趙春梅，劉躍辰

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院/農(nóng)業(yè)農(nóng)村部耕地利用遙感重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100125）

開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是中央提出的一項(xiàng)重大部署，也是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重大任務(wù)。2017年耕地輪作休耕制度試點(diǎn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，同時(shí)提出利用遙感技術(shù)，跟蹤試點(diǎn)地塊種植作物變化，以掌握輪作區(qū)替代作物種植情況以及休耕區(qū)養(yǎng)地作物種植情況等，確保輪作休耕制度試點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處，規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在提出的“一平臺五創(chuàng)新”工作方案中指出，優(yōu)先選擇農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證完成或已確權(quán)登記將要頒證的縣（市）承擔(dān)耕地輪作休耕任務(wù)，并要求提交以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果數(shù)據(jù)（以下簡稱土地確權(quán)數(shù)據(jù)）為基礎(chǔ)，提取的耕地輪作休耕任務(wù)地塊的“四至數(shù)據(jù)”，即地塊面積和空間位置數(shù)據(jù)；同時(shí)，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性信息，共同作為遙感核查的基礎(chǔ)信息，從而實(shí)現(xiàn)對耕地輪作休耕任務(wù)到戶到地完成情況的遙感核查。因此，“四至數(shù)據(jù)”提取和生產(chǎn)性信息獲取是開展輪作休耕遙感核查的首要環(huán)節(jié)和工作基礎(chǔ)。

根據(jù)中央和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對于全國各地輪作休耕工作的部署，2017年耕地輪作休耕制度試點(diǎn)面積為80萬hm2，2018年為160萬hm2，力爭到2020年達(dá)到333.33萬hm2以上。因此，遙感核查范圍將逐年擴(kuò)大，對應(yīng)的基礎(chǔ)信息填報(bào)工作也將涉及到更多省份。目前，基礎(chǔ)信息填報(bào)的技術(shù)方法體系尚未建立，如何結(jié)合各地實(shí)際情況、工作人員可操作性、信息報(bào)送效率等因素，研究設(shè)計(jì)一套適用性強(qiáng)、可復(fù)制、可推廣的基礎(chǔ)信息填報(bào)方案，成為目前亟需解決的首要問題。

受輪作休耕任務(wù)落實(shí)和管理部門（以下簡稱生產(chǎn)部門）與土地確權(quán)數(shù)據(jù)管理部門（以下簡稱數(shù)據(jù)部門）不統(tǒng)一、特征數(shù)據(jù)繁復(fù)無序且銜接不暢、承包地確權(quán)工作進(jìn)度存在差異等因素影響，生產(chǎn)部門無法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)地塊生產(chǎn)信息與空間位置數(shù)據(jù)的填報(bào)，數(shù)據(jù)部門無法獨(dú)立完成數(shù)據(jù)庫中任務(wù)的地塊提取。為解決上述問題，本研究以真實(shí)土地確權(quán)數(shù)據(jù)為試驗(yàn)數(shù)據(jù)，在基層有關(guān)部門的配合下，分別從首先開展輪作休耕任務(wù)分配落實(shí)信息采集工作和首先開展土地確權(quán)數(shù)據(jù)整理工作2個(gè)不同角度，設(shè)計(jì)切實(shí)可行的基礎(chǔ)信息填報(bào)方案，規(guī)范信息填報(bào)內(nèi)容，明確基本技術(shù)方法與流程，以確保基礎(chǔ)信息的及時(shí)有效報(bào)送［1-3］，為下一步遙感核查工作的高效、有序開展提供保證。

1 基礎(chǔ)信息概況

1.1 基礎(chǔ)信息內(nèi)容

按不同的管理部門劃分，基礎(chǔ)信息內(nèi)容分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性信息和“四至數(shù)據(jù)”2個(gè)部分。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性信息指生產(chǎn)部門落實(shí)輪作休耕任務(wù)，報(bào)送的地塊承擔(dān)輪作休耕任務(wù)面積、生產(chǎn)經(jīng)營者相關(guān)情況、土地戶主相關(guān)情況等信息；“四至數(shù)據(jù)”指數(shù)據(jù)部門依據(jù)輪作休耕任務(wù)落實(shí)情況，從土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫中提取的任務(wù)地塊空間位置矢量數(shù)據(jù)，并包含有土地戶主情況、地塊面積等信息的數(shù)據(jù)。

