馮均科（博士生導(dǎo)師）

習(xí)近平總書記在2018年5 月23 日中央審計委員會成立時的講話中指出，“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”[1]。這種對審計的定位，是我們在新時代研究國家審計參與全面從嚴(yán)治黨的政治基礎(chǔ)。國家審計參與全面從嚴(yán)治黨，是一種制度創(chuàng)新，是中國特色社會主義審計制度的體現(xiàn)。與西方國家審計機關(guān)“不代表任何黨派傾向”不同，我國國家審計被賦予了受黨領(lǐng)導(dǎo)、為黨服務(wù)的鮮明的中國特色。

一、國家審計參與全面從嚴(yán)治黨的可行性

1.歷史的根源。中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷史，證明了黨的生死存亡與審計難解難分。在新中國成立之前，中國共產(chǎn)黨只有局部的執(zhí)政歷史與經(jīng)驗，當(dāng)時的黨組織、政府、軍隊都處在黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)之下，政府與軍隊都是為黨的事業(yè)服務(wù)。在特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境下，審計工作實際上就是為黨服務(wù)的工作。審計為維護(hù)黨的廉潔奉公形象、消除貪污腐敗、促進(jìn)節(jié)約和反對浪費，做出了突出貢獻(xiàn)。從這個意義上講，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計，一開始就具有為黨服務(wù)的政治屬性。

2.制度的保障。審計機關(guān)隸屬于政府，是否能完成對黨組織的審計，這一問題一直備受質(zhì)疑。雖然中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的有關(guān)規(guī)定要求實施對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，但是對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的審計仍然存在法律和授權(quán)方面的障礙。近期一個重大的突破是修改《憲法》，使得中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到了法律確認(rèn)。我國在2018年3 月舉行的第十三屆全國人民代表大會第三次全體會議上通過的《憲法修正案》第一條中明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！币簿褪钦f，現(xiàn)行社會制度是中國特色社會主義制度，而其最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。在國家機器的整個運行過程中，黨具有絕對的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。在新時代，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和組織權(quán)威的確立，意味著需要重新構(gòu)建一些權(quán)力組織并形成新的權(quán)力構(gòu)架，這是產(chǎn)生“國家監(jiān)察委員會”和“中央審計委員會”的政治基礎(chǔ)。而在形成包括審計監(jiān)督在內(nèi)的八大黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)方面，我們還有許多工作要做。為了實現(xiàn)這一政治戰(zhàn)略，既要進(jìn)一步解決原有的監(jiān)督手段的升級問題，同時也要解決新的監(jiān)督形式的制度建設(shè)以及與其他監(jiān)督形式形成合力等一系列問題。

3.體制的適應(yīng)。中共中央設(shè)立中央審計委員會來領(lǐng)導(dǎo)全國的審計工作，并在審計署設(shè)立辦公室，這成為新時代審計發(fā)展的一個標(biāo)志性事件。在中央審計委員會的協(xié)調(diào)下，審計機關(guān)對黨的監(jiān)督變得順理成章，國家審計獲得了權(quán)威支持，審計的順利實施得到了保障。在新時代，黨對審計工作高度重視，這為審計發(fā)展提供了難得的契機。審計工作只有主動為黨服務(wù)，才可能獲得黨的高度認(rèn)同和支持?；谛碌谋O(jiān)督理念，建立中央審計委員會就是整合政府審計與黨內(nèi)監(jiān)督的一種嘗試，是一種制度創(chuàng)新，對于強化全面從嚴(yán)治黨將發(fā)揮積極作用。

4.現(xiàn)實的需要。在強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的背景下，必須強化對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，以防止權(quán)力過分集中導(dǎo)致權(quán)力濫用，這時對各級黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的審計也成為一個新的問題。引入審計監(jiān)督，是強化紀(jì)委監(jiān)督不足的重要手段。據(jù)統(tǒng)計，我國80%以上的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員[2]。由此可以看出，解決共產(chǎn)黨的先進(jìn)性問題，必須從黨員抓起。特別是在對黨員的監(jiān)督方面，引入了“審計監(jiān)督”機制，借力外部的獨立監(jiān)督手段實施對黨員的制約，從而保證黨的廉潔性。

