●趙興羅

財(cái)政法治是依法治國(guó)的重要組成部分，在我國(guó)法治建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位。黨的十九大報(bào)告也指出了全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須依法理財(cái)，依法行政。作為支撐城市發(fā)展的城市財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分，它由城市經(jīng)濟(jì)決定，同時(shí)它又作用于城市經(jīng)濟(jì)。城市財(cái)政狀況對(duì)城市發(fā)展具有重要影響。新時(shí)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，需要城市財(cái)政保持可持續(xù)健康發(fā)展并營(yíng)造良好的法治環(huán)境。本文試圖圍繞以下問(wèn)題展開(kāi)分析：新時(shí)代城市財(cái)政為什么要營(yíng)造良好的法治環(huán)境？新時(shí)代城市財(cái)政需要什么樣的法治環(huán)境及目前的狀況如何？新時(shí)代營(yíng)造良好的財(cái)政法治環(huán)境需要做的重點(diǎn)工作有哪些？

一、新時(shí)代城市財(cái)政法治環(huán)境的必要性

（一）法治財(cái)政是公共財(cái)政的基本特征和內(nèi)在屬性

首先，法治財(cái)政是公共財(cái)政的基本特征。所謂財(cái)政，就是政府的“理財(cái)之政”，它是指以國(guó)家為主體，集中一部分國(guó)民收入用于滿(mǎn)足公共需要的政府收支活動(dòng)。財(cái)政直接涉及政府公權(quán)力的運(yùn)用，以及對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。為了促使財(cái)政更好地履行服務(wù)職能并提供公共產(chǎn)品，需要依據(jù)法律，用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范財(cái)政活動(dòng)的界限，對(duì)財(cái)政公共權(quán)力、財(cái)政收支行為及管理進(jìn)行約束，以防止財(cái)政公權(quán)力異化為滿(mǎn)足個(gè)人私欲的工具而喪失其公共性。

其次，法治是現(xiàn)代公共財(cái)政制度的內(nèi)在屬性。現(xiàn)代財(cái)政制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的組成部分，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種契約經(jīng)濟(jì)，契約經(jīng)濟(jì)要求尊重和保護(hù)市場(chǎng)主體。建立公共財(cái)政，也就是要建立以現(xiàn)代財(cái)政制度為導(dǎo)向的法治財(cái)政。為了使契約關(guān)系規(guī)范化和固定化，就必須確保國(guó)家財(cái)政行為的公共性，財(cái)政法治是公共財(cái)政遵循的契約原則規(guī)范化和固定化的最佳實(shí)現(xiàn)方式。

（二）良好的財(cái)政法治環(huán)境是完成新時(shí)代賦予城市財(cái)政歷史使命的需要

黨的十九大報(bào)告指出：“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”①?gòu)谋举|(zhì)上來(lái)說(shuō)，解決這一矛盾，就是要解決公共品供給不充分與不平衡問(wèn)題，即財(cái)政問(wèn)題，這是新時(shí)代賦予財(cái)政的歷史使命。

那么，財(cái)政如何完成新時(shí)代賦予的新使命？我們須從財(cái)政領(lǐng)域進(jìn)行分析。這一矛盾的根本原因主要集中在三方面：第一，政府行為缺位，導(dǎo)致提供充足公共品的資源不足。第二，政府行為越位擠占了用于投資于公共品的資源。第三，政府提供公共品效率低，導(dǎo)致中間損耗和浪費(fèi)的資源過(guò)多。②

以上三方面的原因概括了財(cái)政的全部?jī)?nèi)容。由此可見(jiàn)，新時(shí)代的主要矛盾真正揭示了財(cái)政需要研究的核心問(wèn)題。為了完成新時(shí)代賦予城市財(cái)政的歷史使命，從而解決不充分、不平衡的矛盾，就必須要有健全的法治財(cái)政來(lái)規(guī)范和約束政府財(cái)政行為。

（三）良好的財(cái)政法治環(huán)境是新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展的必要條件

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在這一重要的跨越關(guān)口，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系就成為我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和迫切要求。城市的高質(zhì)量發(fā)展要求政府加快實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)、高新科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融以及人力資源協(xié)同發(fā)展等方面，構(gòu)建適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)良好的城市財(cái)政法治環(huán)境，正如中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠于2019年2月16日在 “中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇2019年年會(huì)”上指出的，“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于建立規(guī)則明確、透明、市場(chǎng)化、法治化的高水平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系”③，這一判斷明確了法治化與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系。

