高賽賽，康文婷

(安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

我國(guó)《反壟斷法》已施行10年之久，從2008年實(shí)施至今，《反壟斷法》由最初“紙上的法律”逐漸變成“現(xiàn)實(shí)的法律”。10余年的發(fā)展，使《反壟斷法》不管是在相關(guān)配套的法律法規(guī)還是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法程序方面都趨于完善，執(zhí)法手段呈現(xiàn)多元化。媒體因其及時(shí)性、易獲取性和受眾的廣泛性，逐漸成為反壟斷執(zhí)法的一個(gè)重要工具。執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往會(huì)通過(guò)媒體公布其調(diào)查活動(dòng)，利用媒體引導(dǎo)輿論走向，從而減少執(zhí)法阻力，節(jié)約執(zhí)法成本。國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部在幾件影響較大的案子中，利用媒體的作用取得了不錯(cuò)的成果，但我們也要警惕反壟斷工作“被媒體化”。在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中，媒體的過(guò)分介入會(huì)使案件發(fā)展越來(lái)越偏離正常的軌道，執(zhí)法結(jié)果被輿論裹挾。同時(shí)，媒體作為反壟斷執(zhí)法的工具，也會(huì)給被調(diào)查的企業(yè)帶來(lái)不利影響。在反壟斷執(zhí)法中，正確運(yùn)用媒體的影響需要把握一個(gè)界限，即媒體要公平公正報(bào)道，不作偏見性評(píng)價(jià)。本文擬從“電信/聯(lián)通壟斷案”入手，通過(guò)相關(guān)案例，分析媒體在反壟斷執(zhí)法中的雙面性，對(duì)正確發(fā)揮媒體的作用提出相關(guān)建議。

一、案例剖析

由2011年對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的調(diào)查而引發(fā)的媒體大戰(zhàn)充分體現(xiàn)了媒體在反壟斷中的重要作用。國(guó)家發(fā)改委戰(zhàn)略性地向央視透露了相關(guān)調(diào)查信息，目的是通過(guò)媒體向公眾公布相關(guān)信息，然后利用公眾輿論的支持減少阻力，贏得反壟斷執(zhí)法的勝利。這樣做的效果是明顯的，僅僅20多天，兩家企業(yè)就請(qǐng)求發(fā)改委暫停調(diào)查，并承諾進(jìn)行整改。后來(lái)發(fā)改委在“奶粉案”、商務(wù)部在“匯源收購(gòu)案”[1]中，采取了同樣的策略，都取得了不錯(cuò)的效果。

(一)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通案

2011年11月9日，中央電視臺(tái)《新聞30分》節(jié)目中國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局副局長(zhǎng)李青表示，她所在的機(jī)構(gòu)一直在調(diào)查兩家大型電信公司——中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的壟斷行為。調(diào)查的主要內(nèi)容是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在寬帶接入及網(wǎng)間結(jié)算領(lǐng)域是否利用自身具有的市場(chǎng)支配地位，有阻礙或影響其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)等行為。除了反壟斷指控外，李青還斷言，這兩家國(guó)企沒有實(shí)現(xiàn)完全整合，從而增加了互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的上網(wǎng)成本。央視引用了相關(guān)研究數(shù)據(jù)，稱如果相關(guān)市場(chǎng)完全具有競(jìng)爭(zhēng)力，5年內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)接入價(jià)格將下降27%～38%，可以使我國(guó)消費(fèi)者節(jié)約100億～150億元上網(wǎng)費(fèi)用。

發(fā)改委在央視公布信息在中國(guó)媒體界引起了轟動(dòng)。反壟斷字眼不僅引發(fā)了民眾關(guān)于降低上網(wǎng)費(fèi)用的討論，也引發(fā)了一場(chǎng)媒體的爭(zhēng)論。

1.各方積極呼應(yīng)

信息來(lái)源依賴央視報(bào)道，各方積極響應(yīng)，如：《電信聯(lián)通遭反壟斷調(diào)查，源起去年大規(guī)模斷網(wǎng)事件》(中國(guó)新聞網(wǎng))，《壟斷造成網(wǎng)速慢網(wǎng)費(fèi)高》(《北京晚報(bào)》)，《電信聯(lián)通涉嫌壟斷請(qǐng)勿一罰了之》(《京華時(shí)報(bào)》)，《電信聯(lián)通涉嫌價(jià)格壟斷》(《人民日?qǐng)?bào)》)等。

此外，還有不少反壟斷專家學(xué)者表示支持發(fā)改委的行為。我國(guó)著名的反壟斷專家王曉曄說(shuō)，她很高興看到國(guó)家發(fā)改委發(fā)起了這一調(diào)查，這起案件是中國(guó)國(guó)有企業(yè)的第一次反壟斷調(diào)查，此案在中國(guó)反壟斷執(zhí)法中具有里程碑意義。發(fā)改委研究員楊禹表示：《反壟斷法》這樣的法律，只是給這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)、這個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)每一個(gè)企業(yè)設(shè)定行為的邊界和底線，碰到了這個(gè)邊界和底線就要受到法律的處罰。