二、國家審計參與全面從嚴(yán)治黨需關(guān)注的問題

1.領(lǐng)導(dǎo)體制問題。黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀性的政策指導(dǎo)，還是深度的介入，仍然是一個需要深入研究的問題。我國《憲法》第九十一條和一百零九條明確規(guī)定審計機關(guān)由政府領(lǐng)導(dǎo)；而《憲法》同時也確立了黨領(lǐng)導(dǎo)一切的制度，審計機關(guān)事實上受到政府和黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。地方審計機關(guān)還要考慮接受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了一種復(fù)雜的多頭領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。誠然，政府對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是當(dāng)黨的工作重點與政府的工作重點存在差異時，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足誰的要求？許多審計機關(guān)自主選擇的審計項目具有很強的政策性，在審計資源有限、黨對審計工作沒有明確要求的情況下，審計機關(guān)可能以對政府負(fù)責(zé)為主，從而使審計在全面從嚴(yán)治黨方面發(fā)揮作用的空間受到限制。

2.重點選擇問題。審計機關(guān)需要向政府、人大和黨組織報告審計工作情況，這可能促使審計機關(guān)的項目計劃專注于滿足三方的需要，其結(jié)果會不會影響審計的獨立性（項目選定的獨立性），也是需要認(rèn)真研究的問題。審計項目選擇的專業(yè)性很強，它與行政性的項目委托存在較大差異，孰輕孰重，難以判斷。另外，在審計機關(guān)的項目安排方面，基于全面從嚴(yán)治黨的項目會不會受到重視或者特別考慮，是一個不能回避的問題。

3.規(guī)范缺失問題。《憲法》所規(guī)定的審計體制是受到法律保護(hù)的，而目前黨領(lǐng)導(dǎo)的中央審計委員會并沒有被寫入十九大修改并通過的新《黨章》中，沒有通過黨的最高行為規(guī)范賦予中央審計委員會相應(yīng)的組織地位，是一個小小的遺憾。如果僅僅依靠《黨章》中的“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”的重大政治原則來確立中央審計委員會的組織地位，可能缺乏明確的制度保障。

4.細(xì)節(jié)模糊問題。地方審計機關(guān)如何與地方黨組織形成明確的管理體制（類似中央審計委員會在審計署設(shè)辦公室）是一個需要明確的問題。在地方審計機關(guān)的人財物統(tǒng)一由省級審計機關(guān)管理的情況下，市縣級審計機關(guān)與當(dāng)?shù)氐狞h組織如何聯(lián)系，也需要具體研究。實際上，基層審計機關(guān)的審計人員通常對未來的體制變化難以判斷，從而感到十分困惑。

5.權(quán)益保障問題。審計機關(guān)作為政府的組成部門，對黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計，在工作上會非常謹(jǐn)慎。雖然近幾年積累了“黨政同審”的經(jīng)驗，但是真正深入到黨組織進(jìn)行的審計，尤其是對黨的高級干部進(jìn)行審計，是不是會使部分審計人員產(chǎn)生畏難情緒，難以判斷；對于普通的審計人員而言，能不能獲得權(quán)威支持，也需要時間的考驗。

在審計機關(guān)參與全面從嚴(yán)治黨工作的情況下，審計的領(lǐng)導(dǎo)體制問題仍然是一個繞不開的話題。審計機關(guān)向黨委、人大和政府報告工作，是否需要編寫三份工作報告、報告的內(nèi)容是否一樣，以及不一樣時應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)，也是必須考慮的問題。審計機關(guān)必須面對各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系不斷協(xié)調(diào)，以滿足有關(guān)方面的要求，并在協(xié)調(diào)的過程中為全面從嚴(yán)治黨發(fā)揮最大的作用。

三、國家審計參與全面從嚴(yán)治黨的突破口選擇

國家審計參與全面從嚴(yán)治黨，可以選擇的路徑很多，例如，可將大量的傳統(tǒng)審計工作與全面從嚴(yán)治黨結(jié)合起來。但是，傳統(tǒng)的審計工作無論是財務(wù)收支審計還是財政收支審計與績效審計，基本上是在對一個確定的單位進(jìn)行審計，而這個單位不一定存在一級黨組織。這意味著，國家審計的大部分業(yè)務(wù)與全面從嚴(yán)治黨還存在一定的距離。可見，國家審計參與全面從嚴(yán)治黨必須尋找突破口。

