(中共西昌市委黨校 四川 西昌 615000)

2018年中央農(nóng)村工作會議明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“三步走”目標任務(wù)：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。那么，中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路如何走？會議提出七條“之路”。其中，第六條提到必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。①

有關(guān)鄉(xiāng)村治理之路，黨的十九大報告提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。其中，“村民自治”既是廣大農(nóng)民群眾的實踐，也是中國共產(chǎn)黨總結(jié)歷史經(jīng)驗，是探索社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上形成的政治成果。村民自治在于村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，這不僅有利于保障村民利益、化解農(nóng)村矛盾，同時能促進農(nóng)村管理和發(fā)展?？梢哉f，建設(shè)健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村自治既是關(guān)鍵也是領(lǐng)首問題。

一、西昌市鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

為了更好地把握西昌市鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，本課題組隨機選擇了西昌市西郊鄉(xiāng)、西鄉(xiāng)鄉(xiāng)、佑君鎮(zhèn)、安哈鎮(zhèn)、月華鄉(xiāng)的部分村組進行了考察調(diào)研，并與村干部、村民及相關(guān)部門人員進行了交流、訪談。同時，隨機發(fā)放75份調(diào)查問卷，進行小規(guī)模的實證調(diào)查。從調(diào)查和了解的情況來看，西昌市在鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村實際發(fā)展相結(jié)合取得了一定的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)依法、有序展開村民委員會換屆選舉。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是我國社會基層管理的基礎(chǔ)。從調(diào)研情況來看，當?shù)馗鬣l(xiāng)鎮(zhèn)黨委將《中華人民共和國村民委員會組織法》列入重要議事日程，針對村民委員會的換屆選舉都是由領(lǐng)導(dǎo)親自抓，層層抓落實。在村兩委換屆選舉期之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村(居)委會干部現(xiàn)狀、群眾思想動態(tài)進行摸底和了解；組織專門機構(gòu)指導(dǎo)協(xié)調(diào)村民自治工作，及時研究解決重大問題。

為保障整個選舉各項工作的推進，西昌市建立健全了工作機構(gòu)，落實了工作責(zé)任。例如在2017年3月的村(居)民委員會換屆選舉工作中，西昌市建立了以市委書記為第一組長、市長為組長，相關(guān)市級領(lǐng)導(dǎo)及聯(lián)鄉(xiāng)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、駐村第一書記為成員的村(居)民委員會換屆選舉工作指導(dǎo)小組；依法制作換屆相關(guān)文件和有關(guān)指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各村和社區(qū)結(jié)合實際制定出臺了村(居)民委員會換屆選舉工作實施方案，全市按照村級換屆選舉相關(guān)法律法規(guī)、條例規(guī)定，依法有序完成了登記選民、提名確定村(居)民委員會主任及委員的初步候選人、正式候選人等工作。此外，西昌市在村(居)民委員會換屆選舉工作中，從加強有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、暢通信息渠道、防控風(fēng)險等方面采取工作措施，有效推進村級換屆選舉各項工作，為村(居)民委員會換屆選舉工作有效的推進提供了有力的保障。通過緊抓細研每個環(huán)節(jié)，村民委員會換屆選舉工作得以順利進行，使換屆選舉成功率得到提高。迄今為止，西昌市已成功進行了十屆村級換屆選舉工作。

(二)村民的權(quán)利得以有效體現(xiàn)。村民自治能夠把村民自己認為實干、能干、敢干的“帶頭人”選進村民委員會，從而實現(xiàn)了“農(nóng)民自己的事情由農(nóng)民自己去辦，農(nóng)民自己的幸福由農(nóng)民自己來決定”。此次所調(diào)研的村組大多都結(jié)合本地實際情況，在法律允許的范圍內(nèi)制定了村規(guī)民約，推進開展村務(wù)公開、財務(wù)公開等政務(wù)活動。村委會按照自治章程辦事，基本做到了自我管理、自我服務(wù)、自我教育。如，西郊鄉(xiāng)尤家屯村制定了嚴禁在景區(qū)、道路兩側(cè)及可視范圍內(nèi)亂埋亂修墳?zāi)梗岢拿鳉浽岬拇逡?guī)民約；再如，蕎地鄉(xiāng)九道村制定村規(guī)民約，嚴禁高價彩禮，從幾十萬的高價彩禮，降為最高限8萬；安哈鎮(zhèn)長板橋村紅白喜事從殺幾十頭牛，控制到殺幾頭牛；月華鄉(xiāng)寧樂村為了整治攀比之風(fēng)，鋪張浪費的現(xiàn)象，制定了紅白事宜操辦酒宴不超過9個菜，鄰里之間趕禮不超過200元，操辦酒宴只能是紅白事宜2樣，取消了喬遷宴、升學(xué)宴、生日宴、滿月酒、生病住院酒、殺豬酒、復(fù)山酒7項酒宴的村規(guī)民約，以此引導(dǎo)廣大村民群眾革除陳規(guī)陋俗。此外，寧樂村還制定了《紅十條》、《黑名單制度》進一步規(guī)范村民行為。半年時間節(jié)約資金達121.3萬元?？梢?，在村民自治下村民當家作主的權(quán)利得到有效的體現(xiàn)，而且有利于本村的發(fā)展和穩(wěn)定。

