摘 要：隨著瀾滄江—湄公河國際航運合作不斷深化，進入瀾滄江對外開放水域的締約國船舶逐漸增多。由于監(jiān)管依據存在開放性偏大、操作性不強等原因，我國海事管理機關對瀾滄江對外開放水域外輪防污染監(jiān)管面臨著諸多問題。本文梳理了瀾滄江對外開放水域外輪防污染監(jiān)管的依據，分析了外輪防污染監(jiān)管困難的原因，提出了4條對策。

關鍵詞：瀾滄江；對外開放水域；商船通航協定；外輪防污染監(jiān)管；對策

瀾滄江—湄公河發(fā)源于唐古拉山脈北麓，流經6個國家和10多個重要城市，經過流域各國逾200年的共同努力，目前已成為一條重要的國際通航河流。與其相銜接的有4條鐵路、10多條高等級公路與河流，水路聯運中轉極為便利，是中國云南及大西南與下游國家聯通的一條便捷客貨運輸通道。隨著“一帶一路”倡議及“中國—中南半島國際經濟合作走廊”建設不斷深入，瀾滄江—湄公河的國際航運優(yōu)勢不斷顯現，瀾滄江—湄公河上游國際運輸船舶不斷增多。截至2018年，從事瀾滄江—湄公河上游國際運輸的中國籍船舶達110多艘，老撾、緬甸、泰國籍船舶約200艘。這些外國籍船舶普遍噸位小、技術標準低、船況差等，導致瀾滄江對外開放水域船舶防污染監(jiān)管形勢嚴峻。瀾滄江—湄公河一江連六國，瀾滄江處于上游，一旦船舶造成水域污染，影響的不僅僅是國內生態(tài)環(huán)境，更多的是下游國家。因此，有效加強船舶污染水域環(huán)境監(jiān)管，保護沿江生態(tài)，既是瀾滄江—湄公河國際航運健康長效發(fā)展的保障，也是中國作為大國的責任，對“一帶一路”倡議實施也具有重要意義。

1 瀾滄江對外開放水域外輪防污染監(jiān)管的依據

1）《中老緬泰瀾滄江—湄公河商船通航協定》及其6個備忘錄附則（以下簡稱協定及其附則）和瀾滄江—湄公河商船通航協調聯合委員會（以下簡稱中老緬泰航聯委）的會議紀要。協定及其附則建立了瀾滄江—湄公河海事行政管理方面的統一實體法規(guī)則，對協調海事行政法律沖突、確保瀾滄江—湄公河海事行政管理高效統一發(fā)揮了積極作用。但協定及其附則并未確立橫向私法關系的統一實體法規(guī)則與沖突法規(guī)則，四國也沒有其他協商途徑。更重要的是，協定及其附則存在規(guī)定缺漏、開放性偏大、責任不明確、操作性不強等問題。中老緬泰航聯委先后召開16次大會，第16次會議紀要有“各成員國加強管理，裝備油水分離器、污水艙或其他措施”的要求，這些要求已涵蓋在協定及其附則中，無最新、更強的要求。

2）《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江流域保護條例》第十八條第六項規(guī)定“禁止航行船只直接排放生產生活污水、污物和廢油等”，第二十一條規(guī)定“在瀾滄江流域運輸有毒有害物質的船只，應當配備防滲、防溢、防漏設施”。追責條款為第四十五條（四）“違反第十八條第二、六、八項、第二十一條規(guī)定之一的，由海事部門責令改正，處2 000元以上1萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處1萬元以上5萬元以下罰款”。該依據對外國籍船舶是否適用，需根據法律沖突規(guī)范選擇。

3）《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》第五條規(guī)定“外國籍船舶防治污染的結構、設備、器材應當符合中華人民共和國締結或者加入的有關國際公約，經船旗國政府或者其認可的船舶檢驗機構檢驗，并保持良好的技術狀態(tài)?！庇纱丝梢?，《防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》僅適用于中國籍船舶（見表1）。

由表1可見，協定及其附則中有關船舶防污染監(jiān)管的表述基本是靜態(tài)的、技術性的條款。

2存在問題

瀾滄江對外開放水域中國籍船舶防污染監(jiān)管主要依據《中華人民共和國防治內河船舶污染水域環(huán)境管理規(guī)定》及船舶技術檢驗規(guī)則等，要求嚴格全面、責任明確，監(jiān)管易行、效果明顯。但瀾滄江對外開放水域外輪防污染監(jiān)管的主要依據是協定及其附則，存在內外不統一、規(guī)定缺漏、開放性偏大、責任不明確、操作性不強等問題，與中國籍船舶防止污染監(jiān)管的依據存在很大差異。首先，協定及其附則中防止船舶造成污染的技術檢驗、發(fā)證等方面需要遵守締約國的頒布或認可的技術規(guī)范或標準。締約國間沒有船舶技術標準或規(guī)范及船舶基本信息互通機制，導致現場監(jiān)管操作困難。其次，協定及其附則缺乏明確的法律責任條款，部分條款中“鼓勵”“通過協商”“盡可能”等措辭使得開放性規(guī)則靈活有余而約束力、可操作性大為不足。第三，協定及其附則中技術性條款近20年未經更新或修訂，難以適應現時生態(tài)保護需求。最后，因國輪外輪監(jiān)管要求差異，一些國內船東選擇到其他締約國注冊船舶，從而逃避國內更加嚴格的監(jiān)管，不利于瀾滄江—湄公河航運的健康發(fā)展。

3 監(jiān)管對策

針對上述問題，為確保瀾滄江對外開放水域內外籍船舶的防污染監(jiān)管取得實效、達到保護瀾滄江—湄公河全流域環(huán)境的目的，通過分析，本文提出以下對策。

一是在保證協定持續(xù)有效的基礎上，先易后難逐步推進協定及其諒解備忘錄附則的修訂完善，明確船舶防污染技術條款及法律責任條款，讓統一性條款逐步取代不統一的技術條款，提高監(jiān)管可操作性。

二是發(fā)揮航聯委職能作用，將船舶防污染監(jiān)管中發(fā)現的問題，提交航聯委協商，形成案例，統一指導各國對外輪的防污染監(jiān)管工作。

三是建立船舶信息和技術規(guī)范或標準互通機制，確保締約國能夠及時掌握彼此船舶信息、技術規(guī)范或標準，在沒有統一規(guī)范或標準的情況下確保監(jiān)管具有可操作。

四是根據協定第八條“締約一方的船舶及其船員和旅客在締約另一方境內停留和通過期間，應遵守共同航行規(guī)則及該締約另一方的法律和法規(guī)，特別是有關海關、移民、環(huán)境保護、生態(tài)平衡以及公共秩序和國家安全的法律和法規(guī)”，海事管理部門應當依據《云南省西雙版納傣族自治州瀾滄江流域保護條例》，對外輪擅自排放污染物等動態(tài)違法行為開展防污染現場監(jiān)管并追究其法律責任。

參考文獻

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作者簡介：

衡曉周，瀾滄江海事局安監(jiān)處副處長，工程師，18616988276