(鄭州大學(xué) 河南 鄭州 450001)

一、公共治理創(chuàng)新視角下小城市治理現(xiàn)狀分析

我國的工業(yè)化進(jìn)程，建國以來，我國的工業(yè)化進(jìn)程不完全是沿著手工業(yè)——輕工業(yè)——重工業(yè)這一自動(dòng)演進(jìn)的趨勢(shì)發(fā)展，而是在一定程度上藉由國家發(fā)展需要由行政力量為主力逐步推進(jìn)，走的是一條優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的道路。1949～1978年期間，我國的工業(yè)化模式主要是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以迅速發(fā)展建設(shè)獨(dú)立的工業(yè)體系為目標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)，實(shí)行以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割的管理體制，城市以計(jì)劃的方式最大限度的獲取工農(nóng)業(yè)“剪刀差”，確保了大城市重工業(yè)的發(fā)展。這些推動(dòng)的結(jié)果是在大城市一開始就建設(shè)發(fā)展重工業(yè)并以此為支撐不斷加強(qiáng)城市建設(shè)。直到 1978年實(shí)行改革開放以后，中國才確立以市場(chǎng)化改革和對(duì)外開放為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)和輕重工業(yè)均衡發(fā)展、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展、積極利用外資和國內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、梯度發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策為四項(xiàng)基本的工業(yè)化戰(zhàn)略。但是，市場(chǎng)嫌貧愛富的本性及大城市在行政資源等方面的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷被強(qiáng)化，大城市成為改革開放的主要受益者，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異日益擴(kuò)大。大城市的不斷發(fā)展，會(huì)帶來適應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的全社會(huì)分工體系，進(jìn)而產(chǎn)生集聚效應(yīng)，一效應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)城市化的進(jìn)程，而同一時(shí)期的小城市發(fā)展相對(duì)緩慢，因此大城市的發(fā)展不僅難以帶動(dòng)周邊小城市及農(nóng)村的發(fā)展，反而成為這些地方優(yōu)秀人才等資源的“抽水機(jī)”，甚至出現(xiàn)部分小城市與鄉(xiāng)村面臨后繼無人的窘境，形成了城市的馬太效應(yīng)。

現(xiàn)階段，我國城市化進(jìn)程出現(xiàn)了一些激進(jìn)城市化的表現(xiàn)，城市邊界不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域，農(nóng)民因此失去土地，住上樓房，人戶分離現(xiàn)象越來越多，在這種情形下，大多數(shù)上樓農(nóng)民對(duì)新建社區(qū)的認(rèn)同感較差，對(duì)社區(qū)居委會(huì)并不感興趣，經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系較多、心理更為認(rèn)同的還是原來的村委會(huì)。而對(duì)于不少城中村居民，住在城里，沒有土地，卻仍然保持農(nóng)民身份，只能是依靠土地補(bǔ)償款、房屋出租、打零工維持生計(jì)，這導(dǎo)致即使是城市的社區(qū)中，仍然存在著城鄉(xiāng)二元人口結(jié)構(gòu)，社會(huì)矛盾重重。農(nóng)民進(jìn)城變成市民是城市化的大勢(shì)所趨，卻也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。在改革開放的過程中，我國因?yàn)槌青l(xiāng)差別形成了獨(dú)特的現(xiàn)象即農(nóng)村的年輕人外出打工賺錢，年老的父母在家務(wù)農(nóng)自給自足，這樣，年輕人與老年人都能有穩(wěn)定的生活。但是如果按照激進(jìn)城市化的路線走，讓農(nóng)民都進(jìn)城，老年人就成了純粹的消費(fèi)者，年輕人也沒了退路。這樣只會(huì)導(dǎo)致生活成本增高，家庭矛盾凸顯，老年人在生病后甚至可能主動(dòng)尋死，年輕人虐待老人的現(xiàn)象也會(huì)增多。因此，農(nóng)民進(jìn)城需要審慎對(duì)待，要順其自然。地方政府需要將農(nóng)民進(jìn)城的過程本身作為一個(gè)重要的考慮因素去制定政策，而不能只想著去農(nóng)村拿地、招人?，F(xiàn)今的大量農(nóng)民綜合素質(zhì)并不能與城市里的工業(yè)化社會(huì)相適應(yīng)，難以直接在城市立足。

