黃 迪，溫 巖, 張子平

(湖北清江水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，湖北 宜昌 443000)

生態(tài)補(bǔ)償即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是一個(gè)基于環(huán)境而言的法學(xué)新興概念。生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)前國(guó)際上保護(hù)生態(tài)環(huán)境占主導(dǎo)地位的重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，它將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部的、非市場(chǎng)的價(jià)值轉(zhuǎn)化為提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的財(cái)政激勵(lì)措施[1]。在地理和生態(tài)角度，流域是一個(gè)完整的地理系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)。以流域?yàn)閱卧_(kāi)展生態(tài)保護(hù)，可體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。由于流域內(nèi)的人口分布較為集中、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更為頻繁、生態(tài)問(wèn)題尤為突出、生態(tài)保護(hù)恢復(fù)工作十分急切，故流域生態(tài)補(bǔ)償研究是當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償研究的熱點(diǎn)之一。

國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)受到學(xué)者的廣泛關(guān)注，其研究主要集中于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定[2-3]、補(bǔ)償機(jī)制與政策[4-5]、時(shí)空格局分析等[6]，取得了一定研究成果。生態(tài)價(jià)值和生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳仓饾u增多，特別是流域生態(tài)補(bǔ)償越來(lái)越受到關(guān)注[7-8]。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的重要組成部分，也是我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的難點(diǎn)之一[2]。生態(tài)補(bǔ)償涉及到生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。為了平衡三者，需要對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益、社會(huì)效益進(jìn)行量化評(píng)估。而與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的大尺度影響過(guò)程，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估存在各種制約。因此，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的量化研究對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行起著重要作用。

1 流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值

1.1 生態(tài)價(jià)值當(dāng)量

生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值的量化和貨幣化已經(jīng)受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前大多采取替代法計(jì)算，暫無(wú)比較公認(rèn)成熟的生態(tài)價(jià)值定價(jià)方法。Costanza等人于1997年從科學(xué)意義上明確了生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值估算原理和方法[9]，謝高地等結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系基礎(chǔ)上展開(kāi)兩次調(diào)查，得出了新的評(píng)估體系[10]。按照歸一化思路，生態(tài)價(jià)值當(dāng)量指具備森林基本相同生態(tài)功能當(dāng)量，其主體包括草地、農(nóng)田、濕地、河流、湖泊等[11]?；蛘哒f(shuō)，單位生態(tài)價(jià)值當(dāng)量就是單位面積森林與其他生境功能強(qiáng)弱的量化值。生態(tài)價(jià)值當(dāng)量指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)如表1所示，價(jià)值當(dāng)量表[12]如表2所示。

表1 生態(tài)價(jià)值當(dāng)量指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)

表2 不同生態(tài)系統(tǒng)的單位生態(tài)價(jià)值當(dāng)量

1.2 生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值

生態(tài)價(jià)值當(dāng)量由不同生態(tài)系統(tǒng)的當(dāng)量標(biāo)準(zhǔn)和各生態(tài)系統(tǒng)的面積構(gòu)成。對(duì)于流域有限范圍內(nèi)，只要確定其中某個(gè)系統(tǒng)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其他系統(tǒng)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值也可依據(jù)不同生態(tài)系統(tǒng)之間生態(tài)價(jià)值當(dāng)量關(guān)系換算。有限流域范圍內(nèi)某系統(tǒng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值即可由測(cè)算的單位生態(tài)價(jià)值當(dāng)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與該系統(tǒng)生態(tài)價(jià)值當(dāng)量的乘積換算。有限流域范圍(如流域下某支流)生態(tài)價(jià)值當(dāng)量由2.1所述6類(lèi)當(dāng)量構(gòu)成，其生態(tài)價(jià)值當(dāng)量計(jì)算式為

Nj=Sj·Ej·α(j=1,2,…,6)

(1)

(2)

式中：N為流域范圍的生態(tài)價(jià)值當(dāng)量；Nj為某生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值當(dāng)量；Sj為某生態(tài)系統(tǒng)面積，hm2；Ej為某生態(tài)系統(tǒng)對(duì)應(yīng)的單位生態(tài)價(jià)值當(dāng)量，hm-2；α為修正系數(shù)，取決于有限流域范圍的自然地貌、區(qū)位等，一般取1。

