孫永堯（研究員）

PPP（Public-Private-Partnership）即政府和社會(huì)資本合作模式，是指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率[1]。經(jīng)過這些年的發(fā)展，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制不斷創(chuàng)新，但同時(shí)與其相關(guān)的一些會(huì)計(jì)處理出現(xiàn)了新問題，迫切需要從理論上予以解釋并在實(shí)踐中加以指導(dǎo)。通過比較國內(nèi)外PPP會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，研究我國PPP項(xiàng)目確認(rèn)、計(jì)量與披露的會(huì)計(jì)理論與處理方法，不僅可以豐富我國會(huì)計(jì)理論體系，而且還有利于完善我國企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)。

關(guān)于PPP 項(xiàng)目運(yùn)營方的會(huì)計(jì)核算，財(cái)政部先后頒布過兩個(gè)指引。第一個(gè)是2004年的《關(guān)于企業(yè)以BOT 方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理問題的復(fù)函》（財(cái)會(huì)辦［2004］26號），對BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）業(yè)務(wù)的資產(chǎn)確認(rèn)和計(jì)量進(jìn)行了規(guī)范，該文已經(jīng)取消；第二個(gè)是2008年的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第 2 號》（財(cái)會(huì)［2008］11 號），修改了原先 BOT 業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理規(guī)范。從這兩個(gè)文件的規(guī)范內(nèi)容來看，是應(yīng)急性的，許多有關(guān)PPP 項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算問題并未涉及，需要進(jìn)一步研究。

一、我國目前PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理存在的問題

（一）PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理涉及的范圍問題

對于究竟哪些類型的PPP項(xiàng)目屬于會(huì)計(jì)核算對象，哪些不屬于PPP 會(huì)計(jì)核算對象，需要做出規(guī)范。因?yàn)橛行㏄PP 類型本身不存在會(huì)計(jì)問題，目前的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則已經(jīng)對其做了規(guī)范。例如：與項(xiàng)目管理合同（MC）、委托經(jīng)營（OM）等類似的政府付費(fèi)項(xiàng)目，政府僅僅是為了完成特定目的，到期就收回經(jīng)營權(quán)利，并且時(shí)間較短，對于這樣的PPP項(xiàng)目現(xiàn)有企業(yè)政府補(bǔ)助會(huì)計(jì)準(zhǔn)則就能解決，無需單獨(dú)規(guī)范；BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）是一種市場化運(yùn)作模式，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等，項(xiàng)目到期后產(chǎn)權(quán)通常不轉(zhuǎn)移，這樣的PPP 模式按現(xiàn)有的企業(yè)相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來核算即可；BBO（購買—建設(shè)—擁有）也是一種市場化運(yùn)作模式，由社會(huì)資本方購買國家許可的基礎(chǔ)設(shè)施，并負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等，產(chǎn)權(quán)歸社會(huì)資本方所有，這樣的PPP模式也按現(xiàn)有的企業(yè)相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來核算即可。

財(cái)會(huì)［2008］11 號文提到了比照BOT 處理的業(yè)務(wù)，即合同授予方提供基礎(chǔ)設(shè)施或運(yùn)營方購買基礎(chǔ)設(shè)施的處理，這樣的解釋可以理解為類似TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）項(xiàng)目，但是對LBOT（租賃—建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）項(xiàng)目是否適用？LBOT是指政府將建造完成的土建部分租給項(xiàng)目公司運(yùn)營，項(xiàng)目公司在此基礎(chǔ)上建造并取得運(yùn)營權(quán)利，期滿將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。這樣的PPP 項(xiàng)目涉及租賃與項(xiàng)目公司經(jīng)營權(quán)并存的情況，會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的會(huì)計(jì)問題。

可見，PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)涉及的范圍要比BOT項(xiàng)目廣泛得多，相關(guān)的會(huì)計(jì)處理規(guī)范需要普遍適用于我國目前社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的所有符合條件的類型。

（二）PPP項(xiàng)目確認(rèn)問題

財(cái)會(huì)［2008］11號文主要針對BOT項(xiàng)目，其中不少規(guī)定對其他PPP 項(xiàng)目并不適用。例如，對BOT 收入確認(rèn)的規(guī)定，在TOT、ROT（重構(gòu)—運(yùn)營—移交）等項(xiàng)目中就不存在這樣的問題。同樣，關(guān)于金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)處理的規(guī)定，對其他PPP 項(xiàng)目也并非完全適用。關(guān)于PPP 項(xiàng)目確認(rèn)，該文存在的主要問題是，沒有說明究竟應(yīng)采取何種會(huì)計(jì)方法來確認(rèn)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)。是采取控制法還是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法？BOT業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理規(guī)定沒有涉及，而僅僅用“權(quán)利是否確定”作為判斷依據(jù)，但是“權(quán)利是否確定”如何判斷？這正是PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理的關(guān)鍵點(diǎn)。

（三）PPP項(xiàng)目計(jì)量問題

公允價(jià)值作為會(huì)計(jì)計(jì)量屬性是一個(gè)比較公認(rèn)的會(huì)計(jì)理念，國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IASB）以及我國都公布了公允價(jià)值會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。但是，公允價(jià)值有不同應(yīng)用層次。對于PPP 項(xiàng)目來說，有政府付費(fèi)項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目、消費(fèi)者付費(fèi)項(xiàng)目，相應(yīng)地就有不同的計(jì)量模式。在進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)，對不同PPP類型的付費(fèi)方式，其公允價(jià)值形式也應(yīng)有所區(qū)分。PPP項(xiàng)目與其他業(yè)務(wù)的不同之處在于，政府需要評審，評審?fù)ㄟ^后才準(zhǔn)許認(rèn)可。評審PPP 項(xiàng)目時(shí)所采用的指標(biāo)是物有所值。物有所值法是針對PPP 項(xiàng)目創(chuàng)新地一種計(jì)量方法，它充分考慮到政府特征、風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值與項(xiàng)目成本等相關(guān)因素，體現(xiàn)了政府、消費(fèi)者與社會(huì)資本三方關(guān)系。物有所值，作為評價(jià)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵數(shù)量指標(biāo)，與市場法和成本法的衡量指標(biāo)有著本質(zhì)區(qū)別，其能否作為項(xiàng)目公司資產(chǎn)入賬價(jià)值的基礎(chǔ)呢？物有所值是否也屬于公允價(jià)值的一種形式？對于以上問題，財(cái)會(huì)［2008］11號文均沒有說明。