二、小城市治理面臨的能力困境

(一)政府管理層面

城市治理行政管理逐步向基層滲透，效率不高，不夠精細(xì)。我國城市的管理層次比較多，就縣一級(jí)而言，有縣、街道、社區(qū)三級(jí)，其中街道是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。所以。面對(duì)上級(jí)布置的任務(wù)，街道多是轉(zhuǎn)手開個(gè)會(huì)，再布置給社區(qū)，當(dāng)個(gè)“二傳手”，這種處理方式直接導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化嚴(yán)重，造成了工作環(huán)節(jié)多、效率邊際遞減等弊端;而民眾的訴求，經(jīng)常在街道一級(jí)被各種壓制，又導(dǎo)致了社區(qū)社會(huì)職能的萎縮。同時(shí)，近年來不少小城市集中精力建設(shè)新城區(qū)，這一過程中，新城空心化不斷隱現(xiàn)，城市管理呈現(xiàn)碎片化。由于管理層次多，部門聯(lián)動(dòng)不足，城市管理和決策部門往往在面對(duì)具體管理問題時(shí)出現(xiàn)片面溝通、協(xié)調(diào)不到位的情況，在執(zhí)行過程中，也往往追求短期效益，力圖以擺平事的思維解決問題。有的地方政府還借著社會(huì)管理創(chuàng)新之名，行社會(huì)管控之實(shí)，把主要精力放在增加人員配備上，采取穩(wěn)控的方式促成社會(huì)表面的穩(wěn)定，卻將實(shí)質(zhì)問題不斷拖延下去。

(二)社會(huì)治理層面

基于戶籍制度、農(nóng)村土地制度等因素的制約，我國的城市建設(shè)更多的是攤大餅式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，人的城市化進(jìn)程并不快，城市社會(huì)組織也就缺少強(qiáng)而有力的人才支持，發(fā)展并不完善，這在基層小城市表現(xiàn)更為突出。目前，小城市的社會(huì)組織是以基層政府、村(居)委會(huì)為主要平臺(tái)，以工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織為中堅(jiān)力量，以工商聯(lián)、農(nóng)業(yè)合作社、志愿服務(wù)、各種協(xié)會(huì)、民間團(tuán)體為擴(kuò)展組織，不同程度的發(fā)揮社會(huì)功能。這里面，村(居)委會(huì)、群團(tuán)組織都具有行政管理的職能與權(quán)限，這些組織開展社會(huì)活動(dòng)的時(shí)候傾向于行政化管理，更多是在民眾中力求貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志，對(duì)民眾的自我組織缺乏經(jīng)常性的溝通與支持，造成了社會(huì)組織發(fā)展出現(xiàn)了政府呼聲大、民眾自娛自樂、新興組織不斷顯現(xiàn)卻缺乏支持引導(dǎo)的尷尬局面。