適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的要求，城市財(cái)政需要配合供給側(cè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力結(jié)構(gòu)以及收入分配結(jié)構(gòu)等方面實(shí)施靈活有效的財(cái)政收支政策，提高供給體系質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)要素的最優(yōu)配置。通過(guò)財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而提高產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，在城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（四）良好的財(cái)政法治環(huán)境是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)城市財(cái)政職能的重要保障

傳統(tǒng)的財(cái)政職能主要集中在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配、宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之中，新時(shí)代城市財(cái)政的職能內(nèi)涵和外延不斷優(yōu)化和拓展，越來(lái)越分布于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、文化提升和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面，這是城市財(cái)政職能自我演化的內(nèi)在要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化的外在需求。基于這些變化，新時(shí)代賦予了城市財(cái)政新的職能定位，主要表現(xiàn)在：

1、提升城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力主要體現(xiàn)在城市公共品的提供和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，城市財(cái)政必須將滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品與服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施看作是自身的第一要?jiǎng)?wù)。目前，全國(guó)14個(gè)特大中心城市與其他中小城市的重要區(qū)別之一，就是特大中心城市擁有其他中小城市所不具備的較為完善的公共品服務(wù)和較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施。

2、城市財(cái)政是城市治理的基礎(chǔ)和重要支柱。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市管理的重要參與者是城市政府，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，作為支撐城市發(fā)展的城市財(cái)政，城市政府擔(dān)當(dāng)著城市治理以及城市治理能力現(xiàn)代化的重任，適應(yīng)新時(shí)代的要求，城市財(cái)政就成為城市治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

3、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城市化道路并不意味著城市的單邊發(fā)展，它是逐漸消除城鄉(xiāng)二元邊界，改變農(nóng)村落后面貌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進(jìn)程，這就必然要求城市財(cái)政提供對(duì)農(nóng)支持，城市支持農(nóng)業(yè)發(fā)展是城市財(cái)政的重要職能。

4、防范化解城市公共風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)矛盾沖突。由于經(jīng)濟(jì)利益、公民權(quán)利、資源要素都會(huì)受到各種政策、制度等外部因素的影響，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在時(shí)空維度上表現(xiàn)出巨大的不確定性，城市發(fā)展面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)和沖突，這些風(fēng)險(xiǎn)、沖突和各類(lèi)矛盾交織疊加，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)增多，程度復(fù)雜加深，防范化解管控難度加大。運(yùn)用財(cái)政手段應(yīng)對(duì)各類(lèi)矛盾和不確定性，防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，成為城市財(cái)政的一個(gè)重要職能。

5、財(cái)政再分配的公平與共享。在社會(huì)公平層面，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)收入分配是一個(gè)重要的失靈區(qū)，此時(shí)，需要政府出面通過(guò)財(cái)政手段對(duì)初次分配的結(jié)果進(jìn)行再分配和調(diào)整，其目的是使全體人民享受到改革發(fā)展成果。堅(jiān)持公平和共享發(fā)展，提升人民的獲得感、幸福感和安全感，也離不開(kāi)良好的城市財(cái)政法治環(huán)境。

由上述分析可見(jiàn)，基于新時(shí)代的要求，城市財(cái)政的功能定位主要在于優(yōu)化資源配置、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、防范化解城市公共風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)社會(huì)分配的共享與公平，實(shí)現(xiàn)城市財(cái)政的這些職能，需要將城市政府的收支行為納入法治化軌道，依法理財(cái)、依法行政。

（五）良好的法治環(huán)境是新時(shí)代創(chuàng)新城市治理模式的需要

在新時(shí)代，不僅城市財(cái)政職能定位發(fā)生了變化，而且城市財(cái)政制度和財(cái)政體制也發(fā)生了很大變化。

第一，相較于傳統(tǒng)的單維和雙維的城市財(cái)政制度，新時(shí)代的城市財(cái)政制度將會(huì)呈現(xiàn)出立體化、動(dòng)態(tài)性、多中心的架構(gòu)，例如，新時(shí)代財(cái)政制度將立足城鄉(xiāng)一體化的思路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，“城市”的核心已經(jīng)不再是土地和資本，而是“人”的城市化，因而，城市財(cái)政制度更加注重城市公共服務(wù)體制、機(jī)制和內(nèi)容的覆蓋。

