法之間設(shè)置了關(guān)卡，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)口前移。此外，中央對巡視制度和派駐制度都進行了一系列創(chuàng)新，巡視監(jiān)督的“利劍”功能和派駐監(jiān)督的“探頭”功能得到發(fā)揮。就黨內(nèi)巡視而言，從范圍上實現(xiàn)了一屆任期全覆蓋，從形式上采取了“三個不固定”（巡視組長不固定、巡視單位和地區(qū)不固定、巡視組和巡視對象之間的關(guān)系不固定）的形式，在巡視內(nèi)容上突出了政治巡視，巡視逐漸成為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。在派駐監(jiān)督上，十八大以來通過對派駐監(jiān)督實現(xiàn)一系列改革，提高了派駐監(jiān)督的效能，“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢不斷凸顯。

二、新中國成立70年來黨的紀(jì)律檢查制度變遷的內(nèi)在邏輯

（一）從目標(biāo)上看，紀(jì)律檢查制度的核心任務(wù)是堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護中央權(quán)威

要實現(xiàn)這個目標(biāo)，紀(jì)律檢查機關(guān)要根據(jù)形勢和任務(wù)的變化定位自己的職責(zé)和任務(wù)?？v觀70年來紀(jì)律檢查機關(guān)的職責(zé)、定位雖然在不同時期呈現(xiàn)出了不同的特點，但從總體上看都是緊密圍繞加強黨內(nèi)監(jiān)督、嚴(yán)明黨的紀(jì)律等角度堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)檢機關(guān)要善于在這個總體目標(biāo)下尋找自己的定位和職責(zé)。比如新中國成立初期，黨的紀(jì)律檢查工作圍繞著維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、防止分散主義開展，改革開放之初針對過去一個時期制度遭到破壞的現(xiàn)象，提出要把維護黨規(guī)黨法、糾正不正之風(fēng)作為工作的重點;伴隨著市場經(jīng)濟的確立和腐敗高發(fā)期的到來，反腐敗工作逐漸成為了紀(jì)律檢查工作的一項重要職能。過去一個時期中，紀(jì)律檢查工作之所以沒有取得應(yīng)有的效果，一個重要原因就是職能定位不清晰，存在“越位”“缺位”和“錯位”的現(xiàn)象，參加了過多的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展事務(wù)，管理了很多自己不該管的事情，對監(jiān)督工作的落實不力、定位不準(zhǔn)確必然造成職責(zé)不明晰。十八大以來對紀(jì)律檢查機關(guān)的職責(zé)有了明確的定位，以結(jié)構(gòu)性改革提升紀(jì)律檢查機關(guān)的效能，聚焦主業(yè)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)、轉(zhuǎn)方式，在全面從嚴(yán)治黨的過程中定位逐漸明晰，極大推動了黨風(fēng)廉政和反腐敗斗爭發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)得到全面鞏固和發(fā)展。

（二）從內(nèi)容上看，紀(jì)律檢查制度的核心和難點是處理好紀(jì)委與同級黨委的關(guān)系

在中國，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)承擔(dān)其組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的重要職責(zé)，其領(lǐng)導(dǎo)體制是否合理直接決定反腐敗工作的成效。長期以來，紀(jì)委和黨委的關(guān)系是困擾反腐敗工作的難題。一方面，從黨內(nèi)監(jiān)督體系角度看，如果不提高紀(jì)委在黨內(nèi)監(jiān)督體系中的地位和權(quán)威，同級監(jiān)督根本無法實現(xiàn)。所以，新中國成立以來紀(jì)委和同級黨委的關(guān)系從作為黨委的一個工作部門逐漸發(fā)展為雙重領(lǐng)導(dǎo)，十八大以來對雙重領(lǐng)導(dǎo)進行一系列改革，強調(diào)紀(jì)委的獨立性和權(quán)威，強化上級紀(jì)委在人事任免、案件查辦等方面對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，目的就是使得紀(jì)委能夠更好地起到監(jiān)督同級黨委的作用。但另一方面，從職責(zé)定位上看，要落實黨委對黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，就要確保黨委對反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)。提高紀(jì)委的獨立性，主要是增強其監(jiān)督的威力，并不代表要削弱或者淡化黨委在管黨治黨中的責(zé)任。實踐證明，如果沒有同級黨委的支持，紀(jì)委根本無法順利開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，各級黨委要切實肩負(fù)起管黨治黨中的主體責(zé)任。[7]只有從這兩個維度去審視黨委和紀(jì)委的關(guān)系，才能真正把握好紀(jì)律檢查體制改革的實質(zhì)。

（三）從趨勢上看，黨內(nèi)紀(jì)律檢查工作和國家監(jiān)察工作具有內(nèi)在高度的統(tǒng)一性和契合性

在我國，國家公務(wù)人員中的80%，領(lǐng)導(dǎo)干部中的95%以上都是黨員，這就決定了黨內(nèi)紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察之間有內(nèi)在的契合性。目前黨的紀(jì)律檢查工作經(jīng)過了幾十年的發(fā)展已經(jīng)比較成熟，覆蓋到了黨內(nèi)絕大多數(shù)成員，但行政監(jiān)察卻存在范圍過窄，覆蓋面不足的問題，需要通過監(jiān)察體制的改革來解決這些問題。縱觀新中國成立以來紀(jì)律檢查制度演變的過程可以發(fā)現(xiàn)，新中國成立初期和改革開放初期都出現(xiàn)過黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察并存而獨立發(fā)展的階段，但在實踐中由于二者之間很難在邊界上進行一個明確的劃分，最終要么進行了機構(gòu)的重新調(diào)整（1955年成立監(jiān)察委員會），要么走向了合署辦公（1993年紀(jì)委和監(jiān)察部的合署辦公），或者是機構(gòu)的重新整合（十八大以來推進監(jiān)察體制改革）。實踐證明，只有實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察二者的有機統(tǒng)一，才能實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督和制約的全覆蓋，反腐敗工作才能無禁區(qū)和死角。十八大以來推行的國家監(jiān)察體制改革，其本質(zhì)就是通過整合現(xiàn)有的比較分散的監(jiān)督力量形成監(jiān)督合力，形成集中統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督體系。

