(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院 陜西 咸陽 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會研究中心 陜西 咸陽 712100)

一、研究背景

中央2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”政策，然而許多地方政府并未深刻把握精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，依然沿用常規(guī)治理的邏輯開展扶貧工作，可由于地方政府傳統(tǒng)的科層制治理模式在特殊時期面對特殊任務(wù)時具有不可避免的弊端，精準(zhǔn)扶貧無法達(dá)到預(yù)期效果，導(dǎo)致常規(guī)治理中積累的諸多問題在2016年3月份的22個省交叉互查扶貧工作中暴露出來，其中陜西省由于精準(zhǔn)扶貧工作問題多、排名靠后，省主要領(lǐng)導(dǎo)被中央領(lǐng)導(dǎo)約談，這成為全省啟動扶貧運(yùn)動的重要機(jī)會。地方政府的治理模式也開始由常規(guī)治理向運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)變。

二、常規(guī)治理模式下的扶貧

(一)扶貧方式

地方政府常規(guī)治理模式下的扶貧更多的是把扶貧工作納入到政府日常工作中的一環(huán)，由專門的扶貧部門按照上級政府的政策要求進(jìn)行工作的落實(shí)，即在傳統(tǒng)科層制的治理模式下完成扶貧任務(wù)。科層治理來自韋伯的官僚制理論[1]，其本質(zhì)特點(diǎn)是政府內(nèi)工作人員各司其職，按部就班，層層管理。官僚組織中的官員受到專業(yè)化訓(xùn)練，以文牘工作作為職業(yè)生涯，在正式職位的權(quán)威關(guān)系基礎(chǔ)上互動，以規(guī)章制度為安身立命之本，恪職盡守[2]。這種科層制的治理模式成為現(xiàn)代社會最主要的治理模式之一，由于其建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上，所以它在穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各例活動中展現(xiàn)出很強(qiáng)優(yōu)越性和生命力，官僚組織結(jié)構(gòu)給予官員持續(xù)的壓力，要求他們謹(jǐn)慎、有序、守規(guī)、對既定行為高度服從，從而使整個國家機(jī)器有了一個高水平的行為可靠性，并能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)。但與此同時，科層制也暴露出了它的許多弊端，即規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、墨守成規(guī)、刻板僵化，為制度之牢所禁錮導(dǎo)致行事效率低下。這體現(xiàn)在扶貧工作中就是長期的粗放型扶貧并沒有取得預(yù)期的效果，投入了大量的人力、物力和財(cái)力之后貧困群眾依然沒有富裕起來，更有甚者出現(xiàn)了越扶越貧的現(xiàn)象。

在我國近30年的扶貧工作中，更多的是圍繞貧困縣和貧困村進(jìn)行開發(fā)式扶貧。1986年中央開始實(shí)施以區(qū)域發(fā)展為主要目標(biāo)的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，國務(wù)院成立了專門扶貧機(jī)構(gòu)，全面確立了開發(fā)式扶貧方針，確立了扶貧重心，通過專項(xiàng)資金劃撥，對592個國定貧困縣實(shí)施交通、農(nóng)田水利、教育、科技、文化、衛(wèi)生等多項(xiàng)扶貧措施[3]。之后隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速增長，綜合國力的增強(qiáng)，政府反思了一味追求GDP的發(fā)展模式，倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀，提出構(gòu)建和諧社會的發(fā)展思路。隨著區(qū)域性、整體性貧困得到緩解，農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決，國家出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》，適時將扶貧重點(diǎn)由貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，全國14.8萬個貧困村成為貧困治理工作的重點(diǎn)，自此，我國的扶貧工作進(jìn)入了以貧困村為重點(diǎn)的綜合式開發(fā)。但無論是以貧困縣為重點(diǎn)還是以貧困村為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧，扶貧的對象始終沒有精準(zhǔn)下沉到村莊內(nèi)部，貧困縣內(nèi)貧困村和貧困村內(nèi)貧困戶的數(shù)量都只是一個數(shù)字，沒有真實(shí)、有效的現(xiàn)實(shí)意義。在這個扶貧階段，出現(xiàn)了大量的虛假上報(bào)和數(shù)字扶貧現(xiàn)象，縣級政府為了保住“貧困縣”的帽子捏造貧困村、貧困人口的數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門也心照不宣的完成上級部門所下達(dá)的任務(wù)，而到了村莊內(nèi)部，村干部對于貧困戶的認(rèn)定也是相當(dāng)隨意，絕大部分由自己的親朋好友充數(shù)，一方面對于親友更方便解釋湊數(shù)原因；另一方面，有些細(xì)微的好處也可以做到“肥水不流外人田”[4]。而由于這個階段的扶貧貧困戶并沒有得到太多實(shí)際意義上的好處，所以在村莊內(nèi)部也并沒有因此發(fā)生太多矛盾和糾紛。這種現(xiàn)象，究其根本，是因?yàn)檎冀K采用常規(guī)的治理模式對待扶貧任務(wù)。各級官員本著“不求有功，但求無過”這種不出事的邏輯照章辦事，任務(wù)雖然層層下達(dá)，辦事人員也只是制度化、形式化的應(yīng)付了事，沒有考慮到現(xiàn)實(shí)，忽略了復(fù)雜的實(shí)際情況。同時整個扶貧過程也缺乏第三方機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，導(dǎo)致了這種常規(guī)式的扶貧模式一直順利持續(xù)下去。