第二，管理方式的變化。城市管理方式已從傳統(tǒng)的管治模式變?yōu)橹卫砟Ｊ?，治理形式也呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)治理和多中心治理的趨勢(shì)，治理的主體也從傳統(tǒng)的政府治理變?yōu)橐哉卫頌橹?、市?chǎng)治理和家庭治理為重要內(nèi)容的治理結(jié)構(gòu)，城市治理形式、治理手段、治理模式的變化從體制和機(jī)制上要求財(cái)政體制和財(cái)政機(jī)制必須做出調(diào)整，一方面，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代城市發(fā)展和城市治理轉(zhuǎn)型的需要；另一方面，變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，在主動(dòng)適應(yīng)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)進(jìn)行財(cái)政體制和財(cái)政治理機(jī)制創(chuàng)新，來(lái)加快推進(jìn)城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市發(fā)展創(chuàng)新的需要。

表1 我國(guó)已頒布的主要財(cái)政法律法規(guī)

第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，新時(shí)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制發(fā)生了很大變化，必然要求創(chuàng)新城市治理模式和城市財(cái)政制度。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出快速擴(kuò)張和優(yōu)化的趨勢(shì)，更為重要的是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形態(tài)也在發(fā)生變化，特別是以數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能為核心的新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命到來(lái)，這對(duì)城市財(cái)政體制機(jī)制提出了更高的要求。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制也從傳統(tǒng)的要素驅(qū)動(dòng)演變?yōu)橐睾托畔㈦p輪驅(qū)動(dòng)，從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)代財(cái)政制度具有助推新興事物發(fā)展的習(xí)慣和優(yōu)勢(shì)，另一方面，新時(shí)代城市財(cái)政制度模式、形態(tài)、內(nèi)容、要素和機(jī)制可能面臨著新的重構(gòu)和創(chuàng)新。

基于上述變化，新時(shí)代的城市治理需要改善社會(huì)治理的力量體系，擴(kuò)大民眾的參與，按照有法可依、依法治理、程序治理和責(zé)任治理的法治化方式，來(lái)完善和提高城市治理水平，而這些都離不開(kāi)營(yíng)造良好的城市財(cái)政法治環(huán)境。

二、新時(shí)代城市財(cái)政法治環(huán)境狀況

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的加快，城市財(cái)政法治環(huán)境有了明顯改善。20世紀(jì)的80-90年代，在財(cái)政領(lǐng)域，我國(guó)相繼頒布并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《稅收征收管理法》和《預(yù)算法》，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政法律體系初具雛形。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)又頒布和實(shí)施了《立法法》、《政府采購(gòu)法》、《社會(huì)保障法》和《車(chē)船稅法》，這標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)繼續(xù)向前發(fā)展。歸納起來(lái)，目前我國(guó)已頒布的主要財(cái)政法律法規(guī)，見(jiàn)表1所示。

黨的十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)加快了稅收法定的進(jìn)程。十八屆三中全會(huì)明確了稅收法定原則；黨的十八屆四中全會(huì)，通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，開(kāi)拓了法治建設(shè)的新境界，將法治建設(shè)提升到新高度。

2015年3月15日，修訂后的《立法法》獲全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)。2015年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》；根據(jù)這一要求，2016年5月7日，財(cái)政部印發(fā)了《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》，明確了建設(shè)法治財(cái)政的主要任務(wù)和具體措施。2016年8月24日發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49 號(hào)），明確要求在 2019-2020 年研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，促進(jìn)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。2018年8月24日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上，指出了“法者，治之端也”，明確提出法律是治國(guó)理政最大和最重要的規(guī)矩，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。

上述分析，表明了我國(guó)對(duì)財(cái)政法治認(rèn)識(shí)的深化以及法治財(cái)政建設(shè)進(jìn)程的加快。盡管在法治方面我國(guó)取得了很大的成績(jī)，但進(jìn)入新時(shí)代的城市財(cái)政，依然存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