1.變革經(jīng)濟責(zé)任審計。在從嚴(yán)治黨方面，國家審計的主要作用集中在經(jīng)濟責(zé)任審計方面。習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委第十八屆第六次全體會議上的講話中指出：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏。”我國的經(jīng)濟責(zé)任審計正是一種“從嚴(yán)治吏”的有效手段。經(jīng)濟責(zé)任審計必須深化，經(jīng)濟責(zé)任審計將是未來審計工作的亮點[3]。在現(xiàn)實中，有多少經(jīng)濟責(zé)任審計報告的審計結(jié)論或者意見被采納，不得而知。實際上，經(jīng)濟責(zé)任審計的深化，需要建立一套行之有效的機制：

（1）審計對象的擴大。對于黨政“一把手”，應(yīng)當(dāng)確立“逢提必審”“逢離必審”的制度，同時對一些負(fù)責(zé)關(guān)鍵業(yè)務(wù)或者核心部門的副職領(lǐng)導(dǎo)干部也進(jìn)行審計。一旦組織部門安排經(jīng)濟責(zé)任審計項目，審計機關(guān)就應(yīng)立即跟進(jìn)。在強化黨的作用的情況下，許多組織內(nèi)的經(jīng)濟決策要求黨委常委參與，在“黨政同審”的情況下，經(jīng)濟責(zé)任審計是否應(yīng)當(dāng)涉及所有的黨委常委，也是需要考慮的問題。

（2）審計報告的公開。經(jīng)濟責(zé)任審計報告的公開制度應(yīng)當(dāng)全面實施，審計意見應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起社會各界專業(yè)人士和普通群眾的檢驗。實際上，社會公眾希望看到審計結(jié)果以及黨組織對干部任用的依據(jù)是什么，這樣也能夠促使黨組織廣泛聽取廣大群眾的意見，改變工作作風(fēng)。

（3）審計范圍的拓展。在可能的情況下，經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)拓寬視野。審計范圍應(yīng)拓展至領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任、政治責(zé)任和家庭責(zé)任等，這是在全面從嚴(yán)治黨條件下對一個黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。某些國家的審計機關(guān)甚至連政府官員的“假學(xué)歷”也審計，它們認(rèn)為一個不誠實的官員是沒有資格從事公共管理工作的。如果拓展了經(jīng)濟責(zé)任審計的視野，就可以看到更加全面和真實的黨政官員的風(fēng)貌。值得注意的是，新時代對領(lǐng)導(dǎo)干部的“政治站位”特別關(guān)注，這也是審計機關(guān)在評價經(jīng)濟責(zé)任履行情況時應(yīng)當(dāng)涵蓋的內(nèi)容。

（4）審計問責(zé)的強化。習(xí)近平總書記要求審計機關(guān)做到“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”，并將“問責(zé)”作為審計機關(guān)的一項重要工作。但是，目前有相當(dāng)一部分審計人員認(rèn)為，審計不能問責(zé)，沒有問責(zé)權(quán)力，審計的處理處罰是針對被審計單位的，而涉及個人問責(zé)的事情應(yīng)由上級機關(guān)、紀(jì)檢機構(gòu)或者司法機關(guān)決定。這是對審計問責(zé)的誤解。實際上，被審計單位的“屢審屢犯”是一種頑疾，與審計機關(guān)問責(zé)不力有關(guān)。審計需要類似“八項規(guī)定”一樣的良方，徹底解決重復(fù)違規(guī)問題；而審計問責(zé)，才是解決這些問題的真正良方。關(guān)于審計問責(zé)的方案，可以參考馮均科[4]相關(guān)論著，這里不再一一贅述。

2.深化績效審計。審計機關(guān)目前主要開展的預(yù)算執(zhí)行情況審計，對于提高預(yù)算執(zhí)行的合法性意義重大。從“審計風(fēng)暴”開始，人們對中央預(yù)算單位的違法違紀(jì)行為深惡痛絕，這使得目前查出的違紀(jì)金額有所下降。實際上，在中央強勢監(jiān)管的情況下，經(jīng)濟領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為有從根本上緩解的趨勢。我國的國家審計需要深入開展績效審計，認(rèn)真解決財政資金的使用績效問題。在績效審計方面，需要進(jìn)行一些重大改革：

