(鄭州大學 河南 鄭州 450000)

一、問題來源

2014年12月2日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議。會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。

為全面貫徹落實中央關于農村土地制度改革三項試點工作延期一年、宅基地制度改革拓展到33個試點地區(qū)以及全國人大常委會《關于延長授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定期限的決定》的有關要求,推動試點工作全面覆蓋、深度融合、不斷推進,形成更多可復制、可推廣、惠群眾的制度創(chuàng)新成果,12月1日,國土資源部在北京召開深化統籌推進農村土地制度改革三項試點工作會議,對試點工作進行再動員、再部署。

本文以河南省Y縣農村土地流轉為例，深入分析了該縣農村土地流轉的現狀，及其農村土地流轉市場化的必然趨勢。Y縣糧食常年播種面積90多萬畝,總產約40萬噸。然而近年來由于勞動力大量轉移、土地的不合理高效的利用，國家為了刺激土地的合理高效利用相繼出臺了多項土地改革新政，為土地的市場化流轉打下了堅實的基礎。同時，通過實地調查顯示，Y縣的農村土地在提升利用率、加速流轉的過程中也出現了很多亟待解決的問題，我將在下文作出詳細分析論述。

二、研究區(qū)域土地流轉現狀分析

(一)農地產權關系明晰。調查顯示，為了提高農村土地資源配置效率，截至2017年底，河南省Y縣所有農戶的土地都重新丈量完畢，并頒發(fā)了土地承包證書。這一舉措充分明確了土地承包權歸農戶所有，為土地的市場化流轉經營打下了堅實的基礎。從市場經濟的角度上來看，清晰的產權是實現高效資源配置的前提。實踐也充分證明，國家保留對農村土地的征用權、規(guī)劃權是必要的，但是政府濫用土地征用權、規(guī)規(guī)劃權對農村土地權益保障帶來一定的安全隱患。土地承包經營權的完善，為每個農戶頒發(fā)的土地承包使用權證書等措施都依法保障了農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。

(二)土地粗放管理，存在土地擱荒閑置現象較為普遍。調查顯示，Y縣耕地管理粗放，部分地區(qū)土地閑置現象普遍，主要表現在以下兩個方面：其一，由于近年來耕地收益逐漸不能滿足人們生活需求，人們選擇棄耕土地另謀出路。其次，近年來由于種植業(yè)相對其他產業(yè)來說獲取的邊際效益降低導致出現大量土地種植果樹或者楊樹僅僅用于占地宣誓所有權的現象，導致土地的粗放管理。河南省Y縣境內土地肥沃，一馬平川，是全國的商品糧基地縣，卻礙于沒有完善的土地流轉市場，脫離種植業(yè)為生的農民不能通過正當的土地流轉獲取收益，所以大量土地為占地索要賠償而擱荒種樹或移為他用。

(三)農村勞動力轉移導致勞動力匱乏。農村勞動力的大量轉移在一定程度上制約了當地經濟的發(fā)展，主要表現在農村勞動力價格上漲及農村勞動力的綜合素質偏低，對涉農公司發(fā)展現代農業(yè)對勞動力的需求產生了制約，在Y縣的一些農村產業(yè)化企業(yè)的實地調查中我們發(fā)現一個普遍存在的問題：農村勞動力極度匱乏，大多數為老弱病殘且缺少技術，大量年輕力壯的年輕勞動力轉移到城鎮(zhèn)，農村僅僅剩下老年人和兒童。青壯年勞動力大量轉移到勞動力稀缺的大城市，他們可以通過外出獲取更高的收益，因此大多數年輕人不愿意回鄉(xiāng)從事農業(yè)生產。

此外，調查發(fā)現，隨著大批青壯年勞動力不斷走出農村，奔向外地務工或經商，留守農村的人群除兒童以外，能夠參加農業(yè)生產的就是婦女和老人了。文化程度偏低，初中及以下文化程度的占八成，留守勞動力的高年齡、低文化水平，必然影響推進農業(yè)生產現代化進程，主要表現在：

1、土地資源浪費。有些農村青壯年勞動力外出務工或經商，放棄從事農業(yè)生產，把土地留給留守在家的婦女和老人耕種。由于留守婦女和老人的勞動能力有限，再加上帶孩子等瑣事，耕種不及時，無形中造成土地資源的浪費。

2、成本增加，雖然隨著農業(yè)生產機械化水平不斷提高，農業(yè)耕種和管理逐步實現機械化，農業(yè)生產勞動力投入相對減少，但是農業(yè)生產有些環(huán)節(jié)還要大量勞動力投入，留守農村勞動力不足，留守家庭還要靠雇請青壯年勞動力幫助完成生產任務，這顯然將增加農業(yè)生產成本。

3、科技推廣受限制，由于留守農村的勞動力多是婦女和老人，這些勞動力年齡偏大、文化程度偏低，許多人看不懂農藥化肥、除草劑的使用說明書，致使使用劑量不是不足，就是過量，更談不上科學的施肥、搞土壤分析、新技術養(yǎng)殖等農業(yè)技術推廣了，使得農業(yè)生產后勁而不足。

三、研究區(qū)域土地流轉市場化過程中遇到的問題

(一) 農民受認知水平限制，土地流轉違背農民意愿。調查發(fā)現，很多村集體土地和荒地流轉完全由村干部自行商議決定，很多農戶土地流轉時完全憑借對對方的信任，不了解合同的重要性。還有別人代簽替簽的現象從而引發(fā)了很多糾紛。例如，在Y縣Z村，外地一家工廠承包了該村集體幾家農戶的200畝地業(yè)，但隨后卻發(fā)生了一系列土地流轉糾紛，如環(huán)境污染問題，農民覺得土地租金偏低，對自身的好處不大，要求提高租金。當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)把甚至把農村土地流轉作為增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的手段，不尊重農民意愿，損害農民的利益。