第一，依法行政及依法理財(cái)意識(shí)淡薄。在城市財(cái)政的具體工作中，部分干部依然存在慣性思維和權(quán)力思維，法治意識(shí)、程序意識(shí)和規(guī)則意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)財(cái)政法治的重要性認(rèn)識(shí)不到位，不善于總結(jié)學(xué)習(xí)，部分財(cái)政部門(mén)的程序規(guī)則流于形式，法治宣傳教育成效不足?；鶎訉?zhuān)業(yè)化法治化財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)難以滿(mǎn)足實(shí)際需要。

第二，財(cái)政法治制度體系不健全。由于受當(dāng)前立法體制和財(cái)稅改革復(fù)雜性的影響，地方財(cái)政法律體系不夠完善，例如，受立法權(quán)限的影響，部分地方財(cái)政立法難以適應(yīng)財(cái)政體制改革的實(shí)踐需要，地方財(cái)政政策與國(guó)家的財(cái)政法律法規(guī)在銜接和統(tǒng)一方面存在很大差距，國(guó)家的財(cái)政法律制度建設(shè)對(duì)基層實(shí)際情況考慮不足，造成基層財(cái)政部門(mén)執(zhí)行難的現(xiàn)象。

第三，財(cái)政體制機(jī)制不健全。一是省與市、市與區(qū)縣的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范，法治化、規(guī)范化程度不高。二是城市財(cái)政依法行政能力有待提高?，F(xiàn)實(shí)中，由于存在“一刀切”的制度規(guī)定，可能會(huì)限制城市政府積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮，特別是一些管理制度與實(shí)際工作存在脫鉤現(xiàn)象，阻礙城市財(cái)政工作的開(kāi)展和效能提升。三是各地城市城府對(duì)于財(cái)政制度的標(biāo)準(zhǔn)和尺度難以精準(zhǔn)把握，因而出現(xiàn)執(zhí)行效果差異和執(zhí)行不到位的問(wèn)題，削弱了財(cái)政法規(guī)對(duì)財(cái)政規(guī)范管理的作用。

第四，考核和監(jiān)控機(jī)制不完善。財(cái)政考核要求在合法性審查、重大財(cái)政決策、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的法治化考核體系完善，但現(xiàn)實(shí)中存在著法治財(cái)政建設(shè)考核與財(cái)政中心工作沒(méi)有充分銜接、法治建設(shè)與財(cái)政業(yè)務(wù)脫離等現(xiàn)象。在考核指標(biāo)體系建設(shè)方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范和指引，考核激勵(lì)約束措施不到位，對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用僅僅停留在對(duì)考核主體的精神鼓勵(lì)層面，難以起到有效的激勵(lì)約束作用，法治財(cái)政考核的權(quán)威性依然不足。依據(jù)現(xiàn)行財(cái)政法律法規(guī)，對(duì)涉及財(cái)政條款的其他領(lǐng)域地方性法規(guī)規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審核把關(guān)，但部分城市財(cái)政部門(mén)財(cái)政監(jiān)控虛設(shè)，監(jiān)督作用沒(méi)有充分發(fā)揮。

三、新時(shí)代營(yíng)造城市財(cái)政法治環(huán)境的工作重點(diǎn)

“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，法治必先行”。新時(shí)代城市發(fā)展需要營(yíng)造良好的城市財(cái)政法治環(huán)境，以確保城市政府的財(cái)政收支、財(cái)政管理都能公平、公正，財(cái)政行為后果可以預(yù)見(jiàn)且有法律保障。針對(duì)目前城市財(cái)政法治建設(shè)方面存在的問(wèn)題，今后營(yíng)造城市財(cái)政法治環(huán)境的工作重點(diǎn)需要在以下方面進(jìn)行：