（四）PPP項(xiàng)目披露問題

財(cái)會(huì)［2008］11 號文對應(yīng)如何披露PPP 項(xiàng)目未進(jìn)行規(guī)范。PPP 項(xiàng)目從發(fā)起到運(yùn)營結(jié)束的整個(gè)周期內(nèi)，涉及內(nèi)容包括政府、法規(guī)、文件、合同、評估、融資、核算、監(jiān)管、績效考核等諸多方面。這些內(nèi)容都與PPP 項(xiàng)目的資產(chǎn)密切相關(guān)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都有可能導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目終止，從而使政府、社會(huì)資本、消費(fèi)者遭受損失。但是如果都加以披露，不僅會(huì)使信息成本過高，而且還有可能出現(xiàn)泄密從而影響信息相關(guān)者利益的問題。PPP項(xiàng)目目前還在試行階段，國家相關(guān)法規(guī)尚不完善，部門與地方規(guī)章有待健全，如何有效地向PPP項(xiàng)目信息使用者傳遞政府公共服務(wù)情況，是PPP項(xiàng)目披露需要解決的問題，而不是僅僅披露與會(huì)計(jì)有關(guān)的信息。PPP 項(xiàng)目的信息披露不僅要滿足政府監(jiān)管的要求，而且還要滿足消費(fèi)者的需要。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)營方會(huì)計(jì)處理國際比較

（一）國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則PPP項(xiàng)目運(yùn)營方會(huì)計(jì)處理

早在2001年，國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)常設(shè)解釋委員會(huì)（SIC）就公布了有關(guān)PPP項(xiàng)目披露的準(zhǔn)則即《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋公告第29號——特許服務(wù)協(xié)議：披露》（SIC 29），對PPP 項(xiàng)目披露內(nèi)容做出規(guī)范，之后國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則解釋委員會(huì)對其做了一些修改。2006年12月，國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則解釋委員會(huì)（IFRIC）頒布了《國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則解釋公告第12 號——特許服務(wù)協(xié)議》（IFRIC 12），對涉及PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量與報(bào)告做出了規(guī)范[2]。IFRIC 12 規(guī)范的是PPP 項(xiàng)目公司會(huì)計(jì)而不是授予方會(huì)計(jì)。IFRIC 12 適用于下列公私合作特許服務(wù)協(xié)議：a.授予人控制或規(guī)制經(jīng)營者運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施必須提供服務(wù)對象和價(jià)格；b.授予人通過所有權(quán)、受益權(quán)或其他方式控制在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)協(xié)議結(jié)束時(shí)的任何重大剩余權(quán)益。

如果滿足條件a，基礎(chǔ)設(shè)施全部使用年限（資產(chǎn)全部年限）均在公私合作特許服務(wù)協(xié)議內(nèi)，則屬于此解釋的范圍內(nèi)。條件a 所指的控制或管制可能采用合約或其他方式（如通過監(jiān)管方式），也包括授予人購買全部產(chǎn)出以及部分或全部產(chǎn)出由其他使用者購買的情況。在應(yīng)用此條件時(shí)，授予人和任何其他相關(guān)方都需要一并考慮。

如果授予人是公共部門實(shí)體，就此解釋的目的而言，整個(gè)公共部門和其他代表公共利益的任何監(jiān)管者都應(yīng)視為與授予人相關(guān)。就條件a的目的而言，授予人不用完全控制價(jià)格，只要價(jià)格由授予人、合同或主管方管制，如限制機(jī)制。但是，此條件應(yīng)用于協(xié)議的實(shí)質(zhì)。例如價(jià)格上限僅在極少數(shù)的情況下適用，這種非實(shí)質(zhì)特性可以被忽略。反之，若合約賦予經(jīng)營者自由定價(jià)的權(quán)利，且任何超額利潤均需要退還給授予人，則經(jīng)營者的報(bào)酬就有上限并且符合價(jià)格控制。就條件b的目的而言，授予人對任何重大剩余權(quán)益的控制應(yīng)該既要限制經(jīng)營者出售或抵押基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際能力，也要賦予授予人在協(xié)議期限繼續(xù)使用基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利。假定基礎(chǔ)設(shè)施已達(dá)到協(xié)議最終年限并處在協(xié)議到期日的狀態(tài)下，那么基礎(chǔ)設(shè)施剩余權(quán)益按現(xiàn)值反映。

如果經(jīng)營者承擔(dān)建設(shè)或修訂服務(wù)，其已收或應(yīng)收的對價(jià)要根據(jù)《國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第15號——來自客戶合同的收入》（IFRS 15）進(jìn)行確認(rèn)。對價(jià)可能是下列資產(chǎn)的權(quán)利：金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。

在經(jīng)營者因建造服務(wù)而具有無條件向授予人或依授予人指示收取現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)的合約性權(quán)利時(shí)，經(jīng)營者應(yīng)將其確認(rèn)為金融資產(chǎn)。由于法律強(qiáng)制執(zhí)行，所以授予人幾乎沒有自由裁量權(quán)以避免支付。如果授予人以合約保證支付給金融資產(chǎn)經(jīng)營者特定或者可確定金額，或無形資產(chǎn)經(jīng)營者向公共服務(wù)使用者收費(fèi)的金額與特定或可確定金額之間有差額（如果有），則經(jīng)營者具有無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利，即使是否付款將取決于管理者能否確?；A(chǔ)設(shè)施達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量和效率標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營者在獲得向公共服務(wù)使用者收費(fèi)的權(quán)利時(shí)，應(yīng)該將其確認(rèn)為無形資產(chǎn)。這種權(quán)利并不是一種無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利，因?yàn)槠浣痤~要視公共服務(wù)的情況而定。如果經(jīng)營者將建設(shè)服務(wù)所獲得的一部分確認(rèn)為金融資產(chǎn)，另一部分確認(rèn)為無形資產(chǎn)，那么必須對其對價(jià)的各個(gè)組成部分分開處理。已收或應(yīng)收對價(jià)的兩項(xiàng)組成部分應(yīng)根據(jù)IFRS 15 進(jìn)行確認(rèn)。授予人給予經(jīng)營者的對價(jià)本質(zhì)應(yīng)參考合同條款來決定。對價(jià)本質(zhì)決定后續(xù)會(huì)計(jì)計(jì)量。但是根據(jù)IFRS 15，在建設(shè)期或修訂期的兩種類型對價(jià)都被劃分為合同資產(chǎn)。

經(jīng)營者應(yīng)該根據(jù)IFRS 15對經(jīng)營服務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)計(jì)量。經(jīng)營者可能需要履行下列合約義務(wù)之一以符合其特許權(quán)規(guī)定：①維護(hù)基礎(chǔ)建設(shè)以達(dá)到特定服務(wù)水平；②在協(xié)議結(jié)束時(shí)將基礎(chǔ)設(shè)施移交給授予人之前先將其恢復(fù)至原初狀態(tài)。維護(hù)或重建基礎(chǔ)設(shè)施的合約義務(wù)應(yīng)根據(jù)《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第37 號——準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》（IAS 37）。根據(jù)《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第23 號——借款費(fèi)用》（IAS 23），由協(xié)議引起的借款成本應(yīng)在發(fā)生期間被確認(rèn)為一項(xiàng)費(fèi)用，除非經(jīng)營者具有收到無形資產(chǎn)的合約權(quán)利（向公共服務(wù)使用者收費(fèi)的權(quán)利）。在此情況下，根據(jù)IAS 23 的規(guī)定，協(xié)議的借款成本可以在建設(shè)期間資本化。