1.2 信息基本形式與格式

生產(chǎn)部門以縣為單位通過逐級落實(shí)、從下至上報(bào)送的方法，收集承擔(dān)輪作休耕任務(wù)的農(nóng)戶信息，編制包含有經(jīng)營者姓名、身份證號碼、承擔(dān)任務(wù)面積、土地戶主姓名、土地戶主身份證號碼、地塊編碼等信息的輪作休耕情況表（以下簡稱情況表），并利用Office等軟件存儲為Excel（.xls）格式數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)部門以縣為單位提取并整理包含有地塊編碼、地塊面積、地塊描述性四至、地塊名稱等屬性信息的地塊空間矢量數(shù)據(jù)，并利用ArcGIS等地理信息系統(tǒng)軟件存儲為標(biāo)準(zhǔn)shapefile（.shp）格式的“四至數(shù)據(jù)”?！八闹翑?shù)據(jù)”成圖示意見圖1。

1.3 基礎(chǔ)信息的作用

耕地輪作休耕遙感核查工作在結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息和地塊空間位置信息的基礎(chǔ)上，通過與遙感影像數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加，對每個(gè)任務(wù)地塊內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況進(jìn)行識別判斷，并利用基礎(chǔ)信息中的地塊權(quán)屬和經(jīng)營情況信息對應(yīng)出承擔(dān)任務(wù)的農(nóng)戶，從而實(shí)現(xiàn)輪作休耕任務(wù)完成情況到戶到地的精確核查，為土地經(jīng)營補(bǔ)貼資金的準(zhǔn)確發(fā)放提供信息支撐。因此，基礎(chǔ)信息需在保證準(zhǔn)確定位任務(wù)地塊的同時(shí)，能夠反映該地塊的生產(chǎn)任務(wù)信息、經(jīng)營者和土地戶主信息［4］。

2 方案研究與設(shè)計(jì)

2.1 研究數(shù)據(jù)準(zhǔn)備

由于土地確權(quán)數(shù)據(jù)參照保密數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，目前尚未公開發(fā)布，因此對于該數(shù)據(jù)的敏感信息進(jìn)行部分隱藏處理，以能夠闡明基礎(chǔ)信息的提取技術(shù)和流程等作為主要應(yīng)用目標(biāo)，在土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫中截取某鄉(xiāng)完整土地確權(quán)成果數(shù)據(jù)信息，在ArcGIS 10.2、Office 2013等軟件環(huán)境下對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并通過與基層生產(chǎn)部門溝通，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性信息的采集，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)完整技術(shù)方案的設(shè)計(jì)與試驗(yàn)。

2.2 研究方法

由于承擔(dān)耕地輪作休耕任務(wù)的縣（市）在人員技術(shù)力量、工作管理機(jī)制等方面存在差異，且生產(chǎn)部門和數(shù)據(jù)部門的配合程度不盡相同，致使基礎(chǔ)信息的填報(bào)方法、流程以及實(shí)際操作中的復(fù)雜程度存在差異。為此，研究設(shè)計(jì)2種基礎(chǔ)信息填報(bào)方案，以適應(yīng)基層部門不同的工作方式與流程。［5-8］

2.2.1 首先開展情況表信息采集工作的方法 該情況是生產(chǎn)部門首先開展工作，以鄉(xiāng)村組為單位落實(shí)和分配耕地輪作休耕任務(wù)，填報(bào)參與輪作休耕的土地戶主信息、土地的實(shí)際經(jīng)營者信息等，逐級上報(bào)至縣級生產(chǎn)部門，最終匯總編制輪作休耕任務(wù)登記表。在此基礎(chǔ)上，生產(chǎn)部門與數(shù)據(jù)部門通過對接，提取耕地輪作休耕“四至數(shù)據(jù)”，并完善形成情況表。具體操作技術(shù)方法及流程如下。

（1）生產(chǎn)部門分解落實(shí)輪作休耕任務(wù)，調(diào)查并填寫輪作休耕任務(wù)登記表相關(guān)內(nèi)容。輪作休耕任務(wù)登記表示意見表1。

