□劉文麗

違憲審查制度是指具有違憲審查資格的國(guó)家機(jī)構(gòu)審查并通過(guò)法定程序決定某一特定立法或行為是否符合憲法[1]。違憲審查程序的啟動(dòng)是整個(gè)違憲審查活動(dòng)的起點(diǎn)。公民啟動(dòng)違憲審查程序是我國(guó)法治邁出的重要一步，但在具體的法律實(shí)踐中，公民在違憲審查過(guò)程中的啟動(dòng)在中國(guó)基本形同虛設(shè)，并沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際作用。面對(duì)這種尷尬局面，有必要深入研究涉及公民啟動(dòng)違憲審查程序相關(guān)法律問(wèn)題。

一、理論與實(shí)踐：公民啟動(dòng)違憲審查程序的正當(dāng)性

(一)尊重人權(quán)的原理：人民主權(quán)論。任何違憲審查制度都是建立在具有特定理論基礎(chǔ)的政治法律信仰之上的。在這些理論中，人民主權(quán)理論具有進(jìn)步意義。人民主權(quán)理論為公民啟動(dòng)違憲審查程序提供了理論依據(jù)。在17、18世紀(jì)，隨著資本主義的發(fā)展，盧梭等人基于“君權(quán)神授”和“朕即國(guó)家”的理論，進(jìn)而提出了人民主權(quán)理論。盧梭認(rèn)為，公共意志體現(xiàn)的是國(guó)家主權(quán)。如果人民的權(quán)利被政府侵犯，人民可以選擇廢除原始契約，重新制定契約并且組建新政府。在他看來(lái)，人民主權(quán)不是一個(gè)抽象的概念，相反，是一種對(duì)公共意識(shí)的應(yīng)用，更是一種至高無(wú)上的立法權(quán)力?；诖?，國(guó)家實(shí)行公意顯得尤為重要，在國(guó)家權(quán)力被行使的過(guò)程中，政府必須依法行事[2]。以人民主權(quán)理論為指導(dǎo)，許多資本主義國(guó)家，特別是英國(guó)、法國(guó)，進(jìn)一步發(fā)展和普及了“議會(huì)主權(quán)”和“議會(huì)至上”這一政治學(xué)說(shuō)，而這種學(xué)說(shuō)拓展到許多資本主義國(guó)家的違憲審查實(shí)踐之中。

(二)尊重人權(quán)的法律實(shí)踐：基本人權(quán)保障。尊重基本人權(quán)的原則是違憲審查的重要基礎(chǔ)，大多數(shù)國(guó)家對(duì)于這一認(rèn)識(shí)基本相同；保障基本人權(quán)是憲法的基本法律價(jià)值和現(xiàn)代憲政的真正目的。

1.國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力和公民的基本權(quán)利(基本人權(quán))是任何國(guó)家憲法的基本組成部分。國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使公權(quán)力，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)人權(quán)的公共權(quán)利目標(biāo)，有必要規(guī)范、保障和控制國(guó)家機(jī)構(gòu)行使的公共權(quán)力。以致無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，二者都是通過(guò)控制國(guó)家權(quán)力的范圍和運(yùn)作作為基本出發(fā)點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的基本人權(quán)和保護(hù)社會(huì)成員[3]。

2.憲法的另一個(gè)重要方面是公民的基本權(quán)利。在英美法系國(guó)家中，當(dāng)公民認(rèn)為其憲法權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以向普通司法機(jī)關(guān)提起訴訟，普通司法機(jī)關(guān)根據(jù)憲法對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行違憲審查，賦予公民憲法救濟(jì)的權(quán)利。在大陸法系國(guó)家則需向特設(shè)的憲法法院提起訴訟，憲法法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行違憲審查時(shí)應(yīng)當(dāng)參照憲法的相關(guān)規(guī)定。而今我國(guó)已經(jīng)建立了由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施違憲審查權(quán)的制度，但當(dāng)規(guī)范性文件侵犯到公民的憲法權(quán)時(shí)，公民能否以自己的名義向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提交憲法審查？憲法和法律都沒(méi)有明確規(guī)定?！读⒎ǚā返幕A(chǔ)是在于憲法精神和保護(hù)公民憲法權(quán)利的必要性。它可以以自己的名義向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出違憲審查請(qǐng)求，這為公民的憲法權(quán)利建立了憲法救濟(jì)制度。這表明了我國(guó)法治的巨大進(jìn)步。