（二）美國PPP項(xiàng)目運(yùn)營方會(huì)計(jì)處理

針對PPP運(yùn)營方會(huì)計(jì)處理，2014年1月，美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（FASB）頒布《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則修改公告第5號——特許服務(wù)安排》（FASB Update 2014-05）[3]，即美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)緊急任務(wù)工作組會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第853 號主題——特許服務(wù)協(xié)議（Topic 853）。2017年5月，美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)布了《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則修改公告第10號——特許服務(wù)協(xié)議：確定特許經(jīng)營服務(wù)客戶》（FASB Update 2017-10）[4]。

Topic 853指出，不能將特許服務(wù)協(xié)議按照美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)緊急任務(wù)工作組會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第840 號主題——租賃（Topic 840）確認(rèn)為租賃權(quán)。特許服務(wù)協(xié)議作為一種公共部門更有效率和更具成本效益地提供公共服務(wù)的方式，將會(huì)在美國越來越流行。特許服務(wù)協(xié)議是一項(xiàng)公共部門實(shí)體授予人（既包括政府部門，也包括對公共服務(wù)部門負(fù)責(zé)的實(shí)體）與項(xiàng)目公司之間的協(xié)議，在該協(xié)定之下，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營授予人的基礎(chǔ)設(shè)施（如機(jī)場、道路、橋梁），并提供這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、升級或維護(hù)服務(wù)。

FASB Update 2017-10 適用于與公共部門實(shí)體授予人簽訂特許服務(wù)協(xié)議的項(xiàng)目公司。特許服務(wù)協(xié)議應(yīng)符合以下兩個(gè)條件：一是授予人控制或有能力修改或批準(zhǔn)項(xiàng)目公司所必須提供的服務(wù)類別、服務(wù)對象、服務(wù)價(jià)格；二是授予人通過擁有所有權(quán)、受益權(quán)或者其他方式，能夠在協(xié)議期滿時(shí)對基礎(chǔ)設(shè)施的所有剩余權(quán)益進(jìn)行控制。該修改公告規(guī)定，項(xiàng)目公司不能將特許服務(wù)協(xié)議確認(rèn)為租賃，運(yùn)營實(shí)體還應(yīng)參考其他準(zhǔn)則，以確認(rèn)和計(jì)量特許服務(wù)權(quán)協(xié)議的各個(gè)方面。適用特許服務(wù)協(xié)議的基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)被視為項(xiàng)目公司的財(cái)產(chǎn)、廠房和設(shè)備。

目前的美國公認(rèn)會(huì)計(jì)原則并不包含有關(guān)特許服務(wù)協(xié)議的會(huì)計(jì)指引。根據(jù)特許服務(wù)協(xié)議條款，項(xiàng)目公司可能無法斷定特許服務(wù)協(xié)議是否符合租賃準(zhǔn)則的規(guī)定。因此，F(xiàn)ASB Update 2017-10 指出，不能將適用于PPP項(xiàng)目公司范圍內(nèi)的特許服務(wù)協(xié)議確認(rèn)為租賃權(quán)，以改進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)告，從而明確了財(cái)務(wù)報(bào)表編制人員對有關(guān)特許服務(wù)協(xié)議與租賃的區(qū)分。該修改公告規(guī)定特許服務(wù)協(xié)議不屬于租賃，與國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則一致。然而，不同之處在于，IFRIC 12涉及項(xiàng)目公司如何對特許服務(wù)協(xié)議進(jìn)行會(huì)計(jì)處理的問題，且就如何解決特許服務(wù)協(xié)議的會(huì)計(jì)問題提供了補(bǔ)充指導(dǎo)，但其沒有為特許服務(wù)協(xié)議的各個(gè)方面提供具體的會(huì)計(jì)指導(dǎo)，而是指明了項(xiàng)目公司應(yīng)參考其他準(zhǔn)則對特許服務(wù)協(xié)議的各個(gè)方面進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)和計(jì)量。

利益相關(guān)者注意到，在實(shí)務(wù)中運(yùn)營方在執(zhí)行Topic 853 時(shí)對如何確定服務(wù)內(nèi)容存在分歧。FASB Update 2017-10 則解決了該問題。特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議就是政府與運(yùn)營方之間的協(xié)議，運(yùn)營方將在特定的時(shí)間段內(nèi)經(jīng)營政府的基礎(chǔ)設(shè)施（如機(jī)場、道路、橋梁、隧道、監(jiān)獄和醫(yī)院）。運(yùn)營方還需要維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施或者提供定期更新改造，以增強(qiáng)或延長基礎(chǔ)設(shè)施的壽命?；A(chǔ)設(shè)施可能已經(jīng)存在或者在特許經(jīng)營期間由項(xiàng)目方建造完成。Topic 853為運(yùn)營方在與公共部門簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議時(shí)提供了指導(dǎo)。控制或有能力修改或批準(zhǔn)運(yùn)營方運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)內(nèi)容、對象以及價(jià)格；通過所有權(quán)、受益權(quán)或其他方式控制在協(xié)議期限結(jié)束時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的任何重大剩余權(quán)益。根據(jù)Topic 853，項(xiàng)目方不應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施視為租賃物或財(cái)產(chǎn)、廠房和設(shè)備。運(yùn)營方應(yīng)參考其他準(zhǔn)則來對特許經(jīng)營權(quán)的各個(gè)方面進(jìn)行劃分。

三、運(yùn)營方PPP會(huì)計(jì)處理比較分析

（一）采用控制法還是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法

國際上PPP會(huì)計(jì)處理方法可以概括為兩種基本方法：控制法與風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法。這兩種方法并非完全相互獨(dú)立，每種PPP 會(huì)計(jì)處理方法總是強(qiáng)調(diào)其中之一作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。它們都指向資產(chǎn)定義即“資產(chǎn)是指企業(yè)過去的交易或者事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源”。具體而言，控制法指向企業(yè)控制資源方面，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法指向預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益方面。當(dāng)主體收到與資產(chǎn)相關(guān)的報(bào)酬時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益就會(huì)流入主體。根據(jù)資產(chǎn)定義，在運(yùn)營方或授予方控制PPP 協(xié)議并能收到未來經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，就應(yīng)該把相關(guān)協(xié)議財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為一項(xiàng)資產(chǎn)。因此，從資產(chǎn)語境來看，在確定是否應(yīng)把PPP協(xié)議財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為資產(chǎn)時(shí)，是采用控制法還是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法，通常并非完全獨(dú)立，而是在考慮一種方法的基礎(chǔ)上還需要結(jié)合另一種方法來判斷。