則流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為

VN=N·U

(3)

式中：VN為有限流域范圍的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，元；U為單位生態(tài)價(jià)值當(dāng)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，元。

2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

2.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償

流域即分水線所包圍的集水區(qū)，是以河流和水資源的定向運(yùn)動(dòng)識(shí)別的地域系統(tǒng)，屬自然地理概念[13]。流域生態(tài)補(bǔ)償以保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、減小人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞、促進(jìn)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系[4]。

根據(jù)補(bǔ)償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可將生態(tài)補(bǔ)償分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種形式。如果補(bǔ)償者與受償者之間存在行政隸屬關(guān)系，則為縱向生態(tài)補(bǔ)償，比如中央政府對(duì)不同層級(jí)地方政府開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償，省政府對(duì)本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。若補(bǔ)償者與受償者之間不存在行政隸屬關(guān)系，則為橫向生態(tài)補(bǔ)償，比如省際之間和市際之間的生態(tài)補(bǔ)償[14]。橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要途徑，其目的是保護(hù)及持續(xù)性利用生態(tài)系統(tǒng)，借助公共政策或市場(chǎng)手段，理清和調(diào)節(jié)不具行政隸屬關(guān)系而又生態(tài)關(guān)系緊密的地區(qū)之間的利益關(guān)系。其相關(guān)地區(qū)可以是同級(jí)行政區(qū)，也可以是不同級(jí)行政區(qū)。

由于行政區(qū)劃與流域的特殊關(guān)系，流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償跨行政區(qū)劃且不存在行政隸屬關(guān)系的情況較為普遍。長(zhǎng)江上游省份如四川、陜西、重慶生態(tài)相關(guān)性較為密切，即補(bǔ)償方和受償方之間的生態(tài)利益關(guān)系十分明確，且互相之間不存在行政隸屬關(guān)系，利于建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，通過(guò)公共政策手段或市場(chǎng)化手段開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償。

2.2 橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要模式

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償制度中的重要組成部分，它解決的是補(bǔ)償多少的問(wèn)題。補(bǔ)償資金額度測(cè)算是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)量化的基礎(chǔ)，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的前提和關(guān)鍵。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算就是確定流域生態(tài)保護(hù)受益主題應(yīng)當(dāng)具體分擔(dān)的投入量，確定受益主體對(duì)投入主體的補(bǔ)償支付金額標(biāo)準(zhǔn)[15]。結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究，生態(tài)補(bǔ)償額度應(yīng)介于補(bǔ)償者經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失與受償者生態(tài)服務(wù)價(jià)值產(chǎn)出之間。

王軍鋒基于流域功能需求從環(huán)境治理角度提出流域生態(tài)補(bǔ)償可劃分為環(huán)境質(zhì)量改善和水源地功能保護(hù)兩種類(lèi)型，據(jù)此設(shè)計(jì)了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的兩種模式——一般流域水污染控制生態(tài)補(bǔ)償和水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償[16]。兩種模式下的上下游均不存在行政隸屬關(guān)系，前一種模式上下游經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般處于對(duì)等地位，后一種模式因上游牽涉水源地生態(tài)保護(hù)，本地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)受到一定限制。

1)一般流域生態(tài)補(bǔ)償。若上游選擇向水體環(huán)境排污或破壞上游生態(tài)，則應(yīng)就其環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為對(duì)下游造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。若上游行政區(qū)域所屬主管部門(mén)維持自然生態(tài)環(huán)境，則其因放棄開(kāi)發(fā)而損失的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)得到補(bǔ)償；對(duì)于水體生態(tài)保護(hù)而言，其直接受益方是下游行政區(qū)域，故下游應(yīng)對(duì)上游進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。若上游行政區(qū)域所屬主管部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境加以改善，則其投入應(yīng)得到補(bǔ)償；對(duì)于流域河流，其下游受益方應(yīng)對(duì)上游補(bǔ)償。

2)水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償。水源地因其地理區(qū)位、功能區(qū)劃等原因，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般較為薄弱，卻擔(dān)負(fù)著其他城市飲用水的重要任務(wù)。水源地作為受償方為了提高其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力，會(huì)對(duì)轄區(qū)的生態(tài)資源實(shí)施更為嚴(yán)格的管制措施，對(duì)企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的制定更為嚴(yán)格。為了平衡利益關(guān)系，取水行政單位應(yīng)對(duì)水源地提供補(bǔ)償。

