(貴州民族大學(xué) 貴州 貴陽 550000)

一、問題的提出

十九大報(bào)告指出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。[1]鄉(xiāng)村治理體系是基層治理的重要內(nèi)容，是國家治理體系的重要構(gòu)成部分。學(xué)界對基層治理中研究主要是治理主體、治理規(guī)則和治理單元。無論是治理主體，還是治理規(guī)則、治理單元都是構(gòu)成基層治理的重要內(nèi)容，不可拆分。學(xué)界對于村民自治有效形式的探索，近年來取得豐碩的成果。其主要成果集中在以下幾個(gè)方面。一是村民自治的理論研究。對于村民自治的理論研究，主要學(xué)者是鄧大才。他認(rèn)為有效形式的實(shí)踐需從五大條件和二大準(zhǔn)則來構(gòu)建，其中兩大標(biāo)準(zhǔn)是參與約束和能力約束，五個(gè)原則是產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近[2]47。徐勇認(rèn)為家戶制是中國村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。二是村民自治有效形式的相關(guān)條件研究。對于村民自治有效形式的實(shí)施條件，主要集中在制度規(guī)則、組織建設(shè)、主體、利益的研究。三是村民自治的路徑研究。牛磊(2015)指出應(yīng)不斷完善村民自治制度，提升農(nóng)民自治的組織意識，實(shí)現(xiàn)村民自治組織的內(nèi)外系統(tǒng)的互動(dòng)，加強(qiáng)對村民自治制度的理論研究，建立村民自治制度的長效機(jī)制。[3]46黨中央從2014 年開始，連續(xù)四年中央一號文件都明確提出“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作”[4]，使得鄉(xiāng)村治理的有效性得以保障，各種形式的鄉(xiāng)村治理形式得以形成。貴州黔東南丹寨縣在探索寨委會(huì)的鄉(xiāng)村治理過程中，同樣實(shí)現(xiàn)了治理單元的下沉。那么，丹寨縣是如何構(gòu)建寨委會(huì)，又是如何實(shí)現(xiàn)基層的有效治理的，治理過程中存在怎樣的運(yùn)行邏輯，筆者試圖加以探究。

二、村委會(huì)到寨管委：歷史與發(fā)展

(一)建國以前——傳統(tǒng)農(nóng)村村落

傳統(tǒng)的農(nóng)村村落是以地緣、血緣、宗族關(guān)系自然形成的村落，具有共同的文化、生活習(xí)俗，是一種文化共同體。它同時(shí)具有簡單而明晰的社會(huì)功能，包括農(nóng)耕、治安防衛(wèi)、祭祀、婚喪嫁娶以及農(nóng)民的思想道德和共同規(guī)范的培養(yǎng)。在政治上，它與國家政權(quán)有著天然的鴻溝，其自治性的特點(diǎn)非常明顯。由于國家干預(yù)較少，所以在傳統(tǒng)中國的農(nóng)村社區(qū)，形成了整個(gè)社會(huì)的整合是以家族宗族層次為主，從而使國家和社會(huì)在社會(huì)整合中的作用被“同質(zhì)化”了，他們對于人民施加的各種政策和影響必須通過家族宗族村落共同體來執(zhí)行，這種非直接的作用，造成了國家與社會(huì)功能的弱化。清末以后，國家加快了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)，重建鄉(xiāng)土加快了農(nóng)村社區(qū)納入國家制度性規(guī)劃體系的進(jìn)程。

(二)建國以后——行政體制下的生產(chǎn)小隊(duì)

建國以后，對農(nóng)村的社會(huì)主義改造，農(nóng)村集體化和人民公社制度的建立，使農(nóng)民的生活和工作都是以人民公社為共同體。國家通過行政手段，對農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行了全面的重建，打破了以家族宗族為主的傳統(tǒng)村落治理模式。以國家行政手段為主的權(quán)力滲透，弱化了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的血緣關(guān)系、地緣關(guān)系，而形成了以國家垂直行政權(quán)力為主導(dǎo)的農(nóng)村村落的治理模式。20世紀(jì)70年代，人民公社制度的廢除，使建立在人民公社制度上的集體經(jīng)濟(jì)和政治制約為基礎(chǔ)的基層組織或共同體也隨之解體。