（1）強化以“項目”為單元的績效審計。當(dāng)前針對行政機關(guān)或者事業(yè)單位普通的基本預(yù)算收支評價比較簡單，主要涉及單位運行所需要的基礎(chǔ)性資金，而真正重要的問題集中在項目預(yù)算方面。因為許多項目有一定的特殊性，其績效評價比較困難。一些大型基礎(chǔ)設(shè)施公共投資項目動輒幾百億、上千億元，腐敗案件層出不窮。因此，審計重點應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換到以項目審計為主，以期在績效審計方面獲得重大突破。如果有條件，對于超大型建設(shè)項目可以采用“常駐審計”形式，由外派的審計小組常駐項目所在地實施審計，加大審計事前介入的力度。

（2）建立與績效審計結(jié)果聯(lián)動的財政撥款制度。應(yīng)當(dāng)在財政撥款制度方面進(jìn)行改革，將審計機關(guān)績效審計結(jié)果作為財政部門下次撥款的依據(jù)，強化對審計結(jié)果的利用。應(yīng)當(dāng)與財政部門建立一個很好的協(xié)調(diào)溝通機制，使審計結(jié)果能夠被采用。另外，可以通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)大額財政支出的實時審計，將審計監(jiān)督嵌入被審計業(yè)務(wù)流程，有效控制大額財政支出活動。由此帶來的結(jié)果是，將過去的“項目制”審計（設(shè)立審計項目進(jìn)行專項審計）變革為“常設(shè)型”審計（連續(xù)實施的日常審計），將事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徲嫽蛘呤轮袑徲?，可以達(dá)到“防患于未然”的效果，這應(yīng)當(dāng)是審計改革的一個重要方向。

（3）嘗試“績效管理黑名單”制度?？冃徲嫴粦?yīng)主要評價單位或者項目的績效，不應(yīng)只檢查指標(biāo)的完成情況，而應(yīng)當(dāng)重點檢查有關(guān)負(fù)責(zé)人的履職情況（如是否勤勉、創(chuàng)新和廉潔等）；有關(guān)單位的績效，是“人”的“績效”，因此，在評價單位時最終應(yīng)當(dāng)追溯到負(fù)責(zé)人層面?？冃徲嫅?yīng)當(dāng)關(guān)聯(lián)到有關(guān)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計評價，與經(jīng)濟責(zé)任審計實現(xiàn)聯(lián)動，記入個人績效檔案。對于績效比較差的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)列入“績效管理黑名單”，在國有單位實施“領(lǐng)導(dǎo)干部禁入”制度，以使績效審計成果得到充分利用。對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)提出更高的要求，如定期暫緩晉升或者降低職務(wù)等。一旦擴展了績效審計范圍，在解決“人”的問題上能夠有突破，績效審計質(zhì)量就能得到顯著提升，全面從嚴(yán)治黨也有了依托。

（4）改革績效審計評價的手段。低層次的績效審計，通常只是針對一些指標(biāo)的評價。事實上，績效審計中還存在大量的定性問題（如形成績效過程中的價值觀問題），不易使用指標(biāo)進(jìn)行評價。另外，僅僅依靠審計人員所掌握的信息去完成宏大的項目評價，尤其是對技術(shù)性問題、社會性問題和自然界因素的全面考慮，可能存在不少缺陷。鑒于上述問題，大數(shù)據(jù)技術(shù)的采用可能是深化績效審計的一個十分重要的手段。大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以解決采購業(yè)務(wù)價格合理性、費用支出額度適當(dāng)性、項目造價的可靠性和預(yù)算編制的準(zhǔn)確性等數(shù)據(jù)比對與分析問題，可以對一些技術(shù)缺陷（配方、結(jié)構(gòu)、性能、質(zhì)量等）做出預(yù)警，提升審計評價的可靠性。