二、問(wèn)題與困境：我國(guó)公民啟動(dòng)違憲審查程序的現(xiàn)狀

我國(guó)的違憲審查制度經(jīng)歷了持續(xù)改進(jìn)和發(fā)展的過(guò)程。我國(guó)公民啟動(dòng)違憲審查程序的法律依據(jù)是《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)。根據(jù)《立法法》第90條可知：如果認(rèn)為行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或法律相矛盾，可以通過(guò)提議來(lái)啟動(dòng)審查程序。審查要求的提出是法律賦予國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和省人大常委會(huì)的權(quán)力；國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)以及公民也可以提交審查建議。審查程序的正式啟動(dòng)依賴于審查要求的提出。當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)正式提交審查請(qǐng)求后就必須要進(jìn)入審查程序。然而在提出審查建議之后，還需要經(jīng)專門委員會(huì)的研究，以此確定能否進(jìn)入到正式的審查程序，看是否必要。公民開(kāi)展違憲審查的基礎(chǔ)是一個(gè)國(guó)家的違憲審查制度?！读⒎ǚā穼?duì)憲法違法行為的審查的相關(guān)規(guī)定有一定的局限性?！读⒎ǚā穼?duì)違憲審查的有關(guān)條文存在一定的限制?？陀^地說(shuō)，由于這種限制造成了啟動(dòng)違憲審查程序的模糊性。

(一)《立法法》規(guī)定公民啟動(dòng)違憲審查的局限性。

1.公民啟動(dòng)的是全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查權(quán)。依照《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)作為公民啟動(dòng)違憲審查的受理主體，啟動(dòng)違憲審查的具體內(nèi)容則是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸”?！读⒎ǚā妨谐隽诵抻喌囊罁?jù)是按照規(guī)范性文件的層級(jí)順序進(jìn)行的，可是如果層級(jí)序列完整，違反低級(jí)法律規(guī)范文件自然會(huì)違反高級(jí)法律規(guī)范性文件，因此只要審查上層和下層之間的規(guī)范性文件的一致性即可，而沒(méi)有必要再在更高位階中查找違規(guī)依據(jù)。從這個(gè)角度來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查權(quán)很難在嚴(yán)格的法律層級(jí)中發(fā)揮實(shí)際作用，因而公民在啟動(dòng)違憲審查過(guò)程中難免存在某些局限性。

2.公民啟動(dòng)違憲審查的程序缺失。依照《立法法》的規(guī)定，法律中沒(méi)有作出具體受理程序的規(guī)定，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)在受理后應(yīng)該如何回復(fù)、在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)回復(fù)、倘若不受理又該如何作出回應(yīng)以及程序規(guī)范需要多長(zhǎng)時(shí)間，這些具體的程序性規(guī)范都存在缺失。此外，《立法法》還規(guī)定，一旦公民提交審查建議后，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)將根據(jù)“必要時(shí)”對(duì)其進(jìn)行審查，這是一個(gè)無(wú)法確定的概念，究竟何時(shí)為必要，為何必要等都沒(méi)有做出具體的規(guī)定?！读⒎ǚā穬H僅規(guī)定公民可以提出違憲審查的權(quán)利，但對(duì)如何實(shí)施違憲審查的問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定。

(二)公民啟動(dòng)違憲審查程序的實(shí)踐難題。目前，我國(guó)的違憲審查制度并不完善，公民依據(jù)《立法法》行使的違憲審查的權(quán)利在實(shí)踐中處于尷尬境地。近年來(lái)，憑借《立法法》的規(guī)定，當(dāng)規(guī)范性文件侵犯到公民的憲法權(quán)利時(shí)，公民可以以自己的名義向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議，進(jìn)行違憲審查。近些年來(lái)，公民向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提交請(qǐng)?jiān)笗M(jìn)行違憲審查的建議經(jīng)常出現(xiàn)。除去具有重大社會(huì)影響的孫志剛案，還有2007年12月4日，69名法學(xué)學(xué)者向全國(guó)人大提交了對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查的建議。這一以公民身份的提案主要通過(guò)四個(gè)方面：違憲，與《立法法》的上層法律沖突、與國(guó)際公約不相容以及政治管理。從而提出了對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查的理由。這起公民上書案件被認(rèn)為是繼2003年孫志剛案后，公民以自己的名義提出違憲審查的再次努力。由于在啟動(dòng)違憲審查程序時(shí)，公民將面對(duì)著一個(gè)無(wú)法企及的法律困境。如果對(duì)法律的規(guī)定過(guò)分期望，這將導(dǎo)致法律的實(shí)際作用被忽視。因此,在認(rèn)識(shí)到公民提起違憲審查程序的問(wèn)題和困境的背景下，為了真正促進(jìn)我國(guó)違憲審查程序的建立，應(yīng)該有針對(duì)性地去尋求我國(guó)公民啟動(dòng)違憲審查程序的具體途徑。