PPP項(xiàng)目兩種會(huì)計(jì)處理方法的產(chǎn)生深受公司法律制度與國民經(jīng)濟(jì)核算體系影響，會(huì)計(jì)職業(yè)界與計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)家也起到了很大作用。無論是控制法還是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法，均需要解決以下三個(gè)問題：第一，哪種方法會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)主體利用財(cái)務(wù)報(bào)表做出的決策失?。康诙?，從風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法變?yōu)榭刂品ㄈ绾斡绊懾?cái)務(wù)報(bào)表？第三，PPP會(huì)計(jì)處理在統(tǒng)計(jì)報(bào)表上與財(cái)務(wù)報(bào)表上有多大差異？

對于第一個(gè)問題，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法的一個(gè)明顯缺點(diǎn)是主觀與武斷，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬的評估公式很不一致。對于第二個(gè)問題，要全面評價(jià)尚有困難，因?yàn)镻PP項(xiàng)目在發(fā)展，會(huì)計(jì)處理也在完善之中，并且財(cái)務(wù)報(bào)表的某些變化是由風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬本身的技術(shù)方法產(chǎn)生，而不是由其與控制法的差異產(chǎn)生。盡管如此，一些初步結(jié)論還是可以得出的。對于第三個(gè)問題，由于控制法與風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法的概念和應(yīng)用方法不同，它們在報(bào)表上的反映出現(xiàn)差異是不會(huì)有什么異議的。

從租賃會(huì)計(jì)來看，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法首先在美國使用。早在1949年，美國會(huì)計(jì)程序委員會(huì)（CAP）要求承租人披露租賃付款時(shí)間、金額與其他條款。美國會(huì)計(jì)原則委員會(huì)（APB）發(fā)表評論，也持相同觀點(diǎn)。后來，美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)放棄了單獨(dú)披露觀點(diǎn)，在1976年發(fā)表了《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第13 號——租賃會(huì)計(jì)》（SFAS 13），規(guī)范了不同租賃類型的會(huì)計(jì)處理方法。這是世界上第一個(gè)利用風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法作為會(huì)計(jì)處理原則的會(huì)計(jì)規(guī)范。該準(zhǔn)則指出，對于實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬的租賃，承租人應(yīng)作為購買資產(chǎn)處理，出租人應(yīng)作為銷售或融資處理。國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（IASC）完全吸收這一方法，于1982年頒布《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第17 號——租賃會(huì)計(jì)》（IAS 17）。風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法的合理性在于會(huì)計(jì)應(yīng)反映實(shí)質(zhì)而不是交易形式。準(zhǔn)則制定者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法本質(zhì)上是獲得或銷售資產(chǎn)，因此按此原則來核算是合理的?？刂聘拍畈皇亲赓U標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。雖然如此，但要不是租賃標(biāo)準(zhǔn)先于概念框架之前公布，用控制標(biāo)準(zhǔn)來判斷一項(xiàng)租賃是否屬于尚未發(fā)生的銷售也是可能的[5]。

控制這一概念在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中一直與合并財(cái)務(wù)報(bào)表聯(lián)系最緊密。在早期的美國會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中，100%控股是納入合并報(bào)表的必要條件。后來發(fā)展為實(shí)質(zhì)上擁有概念即至少占有被投資方75%以上或擁有多數(shù)股權(quán)概念即占51%以上兩類，最后發(fā)展成為有控股權(quán)益的控股公司概念?，F(xiàn)在的合并財(cái)務(wù)報(bào)表中的控制概念已經(jīng)不再是所有者關(guān)系概念了。所有者關(guān)系僅僅是控制存在的一種分析因素?？刂茟?yīng)由哪些內(nèi)容構(gòu)成在國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)研究會(huì)計(jì)課題中始終懸而未決。2008年國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)在關(guān)于《合并財(cái)務(wù)報(bào)表》的征求意見稿中就指出，其主要目標(biāo)就是如何完善控制的定義。界定控制概念的難點(diǎn)在于如何使其成為可操作性的指南。在2011年國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)公布的《國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則第10號——合并財(cái)務(wù)報(bào)表》（IFRS 10）中，為讓控制這一概念成為判斷標(biāo)準(zhǔn)具有可行性，國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)對控制概念做了創(chuàng)新性發(fā)展，控制三要素概念由此產(chǎn)生。

控制與風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬之間的關(guān)系非常復(fù)雜。從理論上說，風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬分配過程就是控制過程?？梢赃@樣來理解，控制就是風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬的指針，控制風(fēng)險(xiǎn)就等于控制了收益，控制管理經(jīng)營就是風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬的博弈均衡。只要存在高風(fēng)險(xiǎn)的地方就需要控制，但控制是否能夠取得預(yù)期的效果，往往不容易確定。例如，有一個(gè)五層的控股公司，每層的控股比例是51%，在第五層，控股公司把其控股的子公司納入合并，可是整個(gè)集團(tuán)公司承受的風(fēng)險(xiǎn)僅為3.5%。風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是量化訴求，這顯示出了該方法的吸引力，同樣也削弱了它的使用。如果一個(gè)確定的經(jīng)濟(jì)體可以采用量化分析，那么數(shù)量指標(biāo)確實(shí)非常有用。只要經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的表象能夠非常容易地重構(gòu)，那么量化指標(biāo)確實(shí)是一種判斷會(huì)計(jì)處理合理性的非常重要的工具?？刂迫绮慌c時(shí)俱進(jìn)，就會(huì)自我消亡。風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法確實(shí)存在著這樣的特征。正是這樣，美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)與國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)才一起合作研究租賃會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，放棄了以風(fēng)險(xiǎn)報(bào)酬法作為判斷是融資租賃還是經(jīng)營租賃的標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新了一種租賃會(huì)計(jì)核算新方法。

從IFRIC 12來看，是否符合控制原則確實(shí)是是否把PPP 協(xié)議財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為資產(chǎn)的一種根本方法。IFRIC 12強(qiáng)調(diào)授予方對經(jīng)營財(cái)產(chǎn)的控制，運(yùn)營方必須提供相關(guān)服務(wù)，第三方收到了這些服務(wù)并按規(guī)定價(jià)格付費(fèi)，在特許服務(wù)協(xié)議結(jié)束時(shí)授予方控制服務(wù)財(cái)產(chǎn)的重大剩余權(quán)益，這些都是控制表現(xiàn)。《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第60 號——財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告：特許服務(wù)安排》（GASB 60）、FASB Update 2014-05 以及 FASB Update 2017-10 等美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)范，也都強(qiáng)調(diào)了控制原則是將PPP協(xié)議財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為資產(chǎn)的根本原則。既然在服務(wù)協(xié)議結(jié)束時(shí)控制了該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，那么就應(yīng)在財(cái)務(wù)報(bào)告中報(bào)告這些資產(chǎn)。