(三)改革開放以后——行政村

改革開放之后，人民公社體制在承包到戶的撬動(dòng)下逐步解體。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，賦予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上和生產(chǎn)上的自主性，農(nóng)民進(jìn)一步弱化了集體或社區(qū)的功能。村委會(huì)的設(shè)立，形成了鄉(xiāng)村治理的村民自治模式。村民自治，即農(nóng)民自我組織、自我管理和自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序管理。隨后，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，部分地方開始了合村并組。在合村并組的過程中，部分村組規(guī)模不斷擴(kuò)大， 村民自治的基本單元規(guī)模也由“小”變“大”。村民自治基本單元的擴(kuò)大，導(dǎo)致了兩個(gè)直接后果。一是集體行動(dòng)困難，二是管理幅度擴(kuò)大。與自然村不同，行政村地域面積較大，人口數(shù)量較多。合村并組之后，村干部數(shù)量減少，還有部分村民小組長被撤銷，使得只有幾名干部管理幾百人甚至上千人，其管理幅度和規(guī)模都大大超過以往，也加大了管理的難度，鄉(xiāng)村治理中的村民自治陷入困境。

(四)2005年以來——探索多種形式的村民自治形式

農(nóng)業(yè)稅的取消，國家對農(nóng)村開始大力實(shí)施惠農(nóng)政策，使國家與村民之間的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。從必須上交的“農(nóng)業(yè)稅”到國家不斷推行的“惠農(nóng)”政策，使村民更迫切的想要參與鄉(xiāng)村治理，以為自己爭取更多利益。這也進(jìn)一步激發(fā)了村干部與村民之間的沖突和矛盾，村干部的權(quán)力不斷膨脹，也引來村民更多的逆反心理。鄉(xiāng)村行政治理的方式，使村民自治陷入困境。為了解決村民自治以及鄉(xiāng)村治理中面臨的問題，部分地方開始探索村民自治的有效形式，如湖北秭歸縣的村落自治。2014年1月，中央一號文件提出：“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！盵5]為村民自治的實(shí)踐提供了政策依據(jù)，由此各地開始了對村民自治形式的積極探索。

三、寨管委：鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)踐

(一)丹寨縣基本概況

丹寨縣轄6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，共91個(gè)村(居)總?cè)丝?6.63萬人，建制村中有黨組織476個(gè)共3600名黨員，縣境內(nèi)多民族聚居，有苗、漢、水、布依等18個(gè)少數(shù)民族，其中苗族占總?cè)丝诘?5.57%。全縣絕大部分村民以自然寨形式聚居，一個(gè)村少則2至5個(gè)自然寨，多達(dá)10余個(gè)，一個(gè)寨為一個(gè)小組。長期以來，丹寨縣在基層組織建設(shè)中重抓村級組織建設(shè)，對村民自治的管理和引導(dǎo)相對薄弱，因此村內(nèi)普遍存在著各自然寨、村民小組管理不到位甚至無人管的現(xiàn)象，村民管理難度較大。2013年12月，丹寨縣啟動(dòng)并村工作后，加強(qiáng)村級管理，填補(bǔ)村級管理“真空”，實(shí)現(xiàn)村民自治，著力解決服務(wù)群眾最后一公里，成為黨委政府亟待解決的難題。

(二)“寨管委”：基層管理模式的實(shí)踐

2016年6月，丹寨縣開展了“寨管委”試點(diǎn)，用于解決對基礎(chǔ)設(shè)施、紅白理事、民兵應(yīng)急、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等公共問題。

1.建立規(guī)則——因地制宜，制定規(guī)則。為使寨管委正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制定《寨管委成員聯(lián)系農(nóng)戶制度》、《寨管委“一事一議”制度》、《寨管委民主評議制度》、《片區(qū)黨務(wù)、寨務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度》等規(guī)章制度，實(shí)行寨管委與村支兩委聯(lián)席會(huì)議、寨管委會(huì)議、村民大會(huì)的方式開展民主議事、民主評議、民主決策。