（5）擴展績效評價范圍。審計評價可以從對業(yè)務(wù)的評價（如財務(wù)收支、采購業(yè)務(wù)、施工業(yè)務(wù)，驗收業(yè)務(wù)等）擴展到對管理過程的評價。這種評價主要包括：組織結(jié)構(gòu)的合理性、管理制度的健全性、人員配備的適當(dāng)性、管理流程的有效性和治理結(jié)構(gòu)的合法性等。有時管理績效比業(yè)務(wù)績效更重要，現(xiàn)實中不乏因管理績效較差使得企業(yè)破產(chǎn)的案例，也不乏因管理績效突出使企業(yè)起死回生的案例。績效評價應(yīng)當(dāng)通過對單位的績效考察來評價領(lǐng)導(dǎo)者的個人績效（涉及行政績效、管理績效等），尤其是考核黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“黨性”體現(xiàn)程度如何，對保持共產(chǎn)黨員的先進(jìn)性做出了哪些工作。

3.建設(shè)數(shù)據(jù)平臺。目前，審計普遍存在信息獲取渠道不足的情況。因此，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立一系列的數(shù)據(jù)平臺，為審計過程提供數(shù)據(jù)支持。筆者認(rèn)為主要平臺應(yīng)包括以下幾個方面：

（1）輿情收集平臺。應(yīng)當(dāng)考慮在審計機關(guān)內(nèi)部建立獨立的輿情收集機構(gòu)。這個機構(gòu)采用大數(shù)據(jù)手段，利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，以應(yīng)當(dāng)列入審計對象的單位名稱作為搜索目標(biāo)，以收集“負(fù)面信息”為主，設(shè)定一系列關(guān)鍵詞組，利用計算機軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、篩選、分類和報告。輿情的主要來源是網(wǎng)絡(luò)信息、媒體信息（包括自媒體）和舉報信息等，信息的可靠性需要經(jīng)過初級分析判斷和進(jìn)一步驗證以得到保證。這個平臺的主要任務(wù)是為現(xiàn)場審計提供有價值的線索，以提高現(xiàn)場審計的針對性。另外，在有條件的情況下，可以建立有關(guān)輿情信息的交換與分享機制；審計機關(guān)可以將所收集的信息在一定范圍內(nèi)共享，同時也可以從其他機構(gòu)獲得相關(guān)的輿情信息，為實施現(xiàn)場審計提供更大范圍的數(shù)據(jù)支持。

（2）個人信息平臺。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)在可能的條件下，對列入審計對象的領(lǐng)導(dǎo)干部建立專門的檔案，分別設(shè)計個人經(jīng)歷、歷次經(jīng)濟責(zé)任審計報告、社會輿情分析、個人負(fù)面信息以及個人和家庭財產(chǎn)變化監(jiān)測等板塊，反映個人的詳細(xì)情況。在有可能的情況下，可以開發(fā)軟件分別設(shè)計基礎(chǔ)信息模塊、預(yù)警信息模塊和審計檔案模塊進(jìn)行作業(yè)?；A(chǔ)信息的收集應(yīng)當(dāng)采用大數(shù)據(jù)收集技術(shù)，除了個人工作信息、生活信息和社會活動信息等，還可以尋找涵蓋家人的關(guān)聯(lián)信息，以判斷家庭成員的工作狀況與其名下財產(chǎn)的相符程度，借以評價領(lǐng)導(dǎo)干部的清廉程度。審計小組在對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計時，應(yīng)當(dāng)以這些線索為重要判斷基礎(chǔ)，實施有針對性的審計。未來審計應(yīng)當(dāng)減少現(xiàn)場審計的工作，而將大量的工作放在后臺去做，通過強化非現(xiàn)場審計來提高現(xiàn)場審計的針對性和有效性。

（3）數(shù)據(jù)分析平臺。主要是對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為審計立項、計劃和作業(yè)提供參考資料，以提高現(xiàn)場審計效率、合理配置審計資源?？梢钥紤]的模塊有：以審計發(fā)現(xiàn)問題種類為分析內(nèi)容的模塊；以被審計單位違紀(jì)的行業(yè)特征為測試內(nèi)容的模塊；以多發(fā)的舞弊統(tǒng)計特征為分析對象的模塊；以被審計單位違規(guī)次數(shù)和金額為排列順序的模塊等。在審計資源有限的情況下，要想在“審計全覆蓋”的條件下突出審計重點，是需要大量信息給予支持的。

總之，我國國家審計面臨著重大的發(fā)展機遇，黨對審計事業(yè)高度重視，為其發(fā)展提供了良好的平臺。因此，國家審計必須考慮為全面從嚴(yán)治黨服務(wù)，這樣才能有更加輝煌的明天。