一個(gè)需要回答的問題是，為了實(shí)現(xiàn)編制財(cái)務(wù)報(bào)告的目的，應(yīng)該如何判斷控制財(cái)產(chǎn)。IFRIC 12 在討論控制原則時(shí)引用了《國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則解釋公告第4號——租賃》（IFRIC 4）的控制說明。IFRIC 4指出，控制使用資產(chǎn)的權(quán)利是指滿足以下任何一種條件的安排：①當(dāng)購買方（承租人）獲得或控制大于資產(chǎn)產(chǎn)出非常微小的金額或者資產(chǎn)其他效用時(shí)，他就有能力或有權(quán)利運(yùn)營該項(xiàng)資產(chǎn)或以某種確定方式指導(dǎo)該項(xiàng)資產(chǎn)的運(yùn)營；②當(dāng)購買方獲得或控制大于資產(chǎn)產(chǎn)出非常微小的金額或者資產(chǎn)其他效用時(shí),他就有能力或有權(quán)利控制購買資產(chǎn)；③一些事實(shí)與情況表明，除了購買方，任何一方都不可能花費(fèi)超過在協(xié)議期結(jié)束時(shí)該項(xiàng)資產(chǎn)產(chǎn)出的增加值或者該項(xiàng)資產(chǎn)產(chǎn)生的其他效用，購買方支付的價(jià)格既不是合同的固定價(jià)，也不是交付資產(chǎn)時(shí)該項(xiàng)資產(chǎn)產(chǎn)出的市場價(jià)。IFRIC 4還指出，滿足以上標(biāo)準(zhǔn)的特許服務(wù)協(xié)議，運(yùn)營方不會(huì)控制協(xié)議財(cái)產(chǎn)的使用。這意味著授予人不會(huì)控制為編制財(cái)務(wù)報(bào)告目的而使用的財(cái)產(chǎn)。如果不控制財(cái)產(chǎn)的使用，運(yùn)營方就不能將其確認(rèn)為一項(xiàng)資產(chǎn)。因?yàn)閷⑵浯_認(rèn)為一項(xiàng)資產(chǎn)不符合國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)概念框架中資產(chǎn)的定義[6]。

盡管IFRIC 12 規(guī)定了一些不符合資產(chǎn)確認(rèn)條件的情況，可是現(xiàn)實(shí)中仍然還存在著一些運(yùn)營方控制資產(chǎn)使用的其他方法。運(yùn)營方有能力管理協(xié)議財(cái)產(chǎn)使用方式。例如，道路PPP協(xié)議規(guī)定了一些運(yùn)營方必須維護(hù)道路實(shí)際狀態(tài)的條款，但在合同中又無法規(guī)定得比較具體，這就給運(yùn)營方自主決策預(yù)留了空間。在這種情況下，應(yīng)將其確認(rèn)為哪一方的道路財(cái)產(chǎn)，就需要評估參與方的相對地位，判斷誰對財(cái)產(chǎn)有最終控制權(quán)。一般來說，以IFRIC 12 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來判斷哪一方應(yīng)把特許服務(wù)協(xié)議財(cái)產(chǎn)確認(rèn)為資產(chǎn)幾乎不會(huì)有什么問題。概括IFRIC 12 中的控制判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要有兩個(gè)方面：第一，在整個(gè)協(xié)議存續(xù)期內(nèi)，授予人總有權(quán)利要求運(yùn)營方利用協(xié)議財(cái)產(chǎn)持續(xù)提供公共服務(wù)。第二，運(yùn)營方出售或者抵押協(xié)議財(cái)產(chǎn)的能力受到嚴(yán)格限制。盡管運(yùn)營方能夠控制公共服務(wù)的某些方面，但是特許服務(wù)協(xié)議財(cái)產(chǎn)的總體使用仍然要符合授予人在協(xié)議里所確定的目標(biāo)。此外，授予人控制特許服務(wù)協(xié)議財(cái)產(chǎn)的關(guān)鍵方面，運(yùn)營方代表授予人經(jīng)營特許服務(wù)協(xié)議財(cái)產(chǎn)，授予人對財(cái)產(chǎn)擁有最終控制權(quán)[7]。

（二）特許經(jīng)營權(quán)和租賃如何區(qū)分

該問題涉及特許經(jīng)營協(xié)議的范圍、確認(rèn)、計(jì)量和列報(bào)，該協(xié)議中涉及的基礎(chǔ)設(shè)施是租用的。在這種情況下，特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議處理可能存在一些潛在問題。

有些專家提出了以下與特許經(jīng)營權(quán)和租約有關(guān)的條件：①在整體的安排中涉及三個(gè)主體，即授予人、運(yùn)營方和租賃公司。租賃公司可能是授予人的子公司，授予人和租賃公司受同一政府機(jī)構(gòu)控制，也可能與授予人沒有關(guān)聯(lián)方關(guān)系。②涉及特許經(jīng)營權(quán)的條件。讓渡人決定運(yùn)營方提供服務(wù)的所有主要方面（如類型、價(jià)格、工作頻率、質(zhì)量水平等）。運(yùn)營方有權(quán)因提供運(yùn)輸服務(wù)而向授予人收費(fèi)。此項(xiàng)費(fèi)用包含運(yùn)營方租賃安排在內(nèi)所支付的費(fèi)用，該費(fèi)用屬于特許經(jīng)營權(quán)的一個(gè)組成部分。該安排不包括協(xié)議中使用的任何軌道或其他設(shè)備的建造或升級服務(wù)。③和租約有關(guān)的條件。對運(yùn)營方來說，租賃資產(chǎn)沒有剩余權(quán)益。租賃沒有使所有權(quán)上主要的風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬發(fā)生轉(zhuǎn)移。而且，租賃期不占該資產(chǎn)壽命的絕大部分。

屬于下列情況之一時(shí)，租賃安排與授予人相關(guān)：第一種情況，租賃公司是授予人的子公司，且兩者受同一政府機(jī)構(gòu)控制。第二種情況，租賃公司與授予人無關(guān)聯(lián)方關(guān)系，但是在租賃期結(jié)束時(shí)，授予人為租賃期之外的租金和剩余權(quán)益提供擔(dān)保。特許經(jīng)營權(quán)到期后，授予人可以選擇由自己或下一位運(yùn)營方繼續(xù)租賃該基礎(chǔ)設(shè)施（鐵路車輛）。

為便于討論，分別對符合第一種情況和第二種情況的情形稱為“一類安排”和“二類安排”。與“一類安排”和“二類安排”相關(guān)的問題是，該安排是否屬于IFRIC 12的核算范圍。研究者提出了兩種觀點(diǎn)[8]。

第一種觀點(diǎn)：屬于IFRIC 12 的核算范圍。支持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為IFRIC 12 對一類和二類安排皆適用，理由是：①租賃的鐵路車輛是基礎(chǔ)設(shè)施；②授予人規(guī)定了運(yùn)營方隨基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)、提供服務(wù)的對象以及價(jià)格；③特許經(jīng)營期結(jié)束時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的主要收益屬于授予人。支持這種觀點(diǎn)的人還認(rèn)為相關(guān)條件對一類和二類安排都適用，因?yàn)椋涸谝活惏才胖?，授予人通過控制租賃公司獲得資產(chǎn)剩余權(quán)益；在二類安排中，授予人通過租賃合同在協(xié)議結(jié)束時(shí)獲得剩余權(quán)益。這類觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，無論協(xié)議中是否需要建造或服務(wù)升級，IFRIC 12 都適用。

