(江西警察學(xué)院 江西 南昌 330103)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人口流動(dòng)的加劇，房屋租賃市場(chǎng)發(fā)展迅速，尤其是在一、二線城市。隨著房屋租賃業(yè)的迅猛發(fā)展，從上世紀(jì)80年代開始國(guó)家有關(guān)部門就開始注意房屋租賃業(yè)發(fā)展自身以及與其相伴生的各類社會(huì)現(xiàn)象。公安部、中央綜治辦、民政部、建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局等都先后參與了房屋租賃管理制度制定的有關(guān)問題。從現(xiàn)有的國(guó)家管理制度層面主要有兩部主要管理的法規(guī)。一是為加強(qiáng)商品房屋租賃管理目的是規(guī)范商品房屋租賃行為，維護(hù)商品房屋租賃雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益的《商品房屋租賃管理辦法》。其適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的商品房屋租賃及其監(jiān)督管理。二是公安部為了加強(qiáng)租賃房屋的治安管理，做好安全防范，保護(hù)租賃雙方的合法權(quán)益而制定的《租賃房屋治安管理規(guī)定》。規(guī)定所稱的租賃房屋，是指旅館業(yè)以外以營(yíng)利為目的，公民私有和單位所有出租用于居住的房屋。兩部法規(guī)的管理各有側(cè)重。此外，涉及房屋租賃管理的法規(guī)還包括《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等。以及各地方政府自行制定的有關(guān)房屋租賃管理的專門法規(guī)，以及地方在暫住人口管理法規(guī)中對(duì)房屋租賃的管理作出的相應(yīng)規(guī)定等。

一、建立規(guī)范的租賃房屋管理制度的意義

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不斷發(fā)展，人口流動(dòng)不斷加大，隨著我國(guó)大規(guī)模的人口流動(dòng)，房屋租賃市場(chǎng)發(fā)展迅速。房屋租賃的管理往往與流動(dòng)人口的管理相互交織，其涉及公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全，涉及大眾的公共安全；除此之外其還涉及國(guó)家財(cái)政稅收、房屋租賃市場(chǎng)的健康有序發(fā)展等問題。流動(dòng)人口在流入地的居住方式主要是房屋租賃，因此房屋租賃行為在當(dāng)今社會(huì)中已是非常普遍的一種社會(huì)行為，然而，這種行為卻在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒有相應(yīng)的制度規(guī)范。直到近些年國(guó)家才出臺(tái)了《商品房屋租賃管理辦法》來對(duì)城市商品房的租賃進(jìn)行管理。而且各地方也相繼出臺(tái)了關(guān)于房屋租賃的地方法規(guī)，對(duì)房屋租賃行為進(jìn)行規(guī)范和管理。房屋租賃行為涉及包括國(guó)家、房屋租賃雙方及與其有利害關(guān)系的相關(guān)人員等眾多主體，，因此亟需對(duì)房屋租賃行為進(jìn)行法律和制度層面的規(guī)范，這對(duì)促進(jìn)房屋租賃業(yè)的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

加快租賃房屋管理制度的建設(shè)，有利于加強(qiáng)房地產(chǎn)的管理，及時(shí)全面掌握出租房屋的底數(shù)和有關(guān)情況，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。加快租賃房屋管理制度的建設(shè)，有利于維護(hù)房屋租賃雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。加快租賃房屋管理制度的建設(shè)，有利于國(guó)家合理稅收，引導(dǎo)商品房屋租賃行業(yè)健康發(fā)展。加快租賃房屋管理制度的建設(shè)，有利于社會(huì)治安與安全的良性發(fā)展。房屋租賃往往與流動(dòng)人口的社會(huì)治安管理緊密結(jié)合，公安機(jī)關(guān)以安全防范為立腳點(diǎn)，旨在加強(qiáng)治安、消防管理，做好安全防范，保護(hù)租賃雙方的合法權(quán)益，嚴(yán)密防范和依法嚴(yán)厲打擊不法分子利用出租房屋進(jìn)行的各類違法犯罪活動(dòng)，以防承租人利用所租房屋進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，或者承租人利用出租房屋非法生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)易燃、易爆、有毒等危險(xiǎn)物品等等。