(三)村民民主意識得到進一步提高。村民自治強調(diào)的是村民當家做主，村民能夠參與、決策、監(jiān)督來管理本村事務(wù)，選舉本村的“帶頭人”。因此，村民自治能夠調(diào)動廣大村民參與的主動性和積極性，同時還能提高他們的自主意識和民主法制意識。如在涉及重大的問題時必須通過召開村民代表會議進行討論再做決策，從而保障了村民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，進一步讓村民民主意識得到提高。在此次的調(diào)查問卷中，針對第十屆村“兩委”換屆選舉，參加村委會選舉投票的村民及村組干部占到68.5%。從未參加選舉投票的為12%。提出意見并被采納的占到56%，沒有提過意見的占比為18%。關(guān)心了解所在村實行的村務(wù)事務(wù)的占比為84%。從以上數(shù)據(jù)可以看到，村民從參與到踐行，從知情到提議，村民的民主意識都得到了進一步的提高。

二、西昌市鄉(xiāng)村自治中存在的問題

(一)村組干部隊伍整體文化素質(zhì)不高。通過調(diào)查問卷統(tǒng)計，村組干部的文化程度中大專及以上學(xué)歷占比為30%，中?；蚋咧袑W(xué)歷占比為16%，初中學(xué)歷占比為34%，小學(xué)占比為10%。可以看到初中學(xué)歷占比較高，而大專及以上學(xué)歷占比并不高。而村中具有高學(xué)歷者或者青壯年大多外出工作或打工，造成鄉(xiāng)村空心化，缺乏高素質(zhì)人才。文化素質(zhì)偏低又導(dǎo)致在村民自治中缺少素質(zhì)高、能力強、能夠帶領(lǐng)村民致富的村干部，這在很大程度上制約了本地鄉(xiāng)村的發(fā)展。此外，由于農(nóng)村精英或農(nóng)村青壯年的外出打工造成村集體事務(wù)的民主管理和民主監(jiān)督無法得到有效落實的問題。留在村中的多是老人、兒童這類缺乏民主監(jiān)督和民主管理能力的人，從而使得民主管理和監(jiān)督不能有效的得到落實。特別是在偏遠的彝族村莊，彝族群眾接受教育的不多，導(dǎo)致其文化水平較低，加之宣傳不到位，從而使得部分彝族群眾民主意識淡薄，放棄手中權(quán)利，唯家支長者是尊。

(二)不按章辦事，違規(guī)操作仍有發(fā)生。村民自治是我國治理體系的細胞工程，也是我國政治建設(shè)的最末端。在村民自治中，村民委選舉是村民群眾行使民主權(quán)利，依法參與、辦理村集體事務(wù)的自治組織形式。但一些村民對《中華人民共和國村民委員會組織法》、《選舉法》等知之甚少。通過調(diào)查樣卷分析，有13%的村民聽說過《中華人民共和國村民委員會組織法》但并不了解，有4%的村民沒有聽說過《中華人民共和國村民委員會組織法》。由于對法的不了解，加上村民素質(zhì)不高，因此一旦涉及個人利益、人情時，他們可以理直氣壯的不服從管理，進一步導(dǎo)致了賄選和暴力等因素的介入。在此次調(diào)查中，有14.6%的村民曾經(jīng)遇到過拉票賄選。再者，個別村組因村民自治章程未能結(jié)合本村的實際情況，少數(shù)村委會在管理村集體事務(wù)中，存在按傳統(tǒng)舊俗或者是民族習(xí)俗辦事等現(xiàn)象。此外，少數(shù)村干部不能正確認識自身的工作職責(zé)，沒有擺正與黨組織的關(guān)系，將個人利益凌駕于黨組織之上。

