(重慶交通大學(xué) 重慶 400074)

一、背景

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，各地在發(fā)展過程中常常會(huì)遇到“鄰避效應(yīng)”，如：2014年“浙江余杭中泰垃圾焚燒廠事件”、2016年“湖北仙桃垃圾焚燒廠事件”等?！班彵苄?yīng)”的出現(xiàn)，不僅會(huì)延誤項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程、加大建設(shè)成本，還會(huì)導(dǎo)致一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。為避免和化解“鄰避效應(yīng)”，許多學(xué)者提出了在污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中引入公眾參與，同時(shí)對(duì)公眾參與的有效性、公眾參與的環(huán)境等進(jìn)行了研究。但針對(duì)污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選問題的研究較少，因而本研究希望通過對(duì)污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)遴選機(jī)制中存在的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的建議。

國內(nèi)關(guān)于公眾代表遴選問題的研究多集中于公眾代表遴選標(biāo)準(zhǔn)、公眾代表遴選方法、公眾代表遴選程序、公眾代表遴選機(jī)制等。王磊[1]從公眾代表遴選標(biāo)準(zhǔn)的研究角度指出，代表的遴選要滿足普遍性、均衡性、交涉性、效率性，選出的代表應(yīng)滿足一定的資質(zhì)要求，此外對(duì)于特殊群體和弱勢群體應(yīng)使用不同的標(biāo)準(zhǔn)。慶啟宸[2]從公眾代表遴選方法的研究角度直言行政公共聽證代表制度中，受管制或受保護(hù)利益的代表和公共利益的代表既可以采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)社會(huì)組織推薦；而專家代表、有關(guān)行政機(jī)關(guān)代表和其他人員均由行政機(jī)關(guān)聘請(qǐng)。高露[3]在研究遴選程序時(shí)提出先應(yīng)根據(jù)利害關(guān)系人的地域分布、職業(yè)、年齡等其他特征，將利害關(guān)系人分為幾個(gè)群體，再由環(huán)保主管部門根據(jù)各個(gè)群體的人數(shù)和規(guī)模制定合理的聽證出席人數(shù)，最后由各個(gè)群體自行選出能夠代表本群體利益的代表，選取方式不固定，可以召開會(huì)議，可以民主推選，選取的代表經(jīng)由環(huán)保主管部門審核，及時(shí)向公眾公布。

二、污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選現(xiàn)狀

某市規(guī)劃局在網(wǎng)上公示《xx固體廢物綜合處置中心修建性詳細(xì)規(guī)劃》(生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目)，該項(xiàng)目選址位于人口密集地區(qū)，附近不僅有附近城區(qū)居民還有幾所高校師生。項(xiàng)目在公示期內(nèi)已經(jīng)開始施工，一下子激怒了當(dāng)?shù)鼐用?。后來區(qū)政府采取強(qiáng)制停工措施并查封相關(guān)施工機(jī)械。市政府發(fā)布了《關(guān)于網(wǎng)民關(guān)注我市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目(固體廢棄物處置中心)的情況通報(bào)》，并在通報(bào)中表示公示期結(jié)束后將組織公眾聽證會(huì)，所有市民均可報(bào)名參加。接著在規(guī)劃局的組織下，25名代表參加了聽證會(huì)并發(fā)表意見。聽證會(huì)結(jié)果中3名受邀專家和1名周邊村村長贊成，還有2名周邊村長表示如果補(bǔ)償合理就贊成，其他代表均反對(duì)。市政府又委托市政法委對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》。本次聽證會(huì)共25名代表，其中10名代表為邀請(qǐng)代表、10名代表為委托代表，另外5名代表為隨機(jī)選擇的代表。就代表總的數(shù)量而言，25名代表不足以代表距離項(xiàng)目1.8公里的3萬名城鎮(zhèn)居民、2.6公里的3.3萬名師生而且受邀代表中有3名專家代表，他們并非項(xiàng)目選址附近常住居民，他們的觀點(diǎn)只是從專業(yè)技術(shù)層面分析后得出結(jié)論認(rèn)為項(xiàng)目可行，并沒有從公眾角度出發(fā)或者并沒有與公眾溝通來打消公眾對(duì)項(xiàng)目選址是否合理的疑問，因而不具有代表性。此外，對(duì)于公眾代表是如何產(chǎn)生的，缺乏公開透明的遴選方式，特別是邀請(qǐng)代表，其代表性有待質(zhì)疑。