第二種觀點(diǎn)：不屬于IFRIC 12 的核算范圍。持這類觀點(diǎn)的人認(rèn)為IFRIC 12 只適用于包括基礎(chǔ)設(shè)施建造和服務(wù)升級的特許經(jīng)營權(quán)安排。因?yàn)镮FRIC 12重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營方在某段特定的時(shí)期內(nèi)建造或維修用來提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，并且進(jìn)行經(jīng)營和維護(hù)”。他們還指出，IFRIC 12沒有對運(yùn)營服務(wù)提出具體的會(huì)計(jì)要求，而是讓會(huì)計(jì)主體按IFRIC 15對服務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。因此，該觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，由于運(yùn)營方只進(jìn)行運(yùn)營而不進(jìn)行建造和服務(wù)升級，所以該安排不屬于IFRIC 12 的核算范圍，應(yīng)該根據(jù)IFRIC 17對租賃合同進(jìn)行處理。

在確定特許服務(wù)協(xié)議安排是否符合IFRIC 12的核算范圍時(shí)，要考慮兩個(gè)重要因素：①授予人對隨基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)的控制，以及對基礎(chǔ)設(shè)施剩余權(quán)益的控制程度；②租賃安排中使用的基礎(chǔ)設(shè)施。

為了使特許經(jīng)營權(quán)屬于IFRIC 12的核算范圍，授予人必須在協(xié)議期結(jié)束時(shí)享有基礎(chǔ)設(shè)施的主要剩余價(jià)值。在評估時(shí)，企業(yè)需要考慮IFRIC 12的規(guī)定，授予人控制主要剩余權(quán)益的目的在于，既要限制運(yùn)營方出售或抵押基礎(chǔ)資產(chǎn)的實(shí)際能力，也要給予授予人在協(xié)議期結(jié)束后繼續(xù)使用的權(quán)利。企業(yè)在評估IFRIC 12的適用條件時(shí)應(yīng)考慮：①在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議結(jié)束后，基礎(chǔ)設(shè)施是否歸還授予人；②相對于基礎(chǔ)設(shè)施使用壽命而言，特許經(jīng)營權(quán)持續(xù)的時(shí)間包括基礎(chǔ)設(shè)施全部壽命，是否都包含在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議期內(nèi)；③在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議結(jié)束時(shí)，授予人是否有獲得基礎(chǔ)設(shè)施的選擇權(quán)。企業(yè)要考慮這些因素，是否意味著運(yùn)營方?jīng)]有售賣或抵押基礎(chǔ)設(shè)施的能力，以及授予人在整個(gè)協(xié)議期是否有持續(xù)使用的權(quán)利。

在一類安排中，由于授予人和租賃公司受同一政府機(jī)構(gòu)控制，在評估時(shí)應(yīng)將兩者一同考慮。就這一點(diǎn)而言，如果將基礎(chǔ)設(shè)施歸還給租賃公司，那么企業(yè)可以認(rèn)為在一類安排中授予人在協(xié)議期結(jié)束后享有基礎(chǔ)設(shè)施的主要剩余權(quán)益。在二類安排中，租賃公司與授予人無關(guān)聯(lián)方關(guān)系，企業(yè)必須考慮其他因素，以評估運(yùn)營方在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議期間是否無權(quán)售賣或抵押基礎(chǔ)設(shè)施。同時(shí)，授予人有繼續(xù)使用基礎(chǔ)設(shè)施的選擇權(quán)，既可以自己使用，也可以通過新的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)給下一個(gè)運(yùn)營方。鑒于該選擇權(quán)的存在，企業(yè)應(yīng)該考慮該選擇權(quán)是否能有效阻止運(yùn)營方售賣或抵押基礎(chǔ)設(shè)施，以及該選擇權(quán)是否給予授予人在整個(gè)協(xié)議期持續(xù)使用的權(quán)利。如果授予人的選擇權(quán)足以阻止運(yùn)營方售賣或抵押基礎(chǔ)設(shè)施，企業(yè)將認(rèn)定附有該選擇權(quán)的協(xié)議滿足IFRIC 12的條件。

基于此分析，企業(yè)應(yīng)考慮與特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議有關(guān)的所有事實(shí)和情況，并判定它們是否意味著運(yùn)營方在協(xié)議約定期間無法售賣或抵押基礎(chǔ)設(shè)施。只要滿足范圍要求，基礎(chǔ)設(shè)施的建造和服務(wù)升級就不屬于IFRIC 12核算范圍的必須要求。

（三）PPP項(xiàng)目運(yùn)營方資產(chǎn)入賬價(jià)值評述

對于PPP 項(xiàng)目運(yùn)營方資產(chǎn)的初始計(jì)量，依據(jù)IFRIC 12，在金融資產(chǎn)模式下，有公允價(jià)值模式與攤余成本模式，在無形資產(chǎn)模式下采取公允價(jià)值模式。美國PPP初始計(jì)量與其一致。我國的PPP項(xiàng)目也采取公允價(jià)值模式。這里的問題是，由于PPP項(xiàng)目是基于特許經(jīng)營服務(wù)協(xié)議而提供的與公共基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的服務(wù)活動(dòng)，一般沒有第一層次與第二層次的公允價(jià)值，通常需要應(yīng)用第三層次的公允價(jià)值，而第三層次的公允價(jià)值評估則與PPP 項(xiàng)目類型密切相關(guān)，不能照搬傳統(tǒng)的無形資產(chǎn)公允價(jià)值評估方法來確定。特許經(jīng)營權(quán)的價(jià)值主要來自政府方或授予方的規(guī)定，而不是來源于市場。不同付費(fèi)模式下的PPP項(xiàng)目的財(cái)政支持方式不同，相應(yīng)地特許經(jīng)營權(quán)價(jià)值也有所差別。在我國，有財(cái)政支持的PPP項(xiàng)目都需要地方政府進(jìn)行財(cái)政能力論證，只有通過了財(cái)政能力論證，PPP 項(xiàng)目評審才準(zhǔn)予通過。因此，財(cái)政支出比例成為PPP項(xiàng)目的一種重要限制。

為有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)、有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，2015年4月財(cái)政部頒布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金［2015］21號）。該文件對政府付費(fèi)類型PPP 項(xiàng)目做了規(guī)范。政府付費(fèi)類型下的PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)公允價(jià)值，主要是指PPP 項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。這樣的公允價(jià)值不同于市場競爭形成的公允價(jià)值，其有鮮明的政府特征，體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。

為推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評價(jià)工作的規(guī)范有序開展，財(cái)政部立足國內(nèi)實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，于2015年制訂發(fā)布了《PPP 物有所值評價(jià)指引（試行）》（財(cái)金［2015］167 號）。物有所值（Value for Money，VfM）評價(jià)是判斷是否采用PPP 模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評價(jià)方法。物有所值定量評價(jià)是在假定采用PPP 模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP 項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（簡稱“PPP值”）與公共部門比較值（簡稱“PSC值”）進(jìn)行比較，判斷PPP 模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。PPP 值可等同于PPP 項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值，參照PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引及有關(guān)規(guī)定測算。