二、當(dāng)前租賃房屋管理制度存在的主要問題

我國(guó)已初步具備了租賃房屋管理的相關(guān)制度，但這一制度體系滯后于日益發(fā)展的房屋租賃業(yè)，同時(shí)制度之間缺乏整合，制度的執(zhí)行力和可操作性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(一)當(dāng)前租賃房屋管理制度滯后于日益發(fā)展的房屋租賃業(yè)

完善的國(guó)家層面法律規(guī)范和與之相配套的地方法律規(guī)章是租賃房屋管理制度的主干，其是強(qiáng)化房屋租賃行業(yè)管理的前提，也是國(guó)家依法治國(guó)、依法行政的重要組成部分。為將房屋租賃市場(chǎng)管理納入規(guī)范化、法制化軌道，1996年6月，國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)的《城市房屋租賃管理辦法》，2011年2月1日起施行《商品房屋租賃管理辦法》。此外，公安部為了加強(qiáng)租賃房屋的治安管理，做好安全防范，保護(hù)租賃雙方的合法權(quán)益于1995年制定了《租賃房屋治安管理規(guī)定》。公安部的《租賃房屋治安管理規(guī)定》是上世紀(jì)九十年代制定的，兩千年初國(guó)務(wù)院清理行政審批事項(xiàng)時(shí)取消了其中該法規(guī)當(dāng)中規(guī)定的關(guān)于租賃房屋許可的審批事項(xiàng)，然而這么多年來隨著房屋租賃業(yè)的發(fā)展，此法卻一直沒有進(jìn)行相應(yīng)的修訂。在國(guó)家出臺(tái)上述法規(guī)的同時(shí)，一些地方的人大、政府、房地產(chǎn)管理部門、公安部門等也先后出臺(tái)了地方規(guī)章和實(shí)施細(xì)則。但也有一些地方?jīng)]有制定相應(yīng)的地方配套實(shí)施細(xì)則，致使基層租賃房屋管理部門在執(zhí)法管理過程中，缺少切合各地實(shí)際的管理規(guī)范，使管理工作無章可循。

(二)租賃房屋管理制度之間缺乏整合

租賃房屋管理的制度體系之間的協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性是保障租賃房屋管理制度規(guī)則實(shí)現(xiàn)其制定目標(biāo)的關(guān)鍵。若是制度之間缺乏協(xié)調(diào)，出現(xiàn)摩擦、脫節(jié)甚至沖突，那必然會(huì)影響和阻礙整個(gè)租賃房屋管理制度體系的有效運(yùn)行。我國(guó)目前涉及租賃房屋管理的主體主要有公安、民政、建設(shè)、稅務(wù)、工商等行政管理部門。在管理的過程中這些部門是以部門職責(zé)分工為基礎(chǔ)，各部門分別管理本部門職責(zé)涉及的租賃房屋業(yè)務(wù)。因此在制度制定時(shí)，各部門也各從自身管轄事項(xiàng)出發(fā)，單純突出本部門內(nèi)在的價(jià)值觀、管理機(jī)制等建設(shè)。這些管理部門先后制定或參與制定了房屋租賃管理的有關(guān)制度，這些部門制度在制定時(shí)就存在部門本位的種種先天不足。因此這種強(qiáng)調(diào)部門本位主體，忽視部門的內(nèi)在制度和外在制度重構(gòu)和共同激勵(lì)的制度建設(shè)，使房屋租賃制度難以形成全面、有效的管理制度體系。隨著各地城市建設(shè)的快速發(fā)展，房屋租賃市場(chǎng)日趨活躍，這種缺乏整合的制度體系使涉及租賃房屋管理的房地產(chǎn)管理部門、工商、公安等部門在在管理時(shí)很難形成合力，往往是政出多門，多頭管理，導(dǎo)致租賃房屋管理的過程中是誰(shuí)都在管，誰(shuí)都管不了、管不好。這種局面造成了管理體制和市場(chǎng)秩序的混亂，不利于房屋租賃市場(chǎng)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，也不利于治安防范和流動(dòng)人口的服務(wù)管理。