(二)扶貧效果

1986年，我國明確實(shí)施扶貧開發(fā)，至今已經(jīng)有三十多年的歷史。在此之前，我國一直采取通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民整體收入和生活水平的方式，對普遍存在的貧困進(jìn)行消除。但由于地區(qū)發(fā)展不平衡造成收入差距的進(jìn)一步懸殊，貧困狀況具有明顯區(qū)域性特征，因此有針對性的扶貧治貧成為歷史的必然。在以往粗放式的扶貧模式中，經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)的國家級貧困縣是重點(diǎn)扶貧的目標(biāo)及對象，但扶貧收效甚微。結(jié)果是投入大、效率低，脫貧與返貧循環(huán)往復(fù)，陷入“年年貧困年年扶”的扶貧怪圈。粗放扶貧是一種“大水漫灌式”的救濟(jì)式的扶貧，主要依靠政府財(cái)政扶貧資金持續(xù)性不斷地投入。但是政府的投入對于貧困居民來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，近乎杯水車薪。而扶貧過程中的貧富差距卻在不斷增大，貧困人口的脫貧難度也不斷提升。不但難以讓貧困戶擺脫真正的貧困，甚至還由于政府單一的財(cái)政扶貧資金衍生出基層腐敗、高調(diào)貧困、爭跑“貧困帽”等形形色色的問題。粗放式扶貧沒有弄清致貧的真正原因，缺乏針對性，沒有考慮到因地、因村、因戶制宜問題。

三、運(yùn)動式治理模式的形成機(jī)制

(一)運(yùn)動式治理模式的內(nèi)涵

運(yùn)動式治理作為一種中國本土化的治理模式，具有鮮明的中國色彩，而學(xué)界對于運(yùn)動式治理的具體內(nèi)涵和定義也有著不同的解釋。馮仕政認(rèn)為運(yùn)動式治理是一種在運(yùn)作模式上具有非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征的治理模式[5]；周雪光從組織學(xué)角度分析認(rèn)為運(yùn)動式治理是根植于穩(wěn)定的制度化的組織基礎(chǔ)上的，針對常規(guī)型治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的(暫時)替代機(jī)制或糾正機(jī)制[6]；黃科從宏觀國家治理層面、中觀組織層面和微觀行政層面綜合分析，認(rèn)為運(yùn)動式治理是有一定社會動力密度的集體行動[7]；唐皇鳳通過對中國社會治安治理中“嚴(yán)打”的政策分析研究，認(rèn)為運(yùn)動式治理是黨和國家通過官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強(qiáng)的組織網(wǎng)絡(luò)滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，用政治動員的方式集中與組織社會資源以實(shí)現(xiàn)國家的各種治理目的的一種治理方式[8]。而學(xué)界無論哪種對運(yùn)動式治理模式內(nèi)涵的界定都是從學(xué)者自身研究方向和相關(guān)學(xué)科背景出發(fā)的，都代表某個學(xué)科角度上對運(yùn)動式治理模式的認(rèn)知和解釋，本文從基層治理的角度出發(fā)，更傾向于認(rèn)為運(yùn)動式治理是建立在原先穩(wěn)定組織基礎(chǔ)之上的，在常規(guī)式治理沒有達(dá)到預(yù)期效果時的某種暫時性的替代機(jī)制。

(二)運(yùn)動式治理為何產(chǎn)生

(1)社會資源的有限性

古往今來，任何國家治理方式和政策工具的選擇都受制于本國治理資源的存量和結(jié)構(gòu)[9]，都是根據(jù)國家資源狀況以及現(xiàn)實(shí)情勢所做出的應(yīng)時之舉。對于中國這樣的超大規(guī)模社會來說，經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型所帶來的利益摩擦和復(fù)雜多樣的社會問題加劇了國家治理資源與社會治理需求之間的沖突。集中有限的社會資源來解決突出的社會問題，成為政府在面臨資源有限性這一困境時的理性抉擇。尤其是處在我國政權(quán)組織中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面要承接上級各部門下達(dá)的各項(xiàng)行政任務(wù)，另一方面還要把各項(xiàng)政策操作化，解決政策下沉落實(shí)“最后一公里”的問題，可以說面臨著巨大的行政壓力，與此同時，基層政府的組織資源、財(cái)政資源、權(quán)力資源都更為短缺。任務(wù)大，資源少，常規(guī)式的治理模式根本無法面面俱到的解決紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，所以在以往的扶貧工作中只能是制度化、形式化的應(yīng)對。