三、新時代深化紀(jì)律檢查制度改革的路徑探析

總結(jié)70年黨的紀(jì)律檢查工作開展的經(jīng)驗，目的就是為了更好地推動新時代紀(jì)律檢查工作進一步深入開展。根據(jù)黨的十九大報告以及十九屆中央紀(jì)委歷次工作報告的主要精神，新時代推動紀(jì)律檢查制度進一步完善，可以通過以下幾條路徑來開展工作。

（一）以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)推動紀(jì)律檢查制度的改革創(chuàng)新

十九大報告提出了新時代黨的建設(shè)總布局，要以政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨的建設(shè)各項工作，這就要求把政治建設(shè)的任務(wù)貫穿到整個黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作中。紀(jì)檢監(jiān)察工作的目標(biāo)要始終把“兩個維護”放在首要的位置，要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則、在紀(jì)律建設(shè)上要把嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩放在首位，在巡視監(jiān)督中要強化政治巡視，在日常監(jiān)督上要以強化政治監(jiān)督為首要目標(biāo)，重點發(fā)現(xiàn)違背黨的路線方針政策和黨中央重要部署和決策的行為，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

（二）一體推進黨的紀(jì)律檢查體制改革與國家監(jiān)察體制改革

十九屆中央紀(jì)委三次會議明確提出了一體推進黨的紀(jì)律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革和紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)改革的任務(wù)。我們要認(rèn)識到，國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是加強和改進黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨和國家監(jiān)督體系。關(guān)鍵是要進一步創(chuàng)新紀(jì)檢監(jiān)察體制，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能。要以國家監(jiān)察體制改革為契機推動黨的紀(jì)律檢查體制改革。過去一個時期反腐敗工作遭遇到的突出問題，一方面是反腐敗機構(gòu)過于分散，難以形成合力;另一方面是行政監(jiān)察的范圍過窄，對公職人員的日常監(jiān)督不到位。下一步要通過改革促進紀(jì)檢監(jiān)察工作的一體化進程，實現(xiàn)對所有公職人員行使權(quán)力的全覆蓋。第一，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，建立紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制。合署辦公可通過設(shè)立統(tǒng)一的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以有效解決反腐敗工作中力量分散、決策溝通不暢的局面，能夠更加有效集中領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作，把紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查有效結(jié)合起來，形成巡視、派駐、監(jiān)察三個維度立體化監(jiān)督格局。第二，在功能定位上，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，推動職責(zé)定位的無縫銜接，補齊黨內(nèi)監(jiān)督的短板，進一步構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。第三，在工作機制上，實現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的有機統(tǒng)一。這就需要對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部工作機制進行重新規(guī)劃，建立一體化的運作機制，一方面要區(qū)分紀(jì)法之間的界限，防止以紀(jì)律處分代替法律制裁，也防止以刑事處分替代黨紀(jì)處分;另一方面要通過構(gòu)建內(nèi)部一體決策、一體運行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機構(gòu)，實現(xiàn)好黨紀(jì)處分和政務(wù)處分，紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查、黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的有機銜接，實現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接。[8]

（三）切實推動紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的自身建設(shè)

紀(jì)律檢查體制改革成效究竟如何，最終還要落實到人才隊伍建設(shè)上去。十八大以來無論是紀(jì)律檢查體制進行的一系列改革，還是國家監(jiān)察體制改革，都對紀(jì)檢監(jiān)察隊伍本身能力提出了很高要求。當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍面臨的困境之一就是專業(yè)化水平亟待提高，許多紀(jì)檢干部對金融、審計等領(lǐng)域的專業(yè)知識不夠熟悉，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督能力亟待提升。比如對問題線索分析不透徹、研判不精準(zhǔn)，核查能力缺乏等。一方面，要通過一系列制度建設(shè)，規(guī)范執(zhí)紀(jì)行為，避免紀(jì)檢監(jiān)察隊伍內(nèi)部出現(xiàn)“燈下黑”。另一方面，也要不斷提高廣大紀(jì)檢監(jiān)察人員專業(yè)化水平，通過教育培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)增強其政治意識和業(yè)務(wù)能力，使其能夠適應(yīng)新時代紀(jì)檢監(jiān)察工作的特點。

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責(zé)任編校 ? ?王學(xué)青

Abstract： The discipline inspection system of the Party is not only an important ring in the complete anti-corruption system， but a vital part of state administration system. Discipline inspection system going on a process of gradual perfection within the 70 years from the founding of New China， its internal logic and experience worth summarizing. Disciplinary inspection organs should take as their primary task the insistence of the Partys overall leadership and its strengthening， the center of discipline inspection being proper handling of the relationship between discipline inspection committee and Party committee of the same level， there being internal coordination between discipline inspection of the Party and supervising work of the nation. Promoting reform with the discipline inspection system of the Party in the new era requires the persistence of political construction within its whole process， properly promoting the integrated development of discipline inspection and supervision， and strengthening the self-construction of the team for the supervising work.

Keywords： discipline inspection and supervision; dual leadership; political construction