通過上述案例可以得知，目前污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選中存在以下問題：

(1)公眾參與代表比例低，代表性不足。雖然沒有明確的法律制度對(duì)參加污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃聽證公眾參與代表的人數(shù)做出規(guī)定，但作為受項(xiàng)目影響最大的公眾應(yīng)該都有權(quán)利知道和了解項(xiàng)目相關(guān)信息，有權(quán)利參與到規(guī)劃聽證中，因而應(yīng)保證足夠數(shù)量的公眾參與代表人數(shù)，以便能夠代表更多的廣大公眾。

(2)公眾參與代表遴選缺乏公開性。對(duì)于公眾參與代表的產(chǎn)生，缺乏公開透明的有效信息，如公眾如何報(bào)名參加，報(bào)名后如何通過遴選進(jìn)入到聽證當(dāng)中，中間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息缺失容易導(dǎo)致選出的代表難以讓人信服。因而應(yīng)該對(duì)公眾參與代表遴選的標(biāo)準(zhǔn)、遴選的方式方法、遴選程序等進(jìn)行公示。此外，公示最終遴選出的公眾參與代表信息同樣可以在一定程度上保證遴選的公平公正。

三、污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選機(jī)制存在問題的原因

(一)公眾參與代表遴選的法律制度不夠完善

法律制度作為規(guī)范和調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系時(shí)的基本保障，同樣也應(yīng)該是污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選的最基本保障。在我國，不同領(lǐng)域有著不同的法律制度，有關(guān)公眾參與的法律制度也出臺(tái)了很多，如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等等。這些法律制度中雖然對(duì)于公眾參與做了相關(guān)描述，但描述中原則性規(guī)定多，抽象性規(guī)定多，針對(duì)公眾參與范圍、公眾參與程序、參與方式、公眾參與代表遴選等未給出可操作性的規(guī)定。此外，其他領(lǐng)域中的公眾參與法律制度不一定全都適用于污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃過程。實(shí)際中，正是這些客觀原因在一定程度上限制了公眾參與，使得公眾難以有效地參與到污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中。

(二)公眾參與代表遴選機(jī)制不健全

科學(xué)、合理的公眾參與代表遴選機(jī)制不僅在理論層面可以有效規(guī)范公眾參與代表遴選工作的原則性問題，而且在實(shí)踐層面可以有效指導(dǎo)公眾參與代表遴選工作的操作性問題。具體而言，污染型鄰避設(shè)施公眾參與代表遴選機(jī)制應(yīng)包含公眾參與代表遴選主體、公眾參與代表遴選程序、公眾參與代表遴選范圍、公眾參與代表遴選標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與代表遴選方式等內(nèi)容，進(jìn)而可以提高污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與的有效性和決策的科學(xué)合理性。但實(shí)踐中，多數(shù)公眾參與代表遴選缺乏組織性，如缺乏相關(guān)的規(guī)定來確定公眾參與代表遴選主體，因而會(huì)出現(xiàn)誰需要誰組織，誰組織誰就是遴選主體，進(jìn)而擁有相對(duì)多的控制權(quán)，對(duì)于公眾參與代表遴選程序、遴選標(biāo)準(zhǔn)的確定等會(huì)產(chǎn)生一定的隨意性，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)遴選過程缺乏組織性。同樣公眾參與代表遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺失，難以保障公眾的利益訴求得到反饋。

四、對(duì)策建議

完善污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選機(jī)制。首先應(yīng)明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，進(jìn)而公眾可以依據(jù)相關(guān)的法律制度要求參與到相關(guān)決策事宜中；其次，應(yīng)該規(guī)定具體的遴選實(shí)施細(xì)則，如公眾參與代表遴選的標(biāo)準(zhǔn)、遴選的方式、遴選的程序等，這樣依據(jù)細(xì)則實(shí)施更能保證遴選的科學(xué)合理性；最后，及時(shí)公開與遴選公眾參與代表有關(guān)的信息，以保障公眾能夠有效參與到規(guī)劃決策中健全污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃，因而需要建立健全污染型鄰避設(shè)施規(guī)劃中公眾參與代表遴選信息公開和監(jiān)督機(jī)制。