三、思考與展望：公民啟動(dòng)違憲審查程序的路徑設(shè)計(jì)

(一)深化公民啟動(dòng)違憲審查程序的立法建設(shè)。在違憲審查的程序保障方面，外國(guó)的做法是由特別法律做出調(diào)整和保障。我國(guó)目前的違憲審查制度在具體程序、方法、期限和責(zé)任方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定。從而使我國(guó)目前的憲法作用受到為具體立法提供依據(jù)的限制，這種憲法作用更多的是一種宣示的性質(zhì)，并未能真正地為解決憲法爭(zhēng)議提供憲法依據(jù)。因而，制定《違憲審查程序法》以明確限定違憲審查的啟動(dòng)對(duì)象、方式、條件、具體操作程序以及監(jiān)督程序，從而確保和完善公民啟動(dòng)違憲審查程序顯得尤為重要。

(二)建立公民啟動(dòng)違憲審查程序的監(jiān)督機(jī)制。從公民啟動(dòng)違憲審查程序的運(yùn)作狀況和具體實(shí)踐來(lái)看，公民啟動(dòng)違憲審查程序的運(yùn)作過(guò)程受阻，實(shí)際表現(xiàn)不佳。這與我國(guó)對(duì)于公民啟動(dòng)違憲審查程序的監(jiān)督機(jī)制的不完善具有重要聯(lián)系，這將嚴(yán)重影響程序的正當(dāng)運(yùn)作和功能的有效發(fā)揮。于是有必要徹底改變現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的弱化以及過(guò)于形式化的現(xiàn)狀。通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)督的專業(yè)化，連續(xù)性，公正性，制度性和可操作性，以此保證公民啟動(dòng)違憲審查能夠順利運(yùn)作。建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確組織、工作方法、監(jiān)督范圍、操作程序、權(quán)利、義務(wù)、時(shí)限、補(bǔ)救措施以及監(jiān)督失職的責(zé)任，最終達(dá)到保障監(jiān)督過(guò)程的制度化、程序化和透明化的目的，并發(fā)揮相應(yīng)的強(qiáng)制力。

(三)建立公民啟動(dòng)違憲審查程序的救濟(jì)機(jī)制。目前，從中國(guó)的法律實(shí)踐來(lái)看，法院很難在法庭上解決法律上的違憲糾紛。在這種情況下，唯一可能的補(bǔ)救辦法是向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提交違憲審查請(qǐng)求。審查這些建議的權(quán)利應(yīng)該是憲法權(quán)利救濟(jì)的性質(zhì)，絕非是政治監(jiān)督的性質(zhì)。因此，法律應(yīng)考慮實(shí)際需要，并為公民啟動(dòng)違憲審查的程序提供靈活性的規(guī)定。換言之，違憲審查的一般程序可以適用于某些特定案件發(fā)生之前，不特定的公民向全國(guó)人大常委會(huì)提起審查建議的請(qǐng)求；在具體案件發(fā)生之后，如果公民提議以自己的名義進(jìn)行合憲性審查，則應(yīng)適用特別程序進(jìn)行審查。這就是說(shuō)，只要公民提出審查請(qǐng)求，便無(wú)需全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的研究，就可以進(jìn)入正式的審查程序，這不僅反映了憲法權(quán)利救濟(jì)過(guò)程的剛性和效率，此外，它在憲法審查中充分發(fā)揮了最高權(quán)威的重要作用，有效地救濟(jì)公民的憲法權(quán)利。