2.媒體的爭(zhēng)論

在發(fā)改委宣布對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通進(jìn)行調(diào)查2天后，11月11日新華社發(fā)表了一篇長(zhǎng)篇報(bào)道，稱發(fā)改委的調(diào)查是與消費(fèi)者無(wú)關(guān)的神仙戰(zhàn)。新華社稱此次發(fā)改委反壟斷調(diào)查針對(duì)的是市場(chǎng)壟斷問題，結(jié)果如何，與消費(fèi)者上網(wǎng)價(jià)格無(wú)關(guān)。同日，《人民郵電報(bào)》在其頭版發(fā)表了一篇社論，直接反駁央視的報(bào)道，稱央視的報(bào)道“混淆事實(shí)，誤導(dǎo)公眾”[2]。也是在同一天，工信部下屬的另一家報(bào)紙《通信產(chǎn)業(yè)報(bào)》也發(fā)表了一篇社論，批評(píng)央視有關(guān)調(diào)查的報(bào)道。它認(rèn)為，即使這兩家國(guó)有企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商接入市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，壟斷本身并不構(gòu)成違反反壟斷法的違法行為。

針對(duì)上述幾家媒體的質(zhì)疑，支持發(fā)改委調(diào)查和央視報(bào)道的媒體紛紛予以回應(yīng)。2011年11月11日，《經(jīng)濟(jì)信息報(bào)》發(fā)表了一篇調(diào)查報(bào)告，嚴(yán)厲譴責(zé)中國(guó)電信的行為影響了發(fā)改委的行動(dòng)。11月14日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，稱反壟斷調(diào)查不是神仙戰(zhàn)，而是與千千萬(wàn)萬(wàn)消費(fèi)者利益密切相關(guān)的行動(dòng)。11月15日，央視推出專題，從中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通是否構(gòu)成壟斷、發(fā)改委公布調(diào)查信息是否違法以及是否涉及消費(fèi)者利益3個(gè)方面回?fù)粜氯A社和《人民郵電報(bào)》的相關(guān)報(bào)道。11月21日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了另一篇題為《為發(fā)改委叫好》的社論，堅(jiān)決支持發(fā)改委的調(diào)查行動(dòng)。

3.最終結(jié)果

2011年12月2日，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通都正式要求國(guó)家發(fā)改委暫停調(diào)查。兩家企業(yè)就他們的補(bǔ)救方案發(fā)表聲明：承諾糾正他們的價(jià)格歧視行為，加強(qiáng)與其他網(wǎng)絡(luò)的融合，并在降低成本的同時(shí)提高互聯(lián)網(wǎng)速度。發(fā)改委第2天作出回應(yīng)，承認(rèn)收到暫停調(diào)查的申請(qǐng)，并表示是否停止調(diào)查將依法處理。如果發(fā)改委經(jīng)過(guò)審查接受了電信、聯(lián)通的中止反壟斷調(diào)查申請(qǐng)，則本案的調(diào)查結(jié)果就是：電信、聯(lián)通的行為既不會(huì)被認(rèn)定為違法，也不會(huì)被認(rèn)定為合法，而是被要求遵守其向執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)中止反壟斷調(diào)查時(shí)所做出的“承諾”[3]。

(二)其他反壟斷調(diào)查案件中媒體的影響

2年后，發(fā)改委在涉及9家嬰兒配方奶粉生產(chǎn)商轉(zhuǎn)售價(jià)格維持案中再次采用了同樣的策略。通過(guò)戰(zhàn)略性地向媒體透露調(diào)查信息，使調(diào)查行動(dòng)為大眾所知，利用民眾對(duì)當(dāng)前奶粉價(jià)格過(guò)高的不滿和要求降低價(jià)格從中獲益的心理，獲得民眾輿論支持，再由央視對(duì)奶粉品牌進(jìn)行負(fù)面報(bào)道，為媒體報(bào)道的走向定下基調(diào)。加上前期收集到的證據(jù)，比較順利地證實(shí)了這9家奶粉企業(yè)存在維持最低轉(zhuǎn)售價(jià)格的違法行為。被調(diào)查的奶粉企業(yè)沒有像中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通那樣，通過(guò)媒體為自己辯解，而是很快承認(rèn)了自己的違法行為，并積極配合發(fā)改委進(jìn)行整改。由于及時(shí)認(rèn)錯(cuò)并作出整改，惠氏等3家被調(diào)查的企業(yè)獲得免于處罰的寬恕[4]。在可口可樂申請(qǐng)收購(gòu)匯源案中，新浪網(wǎng)進(jìn)行了一項(xiàng)在線調(diào)查，超過(guò)10萬(wàn)人參加了此項(xiàng)調(diào)查。其中82%的人反對(duì)這項(xiàng)交易，在這其中又有83%的人認(rèn)為這筆交易會(huì)摧毀一家國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的本土企業(yè)。普遍存在的民族主義情緒和出于對(duì)本國(guó)優(yōu)秀企業(yè)的保護(hù)，使得商務(wù)部最終以合并將導(dǎo)致果汁飲料市場(chǎng)進(jìn)入障礙提高和不利于中小型果汁企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新為由禁止了該項(xiàng)申請(qǐng)[5]。