(二)土地流轉管理弱，農民利益難以保障。調查發(fā)現，部分業(yè)主得到土地經營權之后，擅自改變土地使用性質或對土地實行掠奪式的經營，導致耕地質量下降，更有甚者不兌現其租金承諾或擅自降低土地租金。實際上，在公司+“農戶”的模式中，公司多熟悉國家法律、法規(guī)和政策，掌握較多的市場信息，擁有更強的競爭實力。相反，農戶居住分散，經營規(guī)模小，資金和技術力量薄弱，獲取和處理市場信息的能力不足，由于其受文化知識水平的影響，判斷、處理信息的能力相對較弱，競爭力相對較小，這些因素決定著農戶在與公司簽約談判中常常處于不利地位。

(三)農村土地流轉市場不成熟

穩(wěn)定的市場是交易關系的集結地，是供求規(guī)律、價值規(guī)律、競爭規(guī)律、邊際效用遞減規(guī)律的作用場所。雖然我國已經基本完成了農村土地確權任務，但是沒有土地承包經營權流轉市場，就談不上發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用，土地承包經營權流轉就得不到市場激勵、市場服務市場約束。具體表現在以下幾個方面：

1、農村土地流轉市場結構不健全。農村土地流轉屬于市場行為，其基本目的在于提高土地利用率，必須按照市場規(guī)律辦事，形成統一規(guī)范的土地流轉市場，建立保障有力的服務體系。而目前，就Y縣土地流轉市場主要呈現自發(fā)性、盲目性的特點，土地流轉市場建設滯后。當前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在積極推進土地承包經營權流轉，但都未建立土地承包經營權流轉市場，整個土地流轉市場化程度低，市場建設不成熟。

2、農村土地流轉服務體系不健全，農村土地流轉缺乏中介組織，造成可流轉土地供求信息、流轉信息傳播渠道不暢，土地供求雙方對接難，導致土地流轉的成本高，土地資源配置效率低，影響農村土地在更大范圍和更高層次上進行流轉。市場發(fā)育不良，信息不靈，往往形成“由賣找不到買，有買找不到賣”的尷尬局面，影響了土地流轉的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

3、農村土地流轉監(jiān)管體系不健全，農村土地流轉存在較多不規(guī)范流轉行為，包括農戶之間口頭協商的土地流轉隨意性比較大，沒有簽訂書面合同；土地流轉過程中未充分征求流轉雙方的意愿，雙方的要求未能及時協調解決；部分流轉協議條款不齊全，雙方權利義務不夠明確，合同未能簽證和公證。

4、農村社會保障體系不健全，由于土地對農戶的直接收益功效和就業(yè)功效占總功效的比重小，一些農戶并不想將土地流轉出來，特別是對那些承包土地不多的農戶來說，保住承包地可解決自身糧食消費問題，同時也對自己的將來具有一定的保障。雖然短期看來，進城打工獲得的工資性收入比從土地上獲得的農業(yè)性收入要高，但打工在很多人開來并不是一個長久之計。由于受自身條件限制，大部分農民進城后所從事的都是勞動密集型產業(yè)，到了一定的年齡階段，當他們沒有能力再繼續(xù)打工的時候，他們也就失去了收入來源，因為他們缺乏相應的社會保障，但是他們還可以回到土地上，土地其實承擔了農民的“養(yǎng)老保險”職能。所以從長遠上看，由于土地承擔著“養(yǎng)老保險”的職能，農民不敢輕易地放棄土地的承包經營權。

四、對策與建議

(一)建立農地流轉市場，完善農地流轉價格形成機制

黨的十八大以來，高度重視農村土地改革，穩(wěn)步推進農村土的的三項改革試點工作，從制度上更好的發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成有利于科學發(fā)展的宏觀控制體系。河南省Y縣農村的定級估價工作已經基本完成，但是農村土地流轉價格的確定帶有很大的主觀隨意性。土地流轉市場基礎設施落后，市場信息無穩(wěn)定的傳遞渠道，缺乏相應的市場規(guī)則、市場約束，交易缺乏透明度和公正性，結果造成交易價格失真。在監(jiān)理農村土地流轉中介機構的基礎上，有必要建立有形的交易市場和交易所，完善農地流轉價格形成機制。

(二)完善農村社會保障，激勵農民自愿參與農地流轉。由于我國社會保障制度不完善，尤其是一開始城鄉(xiāng)差距過大，農村長期缺乏社會保障相關制度，后來又實行的是城鄉(xiāng)雙軌制的社會保障制度，導致農民在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等方面受到歧視、不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務待遇，從而造成農村集體和農戶不得不視農地為生存之本，這樣的農地就負擔起各項社會保障功能。要解決上述問題，必須進一步完善農村社會保障機制，讓土地從農民的社會保障功能中解放出來，防止土地流轉后農民出現“失地、失業(yè)、失生問題”，以保證農民在獲得生存和發(fā)展保障的前提下，按照依法自愿有償的原則，流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。

(三)土地流轉過程中，一定要維護農民主體的利益。依法保障農民的知情權、參與全、表達權、監(jiān)督權，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權的前提下，在農民自愿的前提下進行流轉，同時，土地流轉過程中也要立足土地的可持續(xù)發(fā)展，保護十八億畝耕地紅線的動搖，為子孫后代留下青山綠水和足夠的肥沃的農田，不搞過度開發(fā)，更不能隨意轉移土地的用途，為農村土的可持續(xù)健康發(fā)展提供制度保障。