“過(guò)去群眾抱怨街道門(mén)難上、人難找、事難辦，現(xiàn)在所有干部安排到‘格子里，通過(guò)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人主動(dòng)‘找事，第一時(shí)間內(nèi)解決問(wèn)題，矛盾就被‘消除在源頭了?！蹦暇┦袟紖^(qū)仙林街道負(fù)責(zé)人介紹道，“通過(guò)這種方式，確?！?lián)系無(wú)縫隙、管理無(wú)盲點(diǎn)、服務(wù)無(wú)遺漏、安全無(wú)隱患、和諧有保障?！?/p>

這位負(fù)責(zé)人口中的“格子”，則是南京棲霞區(qū)仙林街道在2010年6月推出的城市管理“網(wǎng)格化+”，探索以“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先、多元聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展”為內(nèi)容的一整套社會(huì)管理網(wǎng)格化機(jī)制，形成了“人到格中去，事在網(wǎng)中辦，難在格中解，情在網(wǎng)中結(jié)”的基層治理新格局。

8年獲16個(gè)“國(guó)家級(jí)”先進(jìn)獎(jiǎng)牌，連續(xù)62個(gè)月蟬聯(lián)城市管理第一名，網(wǎng)格化管理的“仙林模式”是如何在探索中前行，實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變？

無(wú)縫隙政府

如何在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中通過(guò)建設(shè)一種“無(wú)縫隙政府”而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)呢？

從治理理論視角來(lái)看，其基本路徑就是要以整體性政府的組織架構(gòu)和協(xié)作方式對(duì)權(quán)力在空間中的運(yùn)行過(guò)程和流動(dòng)環(huán)境實(shí)施監(jiān)督和控制，通過(guò)信息公開(kāi)、信息共享和公眾參與，促進(jìn)政府公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化。

中共十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平”。其具體實(shí)施路徑就是基層一線(xiàn)治理過(guò)程中探索從“網(wǎng)格化管理”到“網(wǎng)格化治理”的轉(zhuǎn)型。

從公共管理和基層公共服務(wù)的角度來(lái)看，網(wǎng)格化管理就是基于政府公共服務(wù)流程再造跨越了政府機(jī)構(gòu)本身，通過(guò)社會(huì)組織的力量將政府機(jī)構(gòu)的觸角延伸到最基層的服務(wù)對(duì)象，提供無(wú)縫隙服務(wù)。

具體說(shuō)來(lái)，城市網(wǎng)格化管理就是運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，依托現(xiàn)代信息網(wǎng)格技術(shù)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段的運(yùn)用，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過(guò)網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動(dòng)、資源共享的一種城市社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)新模式。網(wǎng)格化治理在其基本理念上也是與“無(wú)縫隙政府”一樣致力于突破現(xiàn)有行政組織的“碎片化”狀況，推動(dòng)政府行政力量下沉，發(fā)揮社會(huì)組織作用，促進(jìn)政策執(zhí)行、公共服務(wù)和行政執(zhí)法的無(wú)縫對(duì)接。

近年來(lái)，在我國(guó)基層服務(wù)型政府過(guò)程中，以北京、江蘇、廣東為代表的一些地區(qū)在基層治理實(shí)踐中積極推進(jìn)網(wǎng)格化治理體系建設(shè)，取得了明顯的成效。

治理邏輯

南京市棲霞區(qū)仙林街道是棲霞區(qū)委、區(qū)政府所在地，南京大學(xué)、南京師范大學(xué)等12所高校在此辦學(xué)，有住宅小區(qū)35個(gè)，作為一個(gè)由農(nóng)林場(chǎng)圃轉(zhuǎn)型而來(lái)的新型城市街道，城市管理頭緒多、難度大、要求高。如何讓一流的規(guī)劃、一流的建設(shè)配上一流的城市管理，對(duì)街道來(lái)說(shuō)責(zé)任重大，也是個(gè)重大課題。

回顧仙林街道的網(wǎng)格化治理探索之路，我們發(fā)現(xiàn)，改進(jìn)基層一線(xiàn)的社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變，突破權(quán)力運(yùn)行封閉化的僵化思維，實(shí)現(xiàn)依法治權(quán)、依法公開(kāi)、信息共享，是其具有自身特色的治理邏輯思路。

在堅(jiān)持系統(tǒng)治理的理念下，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面積極參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)?？倲埲?、協(xié)調(diào)各方既是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能的核心表現(xiàn)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的具體要求。特別是十八大以來(lái)從嚴(yán)治黨、懲治腐敗的扎實(shí)推進(jìn)，被視為“最大的社會(huì)治理”。

網(wǎng)格化治理作為一種元治理意味著必須有堅(jiān)強(qiáng)的權(quán)威引領(lǐng)。在當(dāng)今世界上，治理失敗的一個(gè)重要原因就是忽視甚至否定國(guó)家和政府在國(guó)家治理體系中的權(quán)威性地位和作用，從而導(dǎo)致難以達(dá)成共同的目標(biāo)。