(三)居民參與層面

小城市多是從農(nóng)村集鎮(zhèn)的發(fā)展而來，深受農(nóng)村傳統(tǒng)文化的浸潤，尤其是小城周邊的農(nóng)村地帶還傾向于以政府強(qiáng)勢(shì)的行政管理為主，基層自治不是自我完善而是被動(dòng)的應(yīng)對(duì)政府行為，這樣的局面使得小城市治理主體的多樣化難以體現(xiàn)，治理方式的社會(huì)化難以成型，政府大包大攬卻在提供社會(huì)服務(wù)方面捉襟見肘，社會(huì)活力不足難以適應(yīng)新興階層的發(fā)展需求，居民只對(duì)自身利益比較關(guān)切，小城市的政治生態(tài)顯得比較封閉。以基層黨委、人大、政協(xié)，村(社區(qū))兩委換屆選舉等工作為例。在所有換屆過程中，基層行政系統(tǒng)內(nèi)的黨員基本不愿主動(dòng)發(fā)聲，部分村(社區(qū))的黨員則將投票當(dāng)做利益交換或擴(kuò)張勢(shì)力的手段;人大代表、政協(xié)委員專業(yè)性不夠，政治參與熱情不高，多是把代表資格當(dāng)作一中榮耀或與政府拉關(guān)系的手段，在履行代表義務(wù)方面嚴(yán)重不足，高質(zhì)量的提案較少，還存在以傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土政治情結(jié)來行使職權(quán)的現(xiàn)象;這些都讓基層的政局與民眾的政治訴求逐漸脫節(jié)，具體政治工作在政府與民眾之間逐漸變成兩張皮。

三、小城市治理創(chuàng)新的策略分析

(一)推動(dòng)有條件的縣和建制鎮(zhèn)有序設(shè)市

2016 年 10 月，國務(wù)院印發(fā)了《推動(dòng) 1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出了推進(jìn) 1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標(biāo)。2017 年 3月 5 日，十二屆全國人大五次會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，“扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用?！卑凑罩醒氲牟渴?，推動(dòng)鎮(zhèn)改市、撤縣設(shè)市就有了法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義。要深化行政體制改革，改變之間金字塔式的行政結(jié)構(gòu)，以人口規(guī)模為主要標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的建制鎮(zhèn)或者縣城開展鎮(zhèn)改市、撤縣設(shè)市，逐步將其發(fā)展成為現(xiàn)代化小城市，并依照城市的標(biāo)準(zhǔn)匹配財(cái)權(quán)、事權(quán)以及管理權(quán)限。小城市的發(fā)展不能僅僅以行政級(jí)別做標(biāo)準(zhǔn)，要遵循城市發(fā)展需求和規(guī)律規(guī)范城市建設(shè)，以人口數(shù)量及其自身綜合實(shí)力來設(shè)定行政機(jī)構(gòu)數(shù)量及經(jīng)費(fèi)配比，為小城市的發(fā)展在體制機(jī)制上提供創(chuàng)新空間，預(yù)留自主權(quán)。

(二)理順行政組織與自治組織的關(guān)系，以黨建工作帶動(dòng)基層自治

現(xiàn)在成型的物業(yè)小區(qū)少則數(shù)千人，多則上萬人，一個(gè)業(yè)主委員會(huì)背后就涉及成千上萬戶家庭的利益。只是以業(yè)主委員會(huì)或者小區(qū)管委會(huì)等形式去自治，而不將這種自治體系納入城市全局的規(guī)劃中來，必然帶來街道辦及社區(qū)與小區(qū)業(yè)主委員會(huì)之間的矛盾。為此，小城市治理創(chuàng)新過程中，要逐步將社區(qū)、小區(qū)業(yè)主委員會(huì)等社會(huì)自治組織與政府的關(guān)系理順，搭建政府與社會(huì)組織的接口，提升公民自我管理的能力。在理順基層自治機(jī)制方面，地方人大應(yīng)該積極匯集各地居民自治的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮制定地方法規(guī)，明確自治組織的定位，從法律層面明確基層政府與居民自治組織的關(guān)系，人大代表要與各社區(qū)，有條件的包括各小區(qū)，建立聯(lián)系機(jī)制。基層政府則依據(jù)法律規(guī)范在行使行政職能的同時(shí)不斷充實(shí)和完善社會(huì)職能，不將行政事務(wù)下移，不干涉居民自治，并對(duì)居民自治組織提供必備的支持和全局指導(dǎo)。居民自治組織自行負(fù)責(zé)日常管理，借助各種自治組織，實(shí)現(xiàn)人的組織化，通過文化建設(shè)進(jìn)一步提升凝聚力，并與政府一起開展城市建設(shè)。在搭建社會(huì)組織的接口方面，縣級(jí)黨委可以考慮以夯實(shí)基層黨支部作用為方式，強(qiáng)化黨組織在各個(gè)社會(huì)自治組織中的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)效果，利用黨組織從上至下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為小區(qū)自我完善提供理論指導(dǎo)。要把廣大黨員動(dòng)員起來，通過開展各類民意調(diào)查、定期組織民情調(diào)研、制定黨員調(diào)解機(jī)制等，讓黨員在社會(huì)活動(dòng)中體現(xiàn)自身價(jià)值，而不僅僅只是在黨組織內(nèi)部展示身份，履行義務(wù)。