表1中，補(bǔ)貼對象欄填寫實(shí)際領(lǐng)取輪作休耕補(bǔ)貼的土地經(jīng)營者（或簽訂輪作休耕協(xié)議者）姓名；補(bǔ)貼對象身份證號欄填寫補(bǔ)貼對象的身份證號碼；補(bǔ)貼對象卡號欄填寫補(bǔ)貼對象領(lǐng)取輪作休耕補(bǔ)貼的銀行卡卡號；實(shí)施地點(diǎn)欄填寫參與輪作休耕的地塊所在鄉(xiāng)村組名；任務(wù)面積欄填寫補(bǔ)貼對象所承擔(dān)的任務(wù)面積數(shù)；補(bǔ)貼金額欄填寫根據(jù)統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和承擔(dān)任務(wù)面積計(jì)算得到的補(bǔ)貼數(shù)；聯(lián)系方式欄填寫補(bǔ)貼對象的聯(lián)系電話；戶主姓名欄填寫承包地確權(quán)工作中承包方代表（個(gè)人或單位法人代表）姓名，與確權(quán)成果數(shù)據(jù)庫中一致；戶主身份證號欄填寫上述戶主姓名對應(yīng)的身份證號碼，與確權(quán)成果數(shù)據(jù)庫中一致。

表1 輪作休耕任務(wù)登記

利用表1中的戶主姓名和戶主身份證號信息，與土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫信息進(jìn)行對應(yīng)，掛接出數(shù)據(jù)庫中地塊編碼等主要信息；（1）～（7）項(xiàng)內(nèi)容主要用于明確農(nóng)戶任務(wù)面積分解落實(shí)與地塊的對應(yīng)情況，為后續(xù)遙感核查工作及發(fā)放補(bǔ)貼等提供支持。

（2）在表1的基礎(chǔ)上，生成輪作休耕綜合信息表。即數(shù)據(jù)部門根據(jù)表1中戶主身份證號，從土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫中提取參與輪作休耕農(nóng)戶的全部地塊屬性四至信息，并在表1的基礎(chǔ)上補(bǔ)充增加地塊編碼、地塊名稱、地塊東至、地塊西至、地塊南至、地塊北至、實(shí)測面積等7個(gè)字段及內(nèi)容。輪作休耕綜合信息表示意情況詳見表2。

表2 輪作休耕綜合信息

表2中（1）～（9）項(xiàng)為生產(chǎn)部門統(tǒng)計(jì)匯總信息；數(shù)據(jù)部門利用第（9）項(xiàng)信息掛接土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫，對應(yīng)篩選出表2中（10）～（16）項(xiàng)數(shù)據(jù)信息，補(bǔ)充完善表2。從表2可以看出，農(nóng)戶張三名下對應(yīng)找到2塊土地；王五流轉(zhuǎn)經(jīng)營了趙六的土地，并承擔(dān)輪作休耕任務(wù)，王五是將來補(bǔ)貼金的領(lǐng)取人，而趙六（戶主）的個(gè)人相關(guān)信息則是為滿足從土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫中提取出對應(yīng)地塊信息的需求而填報(bào)。表2示例信息中所顯示的3名補(bǔ)貼對象和4塊土地是否最終均要承擔(dān)輪作休耕任務(wù)，須經(jīng)過生產(chǎn)部門的篩選確定。

（3）生產(chǎn)部門工作人員以表2中的地塊名稱、描述性四至、原合同面積等相關(guān)信息作為參考，通過與農(nóng)戶溝通，篩選并保留參與輪作休耕的所有地塊，整理篩選結(jié)果，形成綜合信息完善結(jié)果表，反饋至數(shù)據(jù)部門。信息完善結(jié)果表示意見表3。

表3 輪作休耕綜合信息完善結(jié)果

由表3可知，經(jīng)生產(chǎn)部門確認(rèn)，最終確定3名補(bǔ)貼對象的3塊土地承擔(dān)輪作休耕任務(wù)，并明確了任務(wù)面積。

（4）數(shù)據(jù)部門利用表3中的地塊編碼，提取準(zhǔn)確的耕地輪作休耕“四至數(shù)據(jù)”（“四至數(shù)據(jù)”提取前后的地塊空間分布和對應(yīng)屬性信息詳見圖2）。同時(shí)，對表3的形式進(jìn)行調(diào)整，最終形成以縣（市）為單位的情況表，并按要求的格式進(jìn)行存儲，與“四至數(shù)據(jù)”一起分縣提交，完成基礎(chǔ)信息的填報(bào)工作。情況表信息示意詳見表4。

表4 耕地輪作休耕情況

2.2.2 首先開展“四至數(shù)據(jù)”信息整理工作的方法 該情況是數(shù)據(jù)部門首先開展工作，以村為單位提取和生成包含有戶主信息、地塊名稱、地塊編碼、實(shí)測面積、地塊描述性四至等內(nèi)容的綜合信息過程表，并將該表提供給生產(chǎn)部門，生產(chǎn)部門工作人員根據(jù)該表，落實(shí)和明確承擔(dān)任務(wù)的具體地塊，并對應(yīng)補(bǔ)充經(jīng)營者信息后，反饋至數(shù)據(jù)部門，提取耕地輪作休耕“四至數(shù)據(jù)”，并完善形成情況表。具體操作技術(shù)方法及流程如下。