實(shí)施網(wǎng)格化治理，意味著在信息公開(kāi)和信息共享的基礎(chǔ)上，促進(jìn)政府公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化，實(shí)現(xiàn)治理的法治化、民主化、透明化和責(zé)任性。網(wǎng)格化管理的突出優(yōu)勢(shì)在于其社會(huì)控制功能、信息傳遞功能和社區(qū)服務(wù)功能等方面，但是在網(wǎng)格化管理的背景下，行政責(zé)任下沉多于行政資源，對(duì)秩序的控制限制了社會(huì)活力，行政力的擴(kuò)張還可能導(dǎo)致基層政權(quán)內(nèi)卷化，加重社區(qū)治理的行政化和科層化色彩。

南京市棲霞區(qū)仙林街道探索以培育社區(qū)黨員志愿者和積極分子，以社區(qū)黨組織和社區(qū)共同體的建設(shè)來(lái)型塑“去行政化”的網(wǎng)格化治理，使社區(qū)中的各種政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間形成有機(jī)互動(dòng)的結(jié)構(gòu)性治理機(jī)制，在黨組織的引導(dǎo)和志愿者的帶動(dòng)下，社區(qū)群眾的自我管理、自我服務(wù)意識(shí)也在“去行政化”的居民自治過(guò)程中得到了明顯的提高。

實(shí)際上，網(wǎng)格化管理是有其權(quán)力效應(yīng)的，但是這種權(quán)力效應(yīng)要通過(guò)對(duì)于基層一線(xiàn)街頭執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和控制使其服務(wù)于公共組織的公共目標(biāo)和人民群眾的公共利益。從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理，意味著不同治理主體同樣會(huì)由于授權(quán)、互動(dòng)和自由裁量而獲得權(quán)力效應(yīng)。網(wǎng)格化管理甚至實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的生產(chǎn)性擴(kuò)充，即在不擴(kuò)張各部門(mén)權(quán)力的基礎(chǔ)上，以增設(shè)信息中轉(zhuǎn)機(jī)制的方式巧妙地優(yōu)化權(quán)力運(yùn)作，增進(jìn)了社會(huì)總體福利。

在基層一線(xiàn)的街頭空間中通過(guò)網(wǎng)格化治理使其權(quán)力清單公開(kāi)化、服務(wù)路程公開(kāi)化，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程公開(kāi)化，從而使其手上的組織授權(quán)、政策資源和執(zhí)法自由裁量權(quán)都能夠得到有效的內(nèi)外監(jiān)管與監(jiān)督。

協(xié)同與協(xié)商

網(wǎng)格化治理作為一種協(xié)同治理模式，內(nèi)在地要求堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同相結(jié)合。堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。其基本路徑是科學(xué)配置全社會(huì)治理的治權(quán)，構(gòu)建協(xié)同治理的格局。合作治理更強(qiáng)調(diào)參與主體的平等地位，但相比而言，協(xié)作是較合作更高形態(tài)的組織間關(guān)系。

構(gòu)建政府與社會(huì)協(xié)作平臺(tái)，使社會(huì)組織在治理中獲得合法性、生存資源及活動(dòng)空間，同步推動(dòng)國(guó)家能力特別是服務(wù)能力獲得建設(shè)性的增長(zhǎng)，在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)基于權(quán)責(zé)一致原則，重視責(zé)任的同步配置，促使參與治理者規(guī)范行使治權(quán)，并且使權(quán)力行使過(guò)程公開(kāi)化。

同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督。從這個(gè)意義上說(shuō)，基層一線(xiàn)社會(huì)治理中要?jiǎng)?chuàng)新具有實(shí)效性的用以規(guī)范街頭官僚權(quán)力運(yùn)行的具體制度，深化落實(shí)服務(wù)行政和執(zhí)法行政權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化的具體措施。把基層一線(xiàn)街頭服務(wù)行政和執(zhí)法行政的依據(jù)、條件、程序、結(jié)果等直接置于人民群眾的監(jiān)督之下，增強(qiáng)辦事的透明度，提高辦事效率，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，使基層社會(huì)治理過(guò)程“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開(kāi)透明、廉潔高效”。實(shí)施網(wǎng)格化治理，尋求制度創(chuàng)新，就是要將官權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

網(wǎng)格化治理作為一種民主治理，倡導(dǎo)多元主體的主動(dòng)參與。公民參與社會(huì)治理是國(guó)家治理民主化的題中應(yīng)有之義，其基本要求就是要堅(jiān)持以人民為中心這一基本立場(chǎng)，一切為了人民，一切依靠人民。要注重通過(guò)政府放權(quán)、社會(huì)賦權(quán)，提升社會(huì)成員作為“社會(huì)人”的能動(dòng)力。

網(wǎng)格化治理民主化的一個(gè)重要方面就是要暢通民主渠道，開(kāi)展基層協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化。為此，在進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)格化治理的平臺(tái)建設(shè)和體制機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，還要大力推進(jìn)網(wǎng)格化治理的隊(duì)伍建設(shè)步伐，逐步解決隊(duì)伍建設(shè)中存在的各種問(wèn)題，不斷提高基層一線(xiàn)綜治隊(duì)伍的整體素質(zhì)以及網(wǎng)格人員的教育培訓(xùn)、管理使用和待遇保障。

（作者單位：南京師范大學(xué)地方政府治理創(chuàng)新研究中心）