2.構(gòu)建管理體系——構(gòu)建鄉(xiāng)村四級管理模式。結(jié)合村民自治，建立了村黨總支→村民委員會(huì)→寨管委→理事小組四級管理模式。對有2個(gè)以上村民小組的片區(qū)或自然寨，統(tǒng)籌建立寨管委。中心村黨總支負(fù)責(zé)管理全村工作，并對村民委員會(huì)和下一級黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、督導(dǎo)、指導(dǎo)；村民委員會(huì)則負(fù)責(zé)對下一級寨管委所進(jìn)行的工作進(jìn)行指導(dǎo)、督導(dǎo)；片區(qū)、自然寨、村民組黨組織在接受村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，又對同級的寨管委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。寨管委在村“兩委”的雙重領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下開展工作，構(gòu)建層層負(fù)責(zé)、層層治理、不留盲區(qū)、便于辦事的農(nóng)村基層組織管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.人力資源的配置——選干部。寨管委人員配置上，從片區(qū)村、組干部中自主推選寨管委委員。寨管委一般設(shè)主任1名，委員3-5名，村民代表若干，村民代表由村民按5-15戶推選1名。截至目前，丹寨縣共選配寨管委主任152人，委員和下設(shè)小組長506人。其中，寨管委主任由村(居)黨支部書記、副書記兼任14人，村(居)主任、副主任兼任21人，由村文書兼任12人，由綜治安監(jiān)兼任15人，由村民小組長兼任40人，由七大組織成員兼任25人，由村民選舉產(chǎn)生25人。

4.公共資源的配置——定場所。寨管委利用并村遺留下來的活動(dòng)室、村組干部家或租借房屋等進(jìn)行辦公。在152個(gè)寨管委中，落實(shí)辦公場地132個(gè)，其中利用并村后遺留下來活動(dòng)室辦公的有64個(gè)，在村組干部家辦公有68個(gè)。

5.構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)——提供公共服務(wù)。寨管委每周確保有村干部和寨管委成員值班2天以上，村寨組干部利用便民服務(wù)點(diǎn)、遠(yuǎn)程站點(diǎn)為民辦事，開展“代辦服務(wù)”，在各村啟動(dòng)宅基地審批、計(jì)生證明、合醫(yī)繳費(fèi)、電費(fèi)、電話費(fèi)收繳等網(wǎng)上代辦業(yè)務(wù)，方便群眾辦事。

6.化解矛盾糾紛——解決基層矛盾訴求。并村后，大部分村民不熟悉村干部，村兩委把村“九大組織”負(fù)責(zé)人姓名、照片、職務(wù)、聯(lián)系方式等信息制作成“便民利民服務(wù)牌”，在本村各自然寨、村民組等進(jìn)行公開，及時(shí)接受村民的各種訴求，并根據(jù)實(shí)際情況加以溝通。

四、寨管委：鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行邏輯

丹寨縣在并村以后，在鄉(xiāng)村治理探索了“寨管委”這一模式，有效化解了鄉(xiāng)村規(guī)模過大，村干部不能進(jìn)行有效管理的困境。那么丹寨縣“寨管委”無疑是社會(huì)治理重心向基層下移的實(shí)踐。那么，它是如何實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)？

(一)治理主體——單一轉(zhuǎn)向多元

密爾指出：“一切政府的活動(dòng)，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個(gè)人的努力與發(fā)展，那是不厭其多的?！盵6]125長期以來，政府都是以主導(dǎo)者的角色出現(xiàn)，但周圍環(huán)境悄然發(fā)生變化的時(shí)候，政府還沒有來得及調(diào)整自己的主導(dǎo)地位、服務(wù)方式。但丹寨縣卻自主的改變了這一治理方式，擯棄了行政傲慢的態(tài)勢，放下身段，走向“政府服務(wù)”。不僅如此，治理主體也開始了從一元向多元的轉(zhuǎn)變。改變了農(nóng)村治理單純依靠村委會(huì)的單一治理模式，構(gòu)建了村委會(huì)——寨管委的多層治理模式，從而使治理主體從單一轉(zhuǎn)向多元，從而使村委會(huì)以小村委治理大村落的模式得到改觀，化解了村落規(guī)模大，村委會(huì)難以管控的困境。

(二)治理方式——公共服務(wù)者

寨管委作為村委會(huì)治理模式下的又一治理主體，不僅是組織上的重新建構(gòu)，更從實(shí)質(zhì)上為村民服務(wù)，承擔(dān)著公共服務(wù)的角色。如寨管委在下設(shè)的村寨組設(shè)立便民服務(wù)點(diǎn)、遠(yuǎn)程站點(diǎn)為民辦事，開展各種“代辦服務(wù)”，在各村啟動(dòng)宅基地審批、計(jì)生證明、合醫(yī)繳費(fèi)、電費(fèi)、電話費(fèi)收繳等網(wǎng)上代辦業(yè)務(wù)，方便群眾辦事。這些公共服務(wù)解決了公共服務(wù)需求，使寨管委“名副其實(shí)”，而不是一個(gè)空架子，而是實(shí)實(shí)在在為村民提供公共服務(wù)的組織。公共服務(wù)是村民所需的基本服務(wù)，政府起到總體的領(lǐng)導(dǎo)與管理，村委會(huì)居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與寨委會(huì)中間一級，承接合理分配來自上級政府對鄉(xiāng)村建設(shè)的各項(xiàng)資源和生產(chǎn)引導(dǎo)工作，寨管委作為村落最為基層的組織，則與群眾直接溝通，執(zhí)行相關(guān)政策，從而使村一級的公共服務(wù)得以及時(shí)有效的惠及村民群眾，提升了鄉(xiāng)村治理效果。