對于PPP 項(xiàng)目會(huì)計(jì)初始計(jì)量，是否可以將物有所值定量評價(jià)方法中涉及的政府方的凈成本現(xiàn)值作為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)入賬價(jià)值的依據(jù)，值得深入思考。從理論上講，相比政府付費(fèi)類型下的PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)公允價(jià)值，物有所值更能反映PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特征。政府付費(fèi)類型下的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)公允價(jià)值是一種著眼于未來的評估辦法，其核心部分就是對于預(yù)期期限內(nèi)的現(xiàn)金流進(jìn)行折現(xiàn)，看重的是資產(chǎn)未來帶來的收益。但是這類價(jià)值預(yù)估方法存在局限性，未來期間收益的預(yù)估難度比較大，容易受到未來不可預(yù)見因素的影響。另外，項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，不同項(xiàng)目可能存在自身特有的風(fēng)險(xiǎn)未能識別或者風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)得到量化的問題。在不確定經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，收益和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期值都存在較大的偏差，收益現(xiàn)值法計(jì)算結(jié)果的主觀因素比較大。

目前，物有所值法的計(jì)量依據(jù)我國PPP 項(xiàng)目的現(xiàn)有規(guī)則，其風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值估計(jì)按經(jīng)驗(yàn)設(shè)定，取值在工程造價(jià)的2%～20%之間，結(jié)果相差極大。一個(gè)10 億元項(xiàng)目的公共基礎(chǔ)設(shè)施的PPP 項(xiàng)目價(jià)值，其風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值可以是0.2 億元，也可以是2 億元，相差高達(dá)1.8 億元。風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值的計(jì)算需要非常強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫及各種PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)值，這在現(xiàn)實(shí)中不太可行。

盡管政府付費(fèi)類型下的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)公允價(jià)值存在不少缺點(diǎn)，但相對于物有所值法，更為會(huì)計(jì)界所接受。財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)是為報(bào)表使用者提供決策有用的信息，一項(xiàng)PPP項(xiàng)目價(jià)值按物有所值法計(jì)算，可能會(huì)產(chǎn)生18%的差異值，勢必誤導(dǎo)財(cái)務(wù)報(bào)表使用者的決策，這顯然不符合會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求。

四、完善我國PPP項(xiàng)目運(yùn)營方會(huì)計(jì)處理的建議

（一）關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營方會(huì)計(jì)涉及范圍

正如本研究之前指出，PPP 項(xiàng)目的關(guān)鍵特征是政府與社會(huì)資本合作從事公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，運(yùn)營方組建項(xiàng)目公司來運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施以向社會(huì)提供公共服務(wù)并取得合理報(bào)酬。基礎(chǔ)設(shè)施屬于國家，產(chǎn)權(quán)通常不轉(zhuǎn)移。政府與運(yùn)營方通過簽訂PPP 合同來明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合同期限通常較長并不可撤銷。運(yùn)營方取得的僅僅是公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營權(quán)利，合同期滿時(shí)要無條件將公共基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。不管采取何種類型的PPP 項(xiàng)目，不管以何種合法形式取得，只要符合這些特征的PPP 項(xiàng)目就都是PPP 會(huì)計(jì)涉及的范圍，凡是不符合這些特征的PPP 項(xiàng)目則除外。例如BOT、TOT、ROT、DBFOT 等，都屬于PPP會(huì)計(jì)核算對象，但BOO、BBO等就不是。

有些政府投資項(xiàng)目通過委托社會(huì)資本來建設(shè)，建設(shè)完成后就將其移交給政府，例如代建（BT）項(xiàng)目，只要代理政府來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后將其移交給政府，就不屬于PPP會(huì)計(jì)核算范圍，因?yàn)檫@類項(xiàng)目并無運(yùn)行內(nèi)容，僅有工程建設(shè)過程。

有些PPP 類型項(xiàng)目既有特許經(jīng)營權(quán)利又有租賃，例如在LBOT中，項(xiàng)目公司應(yīng)區(qū)分提供租賃的基礎(chǔ)設(shè)施與PPP 形式的基礎(chǔ)設(shè)施，租賃部分按租賃會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核算，PPP項(xiàng)目部分則按相關(guān)會(huì)計(jì)規(guī)定處理。

只要同時(shí)滿足以下條件的特許經(jīng)營服務(wù)協(xié)議，就屬于PPP 會(huì)計(jì)涉及范圍：①授予人控制或者管制了運(yùn)營方利用公共基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)對象、內(nèi)容和價(jià)格；②在服務(wù)期滿時(shí)授予人通過所有者關(guān)系、利益授予或者其他方式控制了公共基礎(chǔ)設(shè)施的任何重大剩余權(quán)益。本范圍既包括運(yùn)營方建造或從第三方取得公共基礎(chǔ)設(shè)施，又包括授予人把現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施提供給運(yùn)營方使用。第一個(gè)條件中的控制或管制是指通過合同或其他方式（如授予人）進(jìn)行控制的能力，包括授予人購買的所有產(chǎn)出，其他使用者要使用這些產(chǎn)出是要花錢購買的。應(yīng)用第一個(gè)條件時(shí)應(yīng)考慮授予人及所有相關(guān)方。如果授予人是政府，則應(yīng)把政府作為整體，包括法律制定者。本條件并不意味著授予人需要完全控制價(jià)格，授予人通過合同管制或控制公共服務(wù)的合理價(jià)或者規(guī)定最高限價(jià)即可。價(jià)格因素是合同的實(shí)質(zhì)條件，應(yīng)該是可實(shí)現(xiàn)的而非遠(yuǎn)期的。如果運(yùn)營方可以自由定價(jià)，則所有超額利潤都應(yīng)歸授予人所有。限制價(jià)格是控制的一個(gè)重要條件。第二個(gè)條件中的控制或管制是指授予人限制了運(yùn)營方出售或抵押公共基礎(chǔ)設(shè)施，保證了授予人在整個(gè)特許服務(wù)協(xié)議期間持續(xù)控制公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力。公共基礎(chǔ)設(shè)施的剩余價(jià)值以當(dāng)前價(jià)值評估確定[8]。

對于控制與管理應(yīng)做出區(qū)分。授予人保留了基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，而經(jīng)營方只有代表授予人管理運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利。以上兩個(gè)條件使得授予人在經(jīng)濟(jì)壽命周期內(nèi)控制了公共基礎(chǔ)設(shè)施。運(yùn)營方對基礎(chǔ)設(shè)施的任何更新改造并非意味著其擁有了部分權(quán)利，更不會(huì)改變授予人對基礎(chǔ)設(shè)施剩余權(quán)益的控制。