(三)村民參與度不高。通過樣卷統(tǒng)計，12%的村民從未參加過村委會選舉。在最近的一屆村委會換屆選舉中，有21%的村民知悉情況但沒有參與投票?？梢钥吹酱迕駞⑴c村務(wù)的積極性并不高。村民參與自治過程中，非常在意個人利益的得失。通過交流發(fā)現(xiàn)，部分村民不愿參與村民自治，主要是認為不涉及個人利益或涉及利益甚少，所以本著不需要多管閑事的態(tài)度，放棄民主管理和監(jiān)督的權(quán)利。此外，村民外出務(wù)工影響著村民參與自治。許多村民長期在外務(wù)工對村中事務(wù)并不了解并且長時間在外，一旦有村中事務(wù)需要村民參與解決時經(jīng)常找不到人。如有的村中開展組織培訓(xùn)、村委會選舉時間與村民外出務(wù)工時間重合時，絕大多數(shù)村民不會因為培訓(xùn)或者選舉而放棄工作回到村中參與村集體事務(wù)。

三、促進西昌市鄉(xiāng)村自治發(fā)展的思考和建議

當前我國進入新時代，我國的鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展也隨之進入到新的轉(zhuǎn)折時期。西昌作為西南地區(qū)最大彝族聚集地涼山彝族自治州的首府，作為涼山彝族自治州十七個縣市的“領(lǐng)頭羊”，如何有效推進西昌市鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)型發(fā)展來對接“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略已刻不容緩。

(一)強化基層黨組織建設(shè)，進一步加強政治領(lǐng)導(dǎo)力。鄉(xiāng)村自治是國家治理體系中的“細胞體”，也是推動習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神在西昌農(nóng)村落地生根的基本抓手。農(nóng)村基層黨組織雖然“小”但不可少。加強對基層“肌體細胞”的政治領(lǐng)導(dǎo)是提升基層組織力，實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的堅強保障。因此，要持續(xù)強化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位和政治引領(lǐng)功能，以及在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時，還要抓好農(nóng)村黨員隊伍教育管理，加強農(nóng)村干部隊伍建設(shè)，立好“帶頭人”、“管理人”的榜樣。

(二)提高文化教育水平，增強人文素質(zhì)。通過此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村干部文化水平不高，初中學(xué)歷占比較高，而大專及以上學(xué)歷占比并不高。鄉(xiāng)村治理重在管理，村干部是能實地接觸、了解村民，為村民辦實事的最基層的干部。因此，加強村干部文化水平是鄉(xiāng)村治理得以進一步推進的關(guān)鍵因素。一方面，要加強對現(xiàn)有村干部的文化、業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)針對村干部工作職責(zé)開辦實用性強的課程，讓村干部明確定位和職責(zé)；組織村干部實地觀摩先進村，借鑒經(jīng)驗，在法律允許范圍內(nèi)結(jié)合本村的實際情況如經(jīng)濟發(fā)展情況、人員素質(zhì)、自然環(huán)境等改進本村的治理方法。另一方面，引進有實干能力，文化素質(zhì)水平高的年輕干部。根據(jù)調(diào)查，村干部中36-55歲的占比達到74%，而18-35歲年齡階段的為17%。村干部普遍年齡偏大?？筛鶕?jù)實際適當引進高素質(zhì)年輕干部，為鄉(xiāng)村治理注入新思想、新鮮血液和新活力。

(三)提升村民群眾的參與度。首先，提升村民的主人翁意識和對鄉(xiāng)村治理的認同感。提升本村的整體凝聚力，打好鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)。其次，充分發(fā)揮村民代表會議的功能，凡事重大的村集體事務(wù)一定要經(jīng)過村民代表會議討論后執(zhí)行，最大程度的聽取村民的意見，充分行使村民的民主權(quán)利，堅決杜絕少數(shù)干部的“一言堂”。再者，建立暢通的參與渠道，為村民參與提出意見和建議提供良好的平臺。這有利于提升村民的主動性和積極性，從而體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主性。此外，鄉(xiāng)村的基層政府，應(yīng)積極吸收和借鑒發(fā)達地區(qū)及治理先進的鄉(xiāng)村經(jīng)驗。

【注釋】

①《譜寫新時代鄉(xiāng)村全面振興新篇章——2017年中央農(nóng)村工作會議傳遞六大新信號》.新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-12/30/c_1122188285.htm2017-12-30(閱讀日期：2018年1月2日)