2.3 基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償方和受償方往往對(duì)彼此的責(zé)權(quán)利有明確規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，若雙方事先做好書(shū)面協(xié)定，補(bǔ)償方需要受償方提供更多更好的生態(tài)服務(wù)，并由受償方為其額外增加的成本進(jìn)行補(bǔ)償；因流域上游受償方生態(tài)環(huán)境破壞或保護(hù)不到位導(dǎo)致下游補(bǔ)償方所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)損失的，受償方就應(yīng)對(duì)補(bǔ)償方賠償。協(xié)定中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定以前文提及的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為依據(jù)。

補(bǔ)償方與受償方的補(bǔ)償關(guān)系并不限于書(shū)面協(xié)定，以實(shí)際發(fā)生的生境改變情況為依據(jù)。以非隸屬關(guān)系的三個(gè)行政區(qū)域A、B和C為例(見(jiàn)圖1)，其在流域的區(qū)位關(guān)系示意如圖1所示，其中A相對(duì)位于最上游。A因生產(chǎn)、生活對(duì)流經(jīng)A、B、C三個(gè)行政區(qū)域的水體造成了污染，需要為其污染水體的行為受到懲罰，相應(yīng)地A與B構(gòu)成補(bǔ)償方與受償方。而B(niǎo)并未對(duì)水體造成污染，若對(duì)流經(jīng)B的水體進(jìn)行改善，C因B改善水體而享受到滿足生態(tài)要求的環(huán)境，則B與C構(gòu)成受償方與補(bǔ)償方；另一方面，若B未改善水體，C因水生態(tài)環(huán)境遭到破壞可向B提出賠償，此時(shí)B與C構(gòu)成補(bǔ)償方與受償方。補(bǔ)償方與受償方明確后，三個(gè)行政區(qū)域之間的補(bǔ)償額度則依據(jù)影響水體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)算。

圖1 流域中行政區(qū)域示意圖

2.4 粵閩汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例

韓江流域位于廣東東部、福建西南部，是廣東省除珠江流域以外的第二大流域。流域范圍包括廣東、福建、江西三省部分區(qū)域，流域面積30 112 km2，其中支流汀江流域?yàn)?1 802 km2；按行政區(qū)域，廣東省17 851 km2(占59.3%)，福建省12 080 km2(占40.1%)，江西省181 km2(占0.6%)。汀江總長(zhǎng)323 km，是福建流入廣東最大河流，與石窟河、梅潭河、象洞溪等其他福建主要河流大約占韓江流域水量的50%。由于上游養(yǎng)殖等影響，進(jìn)入廣東省域的水質(zhì)下降為IV類(lèi)和劣V類(lèi)。

廣東、福建兩省于2016年簽訂了《關(guān)于汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，將汀江、梅潭河、石窟河、象洞溪四條由福建來(lái)水納入考核目標(biāo)，確立了“雙向補(bǔ)償”的原則，相關(guān)考核要求如表3所示[17]。當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)低于標(biāo)準(zhǔn)值時(shí)，上游需對(duì)下游補(bǔ)償。補(bǔ)償總額由雙方財(cái)政于2016～2017每年各出資1億元人民幣建立專(zhuān)項(xiàng)基金，根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。在監(jiān)測(cè)方面，為確保數(shù)據(jù)客觀，水質(zhì)監(jiān)測(cè)在國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站組織下進(jìn)行。

表3 汀江-韓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

3 結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)補(bǔ)償是近些年的研究熱點(diǎn)，本文從流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)出發(fā)，給出了流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的一般表述，以此展開(kāi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究，探討了橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的兩種模式。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的量化分析，一方面可以使補(bǔ)償方直觀認(rèn)識(shí)到自身因?qū)α饔蛏鷳B(tài)環(huán)境的破壞行為所應(yīng)承擔(dān)的懲罰成本，以避免生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化；另一方面讓受償方因可見(jiàn)的補(bǔ)償收益而積極開(kāi)展生態(tài)保護(hù)工作。這種量化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將6種主要生態(tài)資源有機(jī)聯(lián)系，有助于生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)踐。