（1）數(shù)據(jù)部門在數(shù)據(jù)庫中整村提取地塊屬性信息，生成輪作休耕綜合信息過程表，見表5。

表5以村為單位列出了有助于識別判斷具體地塊位置、權(quán)屬情況的每塊承包地信息，以幫助生產(chǎn)部門工作人員（如村支書、村會計(jì)等）快速判斷不同農(nóng)戶的地塊位置和面積，從而提高耕地輪作休耕任務(wù)的落實(shí)效率。

（2）生產(chǎn)部門工作人員根據(jù)表5，結(jié)合實(shí)際情況明確出承擔(dān)輪作休耕任務(wù)的具體地塊，并根據(jù)當(dāng)前經(jīng)營現(xiàn)狀補(bǔ)充表5中（1）～（7）項(xiàng)信息，形成表3（輪作休耕綜合信息完善結(jié)果表）。

（3）數(shù)據(jù)部門利用表3中的地塊編碼，提取準(zhǔn)確的耕地輪作休耕“四至數(shù)據(jù)”。同時(shí)，對表3的形式進(jìn)行調(diào)整，形成以村為單位的情況表（表4），最后將情況表以縣（市）為單位匯總，并按要求的格式進(jìn)行存儲，與“四至數(shù)據(jù)”一起分縣提交，完成基礎(chǔ)信息的填報(bào)工作。

表5 輪作休耕綜合信息過程表

3 討論與結(jié)論

本研究在充分了解土地確權(quán)成果數(shù)據(jù)庫信息內(nèi)容和承包確權(quán)信息獲取、處理、匯交等具體工作的基礎(chǔ)上，利用真實(shí)土地確權(quán)數(shù)據(jù)開展試驗(yàn)研究，充分考慮可操作性、適用性，研究并設(shè)計(jì)了2個(gè)基礎(chǔ)信息填報(bào)技術(shù)方案［9-10］；同時(shí)，2個(gè)方案在承擔(dān)2017年輪作休耕任務(wù)的9個(gè)省（區(qū)）得到推廣應(yīng)用，符合應(yīng)用需求的基礎(chǔ)信息。由此可見，基礎(chǔ)信息填報(bào)的技術(shù)方案能夠?qū)鶎庸ぷ魅藛T起到有效指導(dǎo)作用，形成了基礎(chǔ)信息生產(chǎn)的通路，初步建立了基本的基礎(chǔ)信息填報(bào)方法體系。

從具體操作流程和過程性信息表的編制與使用方面看，首先開展“四至數(shù)據(jù)”信息整理工作的方法，能夠?qū)⒔?jīng)營者信息調(diào)查工作與任務(wù)落實(shí)到戶到地的工作結(jié)合開展，在一定程度上節(jié)省了時(shí)間、人力等成本投入；但該工作方法的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)部門以村為單位，提供整村全部地塊相關(guān)信息，所生成的數(shù)據(jù)信息較大，以該方法進(jìn)行地塊確認(rèn)篩選，會因調(diào)查人疏忽等人為原因產(chǎn)生一定程度的誤差。另外，由于基礎(chǔ)信息填報(bào)工作開始時(shí)間較短，2種填報(bào)技術(shù)方法均為針對真實(shí)管理情況的針對性探索，以保證基礎(chǔ)信息順利填報(bào)為前提，隨著部門間工作銜接和配合緊密程度的加強(qiáng)，以及技術(shù)、信息、資源等的優(yōu)化和共享方式方法的改進(jìn)，填報(bào)方案將隨之優(yōu)化，相關(guān)技術(shù)方法體系將進(jìn)一步完善［11］。

2種信息填報(bào)技術(shù)方案和流程是在農(nóng)戶未取得承包地確權(quán)證書的情況下設(shè)計(jì)并實(shí)施的，操作過程復(fù)雜，涉及到的信息量較大，且敏感信息的保密性對于信息填報(bào)工作存在一定影響。確權(quán)工作完成，承包地確權(quán)證書頒發(fā)到戶后，可進(jìn)一步改進(jìn)信息填報(bào)方案，優(yōu)化信息內(nèi)容，提高基礎(chǔ)信息的適用程度，進(jìn)而高效便捷地完成基礎(chǔ)信息填報(bào)工作［12］。