(三)租賃房屋管理制度的執(zhí)行力和可操作性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)

制度貴在于他的執(zhí)行力和可操作性。但租賃房屋的管理制度在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中卻難以完全的落實(shí)，制度的可操作性也值得商榷。在實(shí)際管理中，由于制度操作上存在障礙，導(dǎo)致很多規(guī)章制度不能真正落實(shí)。按照《商品房屋租賃管理辦法》的規(guī)定，“房屋租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法訂立租賃合，房屋租賃合同訂立后三十日內(nèi)，房屋租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)阶赓U房屋所在地直轄市、市、縣人民政府建設(shè)(房地產(chǎn))主管部門辦理房屋租賃登記備案?！卑凑展矙C(jī)關(guān)租賃房屋管理的相關(guān)規(guī)定，房屋出租人應(yīng)在“規(guī)定時(shí)間”內(nèi)，與承租人一起帶著“合同、產(chǎn)權(quán)證、戶口簿、居民身份證”，到當(dāng)?shù)毓才沙鏊怯泜浒?。但是在目前的房屋租賃市場(chǎng)上，有相當(dāng)一部分房主為追求高額租金，既不向房地產(chǎn)管理部門申請(qǐng)辦理登記手續(xù)，也不與承租人簽訂《房屋租賃合同》，更不會(huì)到公安機(jī)關(guān)去備案。還有的承租人層層轉(zhuǎn)租，出租人將違章建筑和法律規(guī)定禁止出租的房屋進(jìn)行出租，對(duì)承租人的身份和房屋用途也置之不理，這就給安全埋下了隱患。對(duì)此，房地產(chǎn)管理部門、公安機(jī)關(guān)雖能作出相應(yīng)的行政處罰，但對(duì)于拒不執(zhí)行處罰決定者，卻缺乏更加強(qiáng)硬、有效的處理手段，這就讓租賃房屋管理制度在執(zhí)行上落了空，管理的效果也就大打了折扣。

細(xì)讀租賃房屋管理的相關(guān)規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，制度的設(shè)計(jì)更多是從方便管理者的角度出發(fā)，對(duì)管理的相對(duì)方課以大量的責(zé)任義務(wù)。以公安部的《租賃房屋治安管理規(guī)定》為例，從管理者公安機(jī)關(guān)的角度來看，租賃房屋事關(guān)治安秩序的管理，房東有義務(wù)履行法規(guī)賦以的治安責(zé)任義務(wù)，也應(yīng)自覺接受監(jiān)督管理，這很正常。但從普通大眾的角度來說，“多一事不如少一事”是人們的普遍心理，在沒有牽涉到個(gè)人直接現(xiàn)實(shí)的利益情況下，人們很難積極主動(dòng)的去作為法律規(guī)定的義務(wù)，因此一些法律規(guī)定在操作的過程中落實(shí)困難，加上公眾有“法不責(zé)眾”的心理預(yù)期，出租房的管理制度很多時(shí)候形同虛設(shè)，出租人沒有履行他的責(zé)任義務(wù)，相關(guān)管理機(jī)關(guān)也沒能及時(shí)的監(jiān)管。

