賈 巖

（濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)社科版編輯部，山東 濟(jì)南 250022）

晚清時期，中西文化碰撞交融，思潮涌動，風(fēng)云激蕩，政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域開始萌生現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的跡象。國勢日頹刺激著各種社會力量都在尋求救國良方，許多仁人志士急于表達(dá)思想，議論時政，參與變革，報(bào)紙可以為他們的倡言提供超越時空限制的條件，因此，他們都把報(bào)刊作為推行自己主張的工具，這一傳媒形式隨之興盛起來，并且完全改變了自唐代就有的邸報(bào)那種隱于朝堂，內(nèi)容僅限于傳達(dá)朝政信息，諸如皇帝詔令、諸臣奏議、宮廷動態(tài)等，且只供官吏士大夫閱覽的皇家特質(zhì)。這一時期，報(bào)紙內(nèi)容呈現(xiàn)出多元化趨勢：商人辦報(bào)，為利而往；文人辦報(bào)，為開啟民智；政治家辦報(bào)，則是為傳播其主張，試圖以言論覺天下；林林總總，蔚為大觀。值得注意的是，清政府自己也辦了上百家官報(bào)，并在全國范圍內(nèi)設(shè)立固定場所推行閱報(bào)講報(bào)活動，客觀上助推了清末報(bào)業(yè)發(fā)展高潮的形成。

報(bào)業(yè)市場越來越大，新聞活動越來越頻繁，各種亂象也隨之出現(xiàn)，如有些無良小報(bào)偽造新聞、泄露軍機(jī)、亂民視聽，主筆徇私受賄、顛倒是非、自快其忿，等等。清政府也越來越認(rèn)識到報(bào)紙與思想潮流、政治活動甚至政治團(tuán)體關(guān)系密切，尤其是維新派以報(bào)紙為陣地，“聯(lián)同志，造輿論”，宣傳革命，“政治家辦報(bào)”開始成為主潮。清政府雖然標(biāo)榜實(shí)行“新政”，但面對可能動搖其統(tǒng)治根基的各種言論決不會聽之任之，坐視不管，試圖采取立法等措施規(guī)范、控制言論和出版自由。

說到晚清新聞立法，大多數(shù)學(xué)者指出是清政府為了維護(hù)統(tǒng)治、掌控輿論而制定的，這一點(diǎn)固然沒錯。而根據(jù)史料，最早提出新聞立法的是維新人士鄭觀應(yīng)，他在《日報(bào)》中介紹西方報(bào)刊政策后提出：“我各省當(dāng)?shù)?，亦宜妥訂章程，設(shè)法保護(hù)，札飭有體面之紳士倡辦，以開風(fēng)氣?！盵1]346這應(yīng)該是制定報(bào)律的最早呼聲。文中還提到如果主筆“徇私受賄，顛倒是非，逞堅(jiān)白異同之辯，亂民之視聽者，則援例告官懲治”，而如果官員斷案不公，報(bào)館亦有權(quán)利登報(bào)“以告天下，庶公論不假稍寬”；戰(zhàn)爭時期各官吏要“立法稽查，于本國之兵機(jī)，不意輕泄”，[1]350防止報(bào)刊泄露軍情。在清政府新聞立法的實(shí)施過程中，維新人士也一直起著重要的推動作用?？涤袨橐蚕蚬饩w帝建議制定報(bào)律，試圖為辦報(bào)尋求法律保護(hù)。其奏折云：“臣查西國律例中，皆有報(bào)律一門，可否由臣將其譯出，凡報(bào)單中所載，如何為合例，如何為不合例，酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報(bào)律。”[2]334與此相呼應(yīng)，報(bào)界吁請政府出臺報(bào)律以保障合法權(quán)益。政論家、出版家汪康年曰：“近來風(fēng)氣趨變，宜速定報(bào)律。令準(zhǔn)民間開設(shè)報(bào)館，如有不協(xié)，皆以報(bào)律從事?！盵3]64上海《申報(bào)》也發(fā)表社論稱：“考東西洋各國所出各報(bào)，必經(jīng)官吏核明，始行刊布，其于謗議泄露，亦皆懸為厲禁。中國未有報(bào)律，故終無法以處之。必欲整頓各報(bào)，非修訂報(bào)律不可?！北硎緭碜o(hù)制定報(bào)律。

清政府已經(jīng)充分意識到報(bào)紙“握文明進(jìn)步之樞紐”，是“四大階級”之一，而“中國報(bào)業(yè)，萌芽伊始。京外各報(bào)，漸次增設(shè)。其間議論公平，宗旨純正者，固自不乏；而發(fā)行漸多，則不免是非雜出。若不詳定條規(guī)，申明約束，深恐啟發(fā)民智之樞機(jī)，或?yàn)榧四怖笫勒_民者所波累，而正當(dāng)之報(bào)紙，轉(zhuǎn)不足以取信于士民?！盵4]為適應(yīng)“新政”需要，清政府“折衷各國大同之良規(guī)，兼采近世最新之學(xué)說，而仍不戾乎我國歷代相沿之禮教民情”[5]86，開始創(chuàng)制現(xiàn)代法律體系，新聞立法的條件已經(jīng)具備。