（一）樹(shù)立依法理財(cái)?shù)睦砟?/h3>

法治財(cái)政建設(shè)，理念培育須先行。第一，提高財(cái)政干部法治思維能力和現(xiàn)代社會(huì)法治意識(shí)，樹(shù)立依法理財(cái)?shù)乃季S和理念，重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，消除特權(quán)思想和等級(jí)意識(shí)。第二，提升城市財(cái)政干部的依法行政能力。發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在法治政府建設(shè)工作中“關(guān)鍵少數(shù)”的作用，切實(shí)強(qiáng)化法治政府建設(shè)工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保國(guó)家財(cái)政行為的公共性，采取有效的法治手段來(lái)制約財(cái)政部門(mén)可能產(chǎn)生的尋租腐敗行為。第三，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政干部的法治教育培訓(xùn)。人是一切活動(dòng)的關(guān)鍵因素，提高財(cái)政干部隊(duì)伍的依法理財(cái)、依法行政能力對(duì)于營(yíng)造財(cái)政法治環(huán)境極其重要，為此，必須進(jìn)一步完善財(cái)政行政執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度，建議通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)或者財(cái)稅法律法規(guī)知識(shí)大講堂等活動(dòng)，對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升他們的財(cái)政專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

（二）健全財(cái)政法治的制度體系

健全完善的財(cái)政法律制度體系是法治財(cái)政建設(shè)的制度前提。營(yíng)造良好的城市財(cái)政法治環(huán)境，需要圍繞城市財(cái)政中心工作，科學(xué)編制地方性財(cái)政法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)財(cái)政收支、財(cái)政管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的地方財(cái)政立法，建立一套可操作性強(qiáng)、行之有效的財(cái)政法律制度體系，為財(cái)政管理提供明確具體的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。

第一，健全財(cái)政基本制度。按照財(cái)政法治的要求，盡快搭建起來(lái)以財(cái)政法、政府間財(cái)政關(guān)系法和預(yù)算法為主、公債法、國(guó)有資產(chǎn)法、財(cái)政監(jiān)督立法為輔的基本財(cái)政制度框架。

第二，完善財(cái)政收支制度。就財(cái)政收入來(lái)說(shuō)，需要落實(shí)稅收法定原則，建立以單行稅法為主體的稅收法律制度體系。就財(cái)政支出來(lái)說(shuō)，需要從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效管理、國(guó)庫(kù)管理、政府采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、政府與社會(huì)資本合作等領(lǐng)域進(jìn)行收支制度的完善。

第三，完善財(cái)政管理制度。依據(jù)中央財(cái)稅法律法規(guī)，健全科學(xué)完整、上下協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)范的地方財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件制度體系，完善債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、行業(yè)管理以及依法行政等相關(guān)管理制度，建立地方財(cái)政規(guī)范性文件清理的長(zhǎng)效機(jī)制，確保財(cái)政制度政策與中央統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

（三）創(chuàng)新財(cái)政管理機(jī)制

第一，合理劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障。由于1994年的分稅制，在財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分上遺留很多問(wèn)題，城市政府作為地方政府，承擔(dān)著過(guò)多的事權(quán)，而財(cái)權(quán)受限，因而地方政府財(cái)政出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘成為常態(tài)，也進(jìn)而導(dǎo)致土地財(cái)政越演越烈。因此，在劃分省以下政府間財(cái)政事權(quán)關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，依據(jù)省以下財(cái)政事權(quán)劃分、財(cái)政體制及基層政府財(cái)力狀況，合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任，明確市、區(qū)兩級(jí)事權(quán)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，合理調(diào)整市、區(qū)兩級(jí)支出范圍，避免將過(guò)多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。

第二，完善重大決策制度。健全財(cái)政決策機(jī)制，提高財(cái)政決策方式法治化水平。嚴(yán)格執(zhí)行重大財(cái)政決策公眾參與、專(zhuān)家論證、檔案管理制度，規(guī)范重大決策程序，使財(cái)政決策的制定科學(xué)合理、程序和過(guò)程透明，貫徹依法決策、科學(xué)決策、民主決策。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)健全財(cái)政重大決策合法性的審查機(jī)制，財(cái)政法制機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)書(shū)面審查、調(diào)研考察、公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)、組織法律顧問(wèn)進(jìn)行法律咨詢(xún)和論證等方式進(jìn)行合法性審查。

第三，健全城市政府債務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。一是限制地方政府債務(wù)規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張。地方政府性債務(wù)管理機(jī)制實(shí)行“借、用、還”一體化，有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是按照地方政府債務(wù)分類(lèi)預(yù)算管理政策規(guī)定，分類(lèi)編制政府存量債務(wù)和置換債券還本付息預(yù)算，對(duì)政府債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，妥善處理存量債務(wù)。三是提升城市財(cái)政運(yùn)行效率和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。建立健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防范和化解地方政府債務(wù)。