(三)提升城市公共服務(wù)的效能

在城市規(guī)劃等方面，以人為本，逐步精細(xì)化。小城市建設(shè)要以集約為導(dǎo)向，堅(jiān)持資源節(jié)約和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城市空間發(fā)展模式，打造緊湊型城市，構(gòu)建布局緊湊、結(jié)構(gòu)合理、土地利用高效的空間結(jié)構(gòu)，形成小城市的精明增長(zhǎng)模式。城市規(guī)劃要建立完善的管理服務(wù)平臺(tái)，通過管理服務(wù)平臺(tái)為市民提供全面的城市建設(shè)信息;規(guī)劃過程打破政府控制信息的壁壘，通過信息公示及征集意見等方式，鼓勵(lì)不同組織、不同層次的群眾積極的參與到規(guī)劃過程中，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力量。同時(shí)，小城市的市區(qū)建設(shè)方面要注意人的生理機(jī)能的有限性，依據(jù)實(shí)際需要在營造公共空間，各個(gè)小區(qū)的封閉區(qū)間不宜過大，將相鄰街區(qū)連接起來，市區(qū)內(nèi)道路不宜過寬，要能在街道一邊看到對(duì)面的門店招牌;讓人們能夠有融入感，不要讓寬闊的大街割裂了城市的基本單元。政府管理方面，逐步推進(jìn)扁平化管理。目前城市管理一個(gè)主要問題是各級(jí)政府、職能在部門之間等協(xié)調(diào)機(jī)制不暢通，這就需要政府內(nèi)部做好制度設(shè)計(jì)，按照中央統(tǒng)一部署的黨政機(jī)構(gòu)改革要求，重新考慮部門設(shè)置，明確各個(gè)行政組織及自治組織的權(quán)限和職責(zé)，分工協(xié)作，合力做好城市管理?？梢詫?shí)行職能部門直接與社區(qū)對(duì)接的工作模式，在社區(qū)搭建綜合服務(wù)窗口，直接對(duì)接相應(yīng)的職能部門。諸如治安、城市日常管理、城區(qū)建設(shè)、文化創(chuàng)建、民生保障等工作內(nèi)容可以直接由部門指導(dǎo)聯(lián)系，由社區(qū)組織開展;部門定期將轄區(qū)內(nèi)的各社區(qū)建設(shè)情況匯總向縣級(jí)政府做分析報(bào)告。同時(shí)，街道辦減弱行政色彩，強(qiáng)化社會(huì)職能，在公共事務(wù)工作中主要做好轄區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)問題的調(diào)處、轄區(qū)內(nèi)公務(wù)人員的管理與監(jiān)督、重大問題的研判等工作，對(duì)于可以由職能部門直接與社區(qū)聯(lián)系的具體事務(wù)，街道辦不再做“二傳手”，強(qiáng)化街道辦黨委的工作職責(zé)，將街道辦行政人員充實(shí)到社區(qū)一層，完善各級(jí)黨組織的貫通式管理，豐富黨組織的日常管理模式，健全黨委對(duì)黨員的動(dòng)態(tài)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，使街道辦黨委成為轄區(qū)內(nèi)指導(dǎo)全局、協(xié)調(diào)各方的核心力量。