1906－1908年，短短三年時間，清政府出臺了多部印刷物尤其是報(bào)業(yè)出版的法規(guī)，如《大清印刷物專律》（1906年7月頒布）、《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》（1906年10月頒布）、《報(bào)館暫行條規(guī)》（1907年9月頒布）、《大清報(bào)律》（1908年3月頒布）[6]。經(jīng)過比較繁雜的立法程序，最后由憲政編查館核定，1908年3月14日《大清報(bào)律》終于奉旨頒行。至此，我國第一部立法主體明確、法律文本基本規(guī)范、內(nèi)容涵蓋報(bào)紙申辦、出版、懲戒等的新聞立法基本完成。關(guān)于以上法律法規(guī)哪一部可以稱為第一部我國近代新聞法律，學(xué)界存有爭議。學(xué)者許亞荃通過對清末新聞法制定期間的上諭和奏折，以及當(dāng)時報(bào)刊對新聞法制定的相關(guān)內(nèi)容報(bào)道分析對比后指出，“可以證實(shí)清末新聞法規(guī)的制定工作始終是圍繞著《大清報(bào)律》開展的，其他幾部新聞法規(guī)如《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》《報(bào)館暫行條規(guī)》的制定，僅是為了彌補(bǔ)《大清報(bào)律》尚未頒行所造成的新聞法規(guī)缺失。清末幾部新聞法規(guī)的制定頒行不是一個簡單的前后承繼關(guān)系，而更多是互為補(bǔ)充?！盵7]筆者認(rèn)為這一說法符合史實(shí)，《大清報(bào)律》可以稱為是我國近代第一部新聞立法。而且從立法機(jī)關(guān)、隸屬機(jī)構(gòu)、籌備時間等可以看出，晚清政府對《大清報(bào)律》的頒行態(tài)度審慎，1910年民政部又再次修訂，并將修訂本交資政院和軍機(jī)處。1911年1月29日修改后的《大清報(bào)律》改稱《欽定報(bào)律》，經(jīng)清廷批準(zhǔn)后頒行，共38條，另有4個附條。后世研究習(xí)慣上仍稱為《大清報(bào)律》（以下簡稱《報(bào)律》）。

《報(bào)律》作為由封建朝廷制定的新聞法，限制多于保護(hù)，這與清政府試圖通過立法來控制報(bào)業(yè)發(fā)展與輿論導(dǎo)向的目的是分不開的，但因?yàn)橄刃薪梃b了西方的相關(guān)律例，出臺過程經(jīng)過反復(fù)修訂，因此，用歷史的眼光審視，其現(xiàn)代性和進(jìn)步意義是值得肯定的?！秷?bào)律》的主要內(nèi)容有：

1.報(bào)紙登記?！秷?bào)律》第一條明確辦報(bào)實(shí)行登記制度，規(guī)定凡是要創(chuàng)辦報(bào)紙，需在“發(fā)行二十日以前，呈由該管地方官衙門申報(bào)本省督撫，咨民政部存案：一、名稱；二、體例；三、發(fā)行人、編輯人及印刷人之姓名、履歷及住址；四、發(fā)行所及印刷所之名稱及地址?！比∠诉^去一直實(shí)行的審批制。第二條和第三條規(guī)定從業(yè)者須“一、年滿二十歲以上之本國人；二、無精神病者；三、未經(jīng)處監(jiān)禁以上之刑者?！薄鞍l(fā)行編輯得以一人兼任，但印刷人不得充發(fā)行人或編輯。”《報(bào)律》第四條確定了開辦報(bào)館或發(fā)行報(bào)紙須呈報(bào)備案并繳納保押費(fèi)的制度：“發(fā)行人應(yīng)于呈報(bào)時分別附繳保押費(fèi)如下：每月發(fā)行四回以上者，銀五百元；每月發(fā)行三回以下者，銀二百五十元。其專載學(xué)術(shù)、藝事、章程、圖表及物價報(bào)告等報(bào)，確系開通民智，由官鑒定，認(rèn)為無庸預(yù)繳者，亦同。”由條款可知，《報(bào)律》將辦報(bào)審批由批準(zhǔn)制改為注冊登記加保證金制，確定了申辦報(bào)紙的身份條件，從創(chuàng)辦的源頭上保障了辦報(bào)人的權(quán)利。

2.新聞檢査?！秷?bào)律》第七條規(guī)定各類報(bào)紙于發(fā)行前須送交官署接受“查核”的制度，實(shí)行新聞預(yù)檢：“每日發(fā)行之報(bào)紙，應(yīng)于發(fā)行前一日晚十二點(diǎn)鐘以前，其月報(bào)旬報(bào)星期報(bào)等類，均應(yīng)于發(fā)行前一日午十二點(diǎn)鐘以前，送由該管巡警官署或地方官署，隨時查核，按律辦理。”這一限制性條款體現(xiàn)出晚清政府要將新聞出版活動納入政府管控、鉗制輿論、維護(hù)其統(tǒng)治的本質(zhì)。