在PPP 項(xiàng)目中，有些項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施只有部分受到管制，這些基礎(chǔ)設(shè)施能獨(dú)立發(fā)揮物理功能，此時(shí)應(yīng)分開核算。對非管制部分按相關(guān)準(zhǔn)則來處理，對管制部分按PPP會(huì)計(jì)來處理。但是，對于有些公共基礎(chǔ)設(shè)施附帶的純粹意義上的輔助活動(dòng)，則應(yīng)作為受管制的公共基礎(chǔ)設(shè)施來看待，不應(yīng)單獨(dú)核算。

（二）關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)的確認(rèn)

PPP 項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)利涉及確認(rèn)時(shí)點(diǎn)與歸類問題。運(yùn)營方不應(yīng)把PPP項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施確認(rèn)為自身財(cái)產(chǎn)，因?yàn)楣不A(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。運(yùn)營方只是取得了公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營權(quán)利，并需按授予人的規(guī)定提供公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)上是提供公共服務(wù)的授予人的代理方。如果運(yùn)營方通過建造或提升公共基礎(chǔ)設(shè)施來提供公共服務(wù)，從而從授予方取得收款權(quán)利，那么建議把這種權(quán)利確認(rèn)為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。如果運(yùn)營方能夠從授予方那里取得無條件的收款權(quán)利或另一些金融資產(chǎn)權(quán)利，那么建議將其確認(rèn)為金融資產(chǎn)。因?yàn)樵谶@種情況下，授予方幾乎沒有任何權(quán)利規(guī)避付款，法律上要求強(qiáng)制執(zhí)行。運(yùn)營方有無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利，是指授予方受PPP 合同約束必須有明確數(shù)額與具體日期以保證有充足的現(xiàn)金支付給運(yùn)營方，如現(xiàn)金短缺則需給予補(bǔ)償。當(dāng)運(yùn)營方收到授予人授予的收費(fèi)許可證書時(shí)，建議將收款權(quán)利確認(rèn)為無形資產(chǎn)。取得收費(fèi)許可證書并非具有無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利，因?yàn)樵摻痤~不確定，其取決于運(yùn)營方提供公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。如果運(yùn)營方取得的收款權(quán)利中一部分是金融資產(chǎn)，一部分是無形資產(chǎn)，那么建議對其分開核算。先把無條件收款的部分權(quán)利確認(rèn)為金融資產(chǎn)，剩余部分則確認(rèn)為無形資產(chǎn)[9]。

運(yùn)營方在進(jìn)行會(huì)計(jì)處理時(shí)應(yīng)考慮PPP 合同條款，因?yàn)楹罄m(xù)處理與合同條款緊密相關(guān)。但是，上述兩種類型的資產(chǎn)在運(yùn)營方建造或提升基礎(chǔ)設(shè)施的期間都應(yīng)先確認(rèn)為合同資產(chǎn)。運(yùn)營方提供經(jīng)營服務(wù)而取得收入應(yīng)遵守我國的收入準(zhǔn)則。根據(jù)PPP 合同的規(guī)定，當(dāng)期滿運(yùn)營方移交給授予方公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)需要維持或恢復(fù)其公共服務(wù)能力，運(yùn)營方就有了合同義務(wù)。維持或恢復(fù)公共基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)能力的合同義務(wù)應(yīng)遵守現(xiàn)有相關(guān)準(zhǔn)則來處理。通常，運(yùn)營方的借款費(fèi)用應(yīng)予費(fèi)用化，除非該借款費(fèi)用與取得收費(fèi)許可證書的權(quán)利直接相關(guān)，才應(yīng)予資本化。

（三）關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)的計(jì)量

PPP項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)利的計(jì)量應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目特征來進(jìn)行。不同類型的PPP項(xiàng)目，其授予方的財(cái)政資金方式也不相同，PPP 項(xiàng)目入賬價(jià)值應(yīng)考慮我國PPP項(xiàng)目的特征。對于政府付費(fèi)項(xiàng)目來說，不管將運(yùn)營權(quán)利確認(rèn)為金融資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)，其初始入賬的公允價(jià)值都應(yīng)參照政府付費(fèi)計(jì)算模型來確定，其貼現(xiàn)率、建造成本、合理報(bào)酬率等都應(yīng)按政府規(guī)定來評估。對于取得無條件收款權(quán)利的PPP項(xiàng)目，金融資產(chǎn)初始入賬價(jià)值應(yīng)以政府規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)資本貼現(xiàn)的加權(quán)數(shù)來確定；對于收款金額不確定的PPP項(xiàng)目，無形資產(chǎn)初始入賬價(jià)值應(yīng)以政府規(guī)定的合理報(bào)酬率、風(fēng)險(xiǎn)資本等因素加以評估確定。

對于PPP 項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)利的后續(xù)計(jì)量，應(yīng)遵守我國金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定。對于合同報(bào)酬不確定的PPP 項(xiàng)目，其金額資產(chǎn)或無形資產(chǎn)未來價(jià)值的變動(dòng)是通過資產(chǎn)減值準(zhǔn)備還是通過項(xiàng)目公司的收入或費(fèi)用科目來反映應(yīng)予明確，這需要結(jié)合特許經(jīng)營服務(wù)合同來確定。如果特許經(jīng)營合同授予方每年付費(fèi)是可變的、不確定的，那么項(xiàng)目公司在每個(gè)資產(chǎn)負(fù)債表日應(yīng)按新的信息對已確認(rèn)的金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行調(diào)整，以如實(shí)反映資產(chǎn)的當(dāng)前價(jià)值。運(yùn)營方應(yīng)按相關(guān)準(zhǔn)則對PPP項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)計(jì)處理[10]。

（四）關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營方的信息披露

關(guān)于PPP 項(xiàng)目會(huì)計(jì)信息的披露，應(yīng)考慮所有影響特許服務(wù)合同的因素，凡是影響到授予人、投資者、運(yùn)營方、社會(huì)消費(fèi)者等的信息，都應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)報(bào)告附注中予以披露。運(yùn)營方與授予方在每個(gè)會(huì)計(jì)期間內(nèi)應(yīng)披露PPP 項(xiàng)目以下內(nèi)容：①PPP 項(xiàng)目特許服務(wù)協(xié)議的主要內(nèi)容；②影響PPP 項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的金額、時(shí)間與不確定的重大條款（包括特許服務(wù)期間、重新定價(jià)日與基礎(chǔ)等）；③PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)與義務(wù)的性質(zhì)和范圍；④協(xié)議變更條件；⑤PPP項(xiàng)目特許服務(wù)協(xié)議分類；⑥運(yùn)營方每個(gè)會(huì)計(jì)期間內(nèi)收入與損益的金額，每個(gè)特許服務(wù)協(xié)議、每類服務(wù)安排應(yīng)單獨(dú)披露；⑦PPP項(xiàng)目公司信息披露與績效考核；⑧政府承諾的內(nèi)容、范圍與時(shí)間要求；⑨政府接管條件與方式；⑩PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)移交條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；○1合同終止、合同到期時(shí)的續(xù)展條件；等等。