三、租賃房屋管理制度建設(shè)的幾點(diǎn)建議

建立起完善的房屋租賃管理制度，是對(duì)房屋租賃實(shí)行有效動(dòng)態(tài)管理的重要條件。

(一)建立整合性的租賃房屋管理制度

協(xié)調(diào)管理的前提是制度的協(xié)同。系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫?，?huì)大大增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。租賃房屋管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，管理部門涉及到房產(chǎn)、公安、工商、街辦等部門，管理內(nèi)容又各不相同，只有各方配合、互相協(xié)調(diào)才能抓好，在制度制定時(shí)亦然，制度建設(shè)是個(gè)既相對(duì)穩(wěn)定又適時(shí)調(diào)整的過程，制度不能朝令夕改，要保持相對(duì)穩(wěn)定，因此在國(guó)家沒有出臺(tái)新的管理制度的背景下，要以現(xiàn)有國(guó)家有關(guān)制度政策為依據(jù)，地方在立法時(shí)理順各主體的管理關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有的管理制度進(jìn)行清理，制定出整合協(xié)同的地方管理制度。各部門在制度制定時(shí)，也同樣不能以部門職責(zé)利益為出發(fā)點(diǎn)，要充分發(fā)揮本部門的優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)組織力量，開展房屋租賃市場(chǎng)的調(diào)查，找出問題，分析原因，尋找對(duì)策，在此基礎(chǔ)上制定出與外部管理協(xié)同的租賃房屋管理規(guī)范。

(二)依法行政，盡快出臺(tái)與當(dāng)前房屋租賃發(fā)展相適應(yīng)的各層面法規(guī)

制度的建設(shè)要根據(jù)情況的變化，適時(shí)調(diào)整。因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)盡快出臺(tái)租賃房屋管理的綜合性法律規(guī)范，整合交叉重疊相互矛盾的制度，廢除那些已經(jīng)過時(shí)不起作用的制度，修改完善有瑕疵、有漏洞的制度，填補(bǔ)一些制度建設(shè)領(lǐng)域上的空白，從而讓租賃房屋管理制度變得系統(tǒng)而嚴(yán)謹(jǐn)，使租賃房屋管理的各相關(guān)管理部門職責(zé)明晰，使各項(xiàng)制度要求和規(guī)則的落實(shí)執(zhí)行都有清晰明確的主體。同時(shí)國(guó)家層面的法規(guī)出臺(tái)可以指導(dǎo)各相關(guān)的管理部門及各地方的租賃房屋管理立法。各地方人大或政府及相關(guān)管理部門制定出房屋租賃的地方規(guī)章制度、實(shí)施細(xì)則，健全法規(guī)制度體系。

(三)租賃房屋制度建設(shè)要具有執(zhí)行力和可操作性

制度的效用取決于制度執(zhí)行性。在租賃房屋立法和具體制度制定時(shí)要有針對(duì)性地解決房屋租賃的具體問題，抓住租賃房屋管理的根本和關(guān)鍵，制定出的制度既能治標(biāo)，更要治本。在立法和制度制定時(shí)，要把監(jiān)督約束部分做為重要內(nèi)容，制定違反制度的懲戒性規(guī)定，建立完善的程序性規(guī)定保障制度的有效執(zhí)行，通過有效的監(jiān)督約束與懲戒機(jī)制提高制度的執(zhí)行力。同時(shí)必須提高制度的可行性和可操作性，以進(jìn)一步增強(qiáng)制度的執(zhí)行。因此在租賃房屋管理制度、辦法的具體制定時(shí)，要盡可能地考慮管理主體的接受力和操作的適用性，制度制定時(shí)要以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對(duì)制度的可行性進(jìn)行反復(fù)推敲論證，從租賃房屋管理的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，使制定的相關(guān)管理制度簡(jiǎn)便易行、便于操作。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中可行性差，管理主體一時(shí)之間無法做到的制度規(guī)定不宜倉(cāng)促制定出臺(tái)，要逐步深化、有序推進(jìn)，否則即使是好的制度如果長(zhǎng)期得不到有效的執(zhí)行就會(huì)削弱制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。