3.禁載事項(xiàng)。《報(bào)律》比較明確地規(guī)定了報(bào)紙禁止刊載的內(nèi)容。如第十條、第十一條對司法新聞報(bào)道要求：“訴訟事件，經(jīng)審判衙門禁止旁聽者，報(bào)紙不得揭載”；“預(yù)審事件，于未經(jīng)公判以前，報(bào)紙不得揭載。”第十二條是對外交和軍事報(bào)道的要求：“外交海陸軍事件，凡經(jīng)該管衙門傳諭禁止登載著，報(bào)紙不得揭載?！薄暗谑龡l：凡諭旨章奏，未經(jīng)閣鈔、官報(bào)、公報(bào)者，報(bào)紙不得揭載?！?第十四條規(guī)定：“報(bào)紙不得揭載：低毀宮廷之語；淆亂政體之語；擾害公安之語；敗壞風(fēng)俗之語?！鄙鲜鼋d事項(xiàng)是對報(bào)紙內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格管理，控制言論，為實(shí)際政治所用，對報(bào)業(yè)的發(fā)展也有負(fù)面的作用。

4.職業(yè)要求?！秷?bào)律》“第十五條：報(bào)刊發(fā)行人和編輯人不得受人賄屬，顛倒是非。發(fā)行人或編輯人，亦不得挾嫌誣蔑，損人名譽(yù)。”規(guī)定了從業(yè)者職業(yè)道德規(guī)范。第八條規(guī)定“報(bào)紙記載失實(shí)，經(jīng)本人或關(guān)系人聲請更正，或送登辨誤書函，應(yīng)即于次號照登，如辨誤字?jǐn)?shù)超過原文二倍以上者，準(zhǔn)照該報(bào)普通告白例，計(jì)字收費(fèi)。更正及辨誤書函，如措詞有背法律或未書姓名住址者，毋庸照登”；第九條規(guī)定“記載失實(shí)事項(xiàng)，由他報(bào)轉(zhuǎn)抄而來者，如見該報(bào)自行更正或登有辨誤書函時，應(yīng)于本報(bào)次號照登，不得收費(fèi)”。這兩條首次規(guī)定了報(bào)紙記載失實(shí)的管理辦法，體現(xiàn)了維護(hù)新聞報(bào)道客觀性與真實(shí)性的現(xiàn)代理念。

5.版權(quán)保護(hù)?！秷?bào)律》還規(guī)定了報(bào)紙相關(guān)作品版權(quán)的保護(hù)辦法。如“第三十八條：凡論說紀(jì)事，確系該報(bào)創(chuàng)有者，得注明不許轉(zhuǎn)登字樣，他報(bào)即不得互相抄襲?！薄暗谌艞l：凡報(bào)中附刊之作，他日足以成書者，得享有版權(quán)之保護(hù)?！边@兩項(xiàng)可以說是我國最早的有關(guān)版權(quán)保護(hù)的協(xié)定條款，開風(fēng)氣之先。

6.處罰事項(xiàng)?！秷?bào)律》第十六條到第三十二條共十七條款，規(guī)定了違犯本律的具體懲罰辦法，不再贅述。

從以上內(nèi)容不難看出，《報(bào)律》可以說是晚清政府在時代的裹挾下順應(yīng)報(bào)業(yè)發(fā)展需求、仿照西方報(bào)律制定修成的。立法主體明確，法律文本比較完備規(guī)范，不僅具有行為模式，也有相應(yīng)的法律后果，邏輯結(jié)構(gòu)具有完整性；在內(nèi)容上對報(bào)紙出版的各個流程做了比較具體的規(guī)定，確立了報(bào)業(yè)活動應(yīng)遵循的一般原則，為早期報(bào)業(yè)發(fā)展提供了一定的法律保障，是一部基本符合現(xiàn)代法律精神、較為成熟實(shí)用的新聞專律。當(dāng)然，《報(bào)律》畢竟是在封建帝制下出臺并頒布實(shí)施的，雖然具有客觀的進(jìn)步性，但其主要目的還是通過立法更加有效地管制報(bào)業(yè)，控制輿論，維護(hù)統(tǒng)治。所以我們才會在《報(bào)律》中看到，一方面，規(guī)定保護(hù)版權(quán)，要求新聞內(nèi)容要具有客觀性、真實(shí)性；另一方面，又嚴(yán)格限制出版內(nèi)容，尤其是以控制反清言論為主。對違反法律者處罰嚴(yán)厲，并且通過立法的形式進(jìn)一步確立了事前審查制度，控制輿論。在實(shí)施過程中也是為其所用，成為晚清政府實(shí)行統(tǒng)治的一種方式和手段。

《報(bào)律》在晚清推行期間，由于其統(tǒng)治已經(jīng)內(nèi)外交困，風(fēng)雨飄搖，所以實(shí)施力度有限，特別是在列強(qiáng)租借區(qū)幾乎形同虛設(shè)。隨著大清王朝在辛亥革命的浪潮中傾覆，《報(bào)律》也完成了其歷史使命。