(2)治理工具的有限性

治理工具作為治理主體實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)的手段和中介，對于國家和政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意義重大。一般認(rèn)為，政府治理工具是“政府的行為方式,以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制[10]?！边\(yùn)動式治理可以視為政府在面臨特定社會情境下所采取的一種非常規(guī)的治理工具。但是這種非常規(guī)的治理工具卻在政府的日常運(yùn)作中頻頻使用，其背后必然有著深刻原因。有學(xué)者歸納出了運(yùn)動式治理這一工具的特點(diǎn)：臨時性、間斷性與特定時間規(guī)定性，預(yù)期目標(biāo)單一性，“從重、從嚴(yán)、從快”的傾向性[11，而政府卻有為何屢屢使用這一有著諸多弊端的治理工具呢？究其原因，是政府在治理工具方面所所面臨的造成的。第一，公共問題的高度復(fù)雜性。我國處于社會轉(zhuǎn)型、制度變革的攻堅(jiān)期，各種公共問題多發(fā)且有很強(qiáng)的復(fù)雜性、特殊性和多樣性，而面對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題和相關(guān)政策法規(guī)的缺失，政府在解決問題時面臨著很大程度上的技術(shù)性困難，在這種情況下除了采取運(yùn)動式執(zhí)法這一特殊治理工具外，再沒有更加適合的政策工具了；第二，政府社會動員能力的下降。所有的公共政策都是以從社會中汲取資源以達(dá)到解決公共問題的目的，但同時,政府的資源汲取能力不是一成不變的,而是在政策工具的選擇和使用中不斷得到提高的。但改革開放以后，市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府直接控制和支配的資源類型和數(shù)量下降，公民社會不斷發(fā)展，政府和社會的新型關(guān)系不斷建構(gòu)，意識形態(tài)的功能也在轉(zhuǎn)變，這使得政府的社會的動員能力并不能夠滿足其在新時代背景下的行政要求。而為了能夠應(yīng)對特殊時期的特殊任務(wù)，“集中力量辦大事”，不定期的采取運(yùn)動式治理無疑成為了地方政府最現(xiàn)實(shí)的選擇。

(3)規(guī)則的虛無主義

在如今地方政府尤其是基層政府的治理過程中，規(guī)則虛無主義是一個很大的困難，運(yùn)動式治理也從側(cè)面反映了政府希望通過這一特殊治理模式貫徹、落實(shí)上級所下達(dá)的的政策法規(guī)，而這些規(guī)則則是此前的治理模式所不能順利執(zhí)行的。規(guī)則沒有執(zhí)行來源于兩個因素，政府和民眾。在政府層面上，治理者本身就沒有很認(rèn)真的對待這些規(guī)則，而一旦規(guī)則沒有被堅(jiān)決的執(zhí)行，其本身的威懾力就會被大大削弱，結(jié)果是民眾也不再把規(guī)則當(dāng)回事，于是規(guī)則本身的合法性受到挑戰(zhàn)，其執(zhí)行結(jié)果大打折扣。也正是由于長期以往政府和民眾規(guī)則意識的淡薄，導(dǎo)致了常規(guī)式的治理模式在面對重大特殊任務(wù)時治理效果不佳，運(yùn)動式治理在某種程度上可以被看作是政府重新樹立規(guī)則合法性，推動規(guī)則順利執(zhí)行的一種治理舉措。

四、運(yùn)動式治理模式下的扶貧

(一)扶貧方式

從扶貧工作的推動主體來看，政府仍舊是領(lǐng)導(dǎo)者與推動者。從中央到地方，政府動用國家權(quán)力和權(quán)威，集中并動員各種社會資源，集結(jié)人力、物力、財(cái)力等對貧困地區(qū)和貧困人口采取一種大規(guī)模行動，包括派遣第一書記、駐村工作隊(duì)等，甚至將扶貧作為“中心工作”。在這種運(yùn)動式治理的扶貧工作中，各級政府充分利用了自身的政治資源與政治權(quán)力，最大限度的調(diào)動相關(guān)部門與下級部門的能動性，其性質(zhì)不僅停留在日常政府職能的行使和職責(zé)的履行上，也更是一種政治行為，政治任務(wù)。