第四，完善地方財(cái)政立法體制。著重在立法的起草、論證、協(xié)調(diào)、審議等環(huán)節(jié)，科學(xué)論證，遵循精細(xì)性、科學(xué)性、前瞻性、針對(duì)性和有效性原則，進(jìn)行地方財(cái)政立法。定期對(duì)地方財(cái)政法規(guī)規(guī)章實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研、評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為修改、廢止的依據(jù)，對(duì)不適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展要求、與上位法相抵觸或不一致、不協(xié)調(diào)的地方法規(guī)規(guī)章及時(shí)進(jìn)行修改、廢止和清理。

（四）強(qiáng)化城市財(cái)政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督

營(yíng)造良好的城市財(cái)政法治環(huán)境，還必須建立一個(gè)對(duì)城市財(cái)政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)控外監(jiān)的全方位監(jiān)督體系。

首先，加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制。財(cái)政內(nèi)部控制制度是指以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，由業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)部門(mén)之間關(guān)聯(lián)控制、考核監(jiān)督部門(mén)專(zhuān)職控制三個(gè)方面相互作用、在財(cái)政內(nèi)部制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。其目的是為了提高財(cái)政管理工作的質(zhì)量和效率，防控財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行，確保財(cái)政法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。建立規(guī)范、安全、高效的財(cái)政內(nèi)部管理控制體系，需要遵循“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的原則，以防控財(cái)政業(yè)務(wù)及管理中出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，完善財(cái)政政府信息公開(kāi)制度。財(cái)政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行是財(cái)政監(jiān)督的有效手段，除了涉及國(guó)家機(jī)密的事項(xiàng)之外，要求在財(cái)政政策、財(cái)政預(yù)決算、財(cái)政行政審批、政府采購(gòu)等重點(diǎn)領(lǐng)域推行信息公開(kāi)，防范財(cái)政運(yùn)行中的各種暗箱操作。

再次，強(qiáng)化財(cái)政層級(jí)監(jiān)督，建立科學(xué)公正的財(cái)政法治考核體系。一是強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)層級(jí)監(jiān)督。健全完善財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督體制，創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，建立常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督制度。健全完善監(jiān)督檢查記錄、監(jiān)督辦理等程序，依法查處違法或者不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為。二是建立統(tǒng)一規(guī)范、科學(xué)高效的全方位法治財(cái)政考核體系。建立由財(cái)政法制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)同參與的考核機(jī)制，采取定期與日常、專(zhuān)項(xiàng)與綜合、定性與定量考核相結(jié)合等考核方式，并將考核結(jié)果與績(jī)效獎(jiǎng)懲、崗位流動(dòng)、職務(wù)升降相結(jié)合，完善激勵(lì)約束機(jī)制。三是對(duì)于財(cái)政性資金分配、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)以及財(cái)政執(zhí)法檢查等關(guān)鍵部門(mén)和權(quán)力集中崗位的有關(guān)事項(xiàng)，推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”的監(jiān)管機(jī)制，即編制財(cái)政隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，建立執(zhí)法對(duì)象名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)，完善檢查信息和結(jié)果及時(shí)公開(kāi)機(jī)制，規(guī)范財(cái)政的事中和事后監(jiān)管，防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租。

最后，依法查處違法或不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為。對(duì)于財(cái)政機(jī)關(guān)的違法行為、違反財(cái)稅政策行為等，要建立方便群眾投訴舉報(bào)、反映問(wèn)題的渠道，例如，可以建立投訴舉報(bào)的登記制度，通過(guò)暢通舉報(bào)箱、電子郵箱、微信、熱線(xiàn)電話(huà)等監(jiān)督渠道，依法及時(shí)調(diào)查處理財(cái)政違法行為?！?/p>

注釋?zhuān)?/p>

①習(xí)近平.《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》.2017-10-18.

②朱為群.中國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的進(jìn)展與方向[J].財(cái)政監(jiān)督，2016，（20）.

③中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠于2019年2月16日在“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇2019年年會(huì)”上的發(fā)言。