(三)制度的合法性——有效規(guī)則

鄉(xiāng)村治理最大的問題是合法性，黨和國家在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)，其治理方式是否合理、合法，也是依法行政的重要關(guān)注點(diǎn)。而丹寨縣一開始就構(gòu)建了合理的規(guī)則，使各方行為都在規(guī)則范圍內(nèi)。如制定《寨管委成員聯(lián)系農(nóng)戶制度》、《寨管委“一事一議”制度》、《寨管委民主評議制度》、《片區(qū)黨務(wù)、寨務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度》等規(guī)章制度。制度的建立，在頂層設(shè)計(jì)上加以完善，從而使政策本身具有合法性，其執(zhí)行者的行為才具有合法性。而制度是保障行動(dòng)合法的前提，丹寨縣寨管委相關(guān)制度的構(gòu)建，完善了治理規(guī)則秩序的建構(gòu)，使鄉(xiāng)村治理從無序進(jìn)入有序，從無法可依進(jìn)入到有法可依。

(四)資源的優(yōu)化配置

資源的優(yōu)化配置是集中最小的資源，發(fā)揮最大的優(yōu)勢。不僅要解決物質(zhì)上的資源配置，還要解決人力上的資源。鄉(xiāng)村治理中解決辦公場所，是最基本的屬地資源。無法提供辦公場所，則意味著提供公共服務(wù)的場域不存在。寨管委利用遺留下來的活動(dòng)室、村組干部家或租借房屋等進(jìn)行辦公，解決了提供公共服務(wù)所需的場所，構(gòu)建了公共服務(wù)的場域。寨管委人員配置上，從片區(qū)村、組干部中自主推選寨管委委員。寨管委一般設(shè)主任1名，委員3-5名，村民代表若干，村民代表由村民按5-15戶推選1名。截至目前，丹寨縣共選配寨管委主任152人，委員和下設(shè)小組長506人。

(五)建立有效的矛盾化解機(jī)制

鄉(xiāng)村治理中，建立有效的矛盾化解機(jī)制，對于解決群眾問題，化解群眾積怨，是必要的，也是必須的。民主積怨若不能及時(shí)有效的解決，不能化解在萌芽狀態(tài)，有可能引起其他社會(huì)問題。丹寨縣村兩委把村“九大組織”負(fù)責(zé)人姓名、照片、職務(wù)、聯(lián)系方式等信息制作成“便民利民服務(wù)牌”，在本村各自然寨、村民組等進(jìn)行公開，及時(shí)接受村民的各類訴求，并根據(jù)實(shí)際情況加以溝通。不僅可以通過有效的溝通及時(shí)化解村民矛盾糾紛，還增進(jìn)了村民與干部之間的感情，從而更有效的推進(jìn)了各項(xiàng)工作的順利開展，實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

五、結(jié)論與討論

當(dāng)下，黨和國家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理也是國家治理體系中的重要部分，各地方都積極探索不同形式來推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行模式也豐富多樣。丹寨縣鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)踐，是鄉(xiāng)村治理的積極探索。政府通過建設(shè)基層黨組織，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理框架，完善公共事務(wù)服務(wù)體系發(fā)揮其中軸用發(fā)揮著中軸作用，村民在政府的積極引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)村民由疏于自治到積極參與的轉(zhuǎn)變，政府施政方式實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政府管理到政府引導(dǎo)、社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。但無論是何種形式的鄉(xiāng)村治理模式，其治理主體也趨向多元化，治理方式也從治理轉(zhuǎn)向服務(wù)，公共服務(wù)作為鄉(xiāng)村治理者所必須提供的核心內(nèi)容，也應(yīng)該通過制度化和資源的優(yōu)化配置來實(shí)現(xiàn)。最后，矛盾糾紛的化解機(jī)制，作為構(gòu)建良性互動(dòng)的模式，是鄉(xiāng)村治理中不可缺少的組成部分。