從扶貧開發(fā)動員的方式來看，首先國家和各省市召開扶貧工作會議，制定精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和方案，然后通過政治動員的方式下達(dá)到地方政府，在基層政府中貫徹實(shí)施扶貧目標(biāo)，完成額定任務(wù)?；鶎诱疄榱嗽诙唐趦?nèi)完成目標(biāo)，常常采取政治動員的方式，將各種有限力量、資源和組織集中起來，通過開會、談話和下發(fā)文件等形式將基層所有部門公務(wù)員、事業(yè)單位人員對貧困戶實(shí)施包村到戶式扶貧，對艱苦偏遠(yuǎn)戶和生產(chǎn)生活條件惡劣的貧困地區(qū)動員生態(tài)移民搬遷。各級政府運(yùn)用手中的政治權(quán)力，集中各種資源、動員群眾，通過政府的力量來解決國家的貧困問題，推進(jìn)扶貧工作。

從扶貧實(shí)施模式上分析，精準(zhǔn)扶貧具有流程化的特點(diǎn)。首先各地基層政府按照一看房，二看糧，三看勞動力強(qiáng)不強(qiáng)，逐村、逐戶、逐人進(jìn)行精準(zhǔn)識別建檔立卡，根據(jù)因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因殘等各項(xiàng)致貧指標(biāo)，對所有建檔立卡的貧困戶進(jìn)行再次甄別并建立精準(zhǔn)扶貧“臺賬”。地方政府派出大批領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員下到基層開展工作，同時規(guī)定硬性的目標(biāo)任務(wù)，通過層層簽訂脫貧任務(wù)書，逐戶落實(shí)幫扶措施，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主要帶動方式，即通過在貧困地區(qū)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游通過多種組織形式，帶動貧困農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加貧困農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的扶貧政績。

(二)扶貧效果

精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)的是普通扶貧措施難以脫貧的貧困人口，這些貧困人口主要分布在三類地區(qū)，一是生存環(huán)境惡劣的、連片的深度貧困地區(qū)，二是深度貧困縣，三是深度貧困村，他們脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)是深度貧困。精準(zhǔn)扶貧以集中連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場，扶貧瞄準(zhǔn)對象精確到戶，實(shí)現(xiàn)特困片區(qū)、貧困縣、貧困村、貧困戶“多位一體”層級聯(lián)動脫貧。在政府的主導(dǎo)下，企事業(yè)單位、社會組織廣泛參與，構(gòu)建政府、社會、市場機(jī)制“三位一體”的扶貧主體和扶貧機(jī)制；在扶貧格局上，形成專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的扶貧方式。同時豐富了對貧困主體的扶貧途徑，提出并實(shí)施了“四個一批”(即扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、易地搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批)措施；注重扶志和扶智相結(jié)合，切實(shí)形成脫貧的內(nèi)生動力；扶貧中其他參與主體動員范圍和參與深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前的扶貧模式?；緦?shí)現(xiàn)了扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。

五、討論

運(yùn)動式治理模式下的扶貧提升了政策執(zhí)行的精準(zhǔn)性和針對性，提升了社會各主體的參與程度，取得了良好的扶貧效果，但與此同時由于運(yùn)動式治理本身非制度化、非常規(guī)化、非專業(yè)化等特征也導(dǎo)致政府在扶貧過程中產(chǎn)生了許多其它問題。首先是基層壓力過大，伴隨著扶貧動員而來的是數(shù)不清的會議、文件和檢查，尤其是處于基層政府部分的公務(wù)員，本身承接的業(yè)務(wù)就比較繁忙、雜亂，在精準(zhǔn)扶貧中還要各自包聯(lián)貧困戶，定期下鄉(xiāng)幫扶，這使得眾多基層公務(wù)員感覺分身乏力，也影響了工作心情和工作效率。其次在運(yùn)動式的扶貧中充斥著大量的評估、檢查、明訪、暗訪，而基層政府的每次迎檢都要耗費(fèi)大量精力重新核查、補(bǔ)充貧困戶資料，這使得幫扶人員不得不把扶貧工作的重心放在應(yīng)對上級部門的檢查上，從而弱化了對貧困戶本身發(fā)展能力的幫扶，背離了扶貧工作的初衷?！耙粋€干事的，兩個督導(dǎo)的，三個檢查的”這一現(xiàn)象在如今的扶貧工作中屢見不鮮，基層的扶貧工作也越來越成為一場精心的應(yīng)付。

運(yùn)動式治理作為一種治理工具，在常規(guī)治理模式失靈的特殊時期發(fā)揮了它不可替代的作用，但與此同時我們也不能忽視其所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面影響，如何有效的使用好“運(yùn)動式治理”這把雙刃劍，仍值得我們繼續(xù)思考和研究。