二、 媒體影響反壟斷執(zhí)法理論基礎(chǔ)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐效應(yīng)分析

上述案例表明，媒體可能在影響中國(guó)反壟斷執(zhí)法方面發(fā)揮作用。首先，中國(guó)反壟斷法是舶來(lái)品，實(shí)踐中媒體為什么會(huì)對(duì)反壟斷執(zhí)法造成如此大的影響？我們須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。其次，面對(duì)媒體對(duì)反壟斷執(zhí)法工作帶來(lái)的沖擊，我國(guó)可以借鑒國(guó)外的相關(guān)法律理論，提出自己的理論解決機(jī)制，并進(jìn)行國(guó)內(nèi)媒體影響反壟斷執(zhí)法工作的實(shí)踐效應(yīng)分析，進(jìn)而正確認(rèn)識(shí)媒體在反壟斷過(guò)程中的作用。

(一)媒體影響反壟斷執(zhí)法理論基礎(chǔ)

1.媒體影響反壟斷執(zhí)法的緣由

我國(guó)媒體在幾輪改革中經(jīng)歷了重大變革。20世紀(jì)90年代進(jìn)行的第一次改革導(dǎo)致許多側(cè)重報(bào)道金融和經(jīng)濟(jì)新聞的報(bào)紙商業(yè)化。許多商業(yè)報(bào)紙已經(jīng)變得自給自足，不再依靠政府的財(cái)政支持。其他大規(guī)模改革包括將選定的報(bào)紙合并成新成立的媒體集團(tuán)。它們通過(guò)迎合觀眾的品位和需求，以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，爭(zhēng)取受眾。這為媒體影響反壟斷執(zhí)法提供了先決條件。

首先，中國(guó)的反壟斷執(zhí)法為審查媒體在執(zhí)法中的作用設(shè)置了良好的環(huán)境。中國(guó)反托拉斯案件經(jīng)常很引人關(guān)注，這不僅是因?yàn)樗婺繕?biāo)突出，而且因?yàn)檫@些案件涉及日常消費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)。媒體有興趣報(bào)道這些案件，因?yàn)樗鼈冎苯由婕跋M(fèi)價(jià)格，關(guān)系到一般公眾的福利。

其次，盡管中國(guó)反托拉斯機(jī)構(gòu)的執(zhí)法十分繁忙，外國(guó)企業(yè)向其商會(huì)提出的申訴也越來(lái)越多，但迄今為止，公眾反壟斷的挑戰(zhàn)仍然很少。其結(jié)果是，執(zhí)法權(quán)被政府壟斷，這給其他非競(jìng)爭(zhēng)因素影響其執(zhí)法議程和結(jié)果留下了很大的空間：第一，中國(guó)反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性地向媒體透露了有關(guān)調(diào)查信息。這種透露有助于該機(jī)構(gòu)獲得先發(fā)制人的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)輿論的傾向，并利用公眾輿論推動(dòng)其調(diào)查。第二，由于缺乏對(duì)代理酌處權(quán)的司法檢查，對(duì)專家批評(píng)機(jī)構(gòu)決定的市場(chǎng)需求不大。因此，國(guó)內(nèi)反壟斷專家不愿發(fā)表不同意見，這就抑制了公眾對(duì)反壟斷干預(yù)的批評(píng)頻率。第三，中國(guó)媒體作為一個(gè)整體，對(duì)了解反壟斷案件的法律價(jià)值沒有多大興趣，媒體的報(bào)道迎合了民粹主義者對(duì)降低價(jià)格和民族主義合作的要求。因此，中國(guó)媒體缺乏揭露對(duì)監(jiān)管干預(yù)的批評(píng)的動(dòng)機(jī)，而社會(huì)輿論傾向于損害被調(diào)查公司的方向。

最后，中國(guó)缺乏西方式的法律治理——由一個(gè)獨(dú)立的法院對(duì)行政濫用職權(quán)進(jìn)行有效的檢查。

2.國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)媒體影響反壟斷執(zhí)法的理論指導(dǎo)

媒體對(duì)反壟斷執(zhí)法的影響主要表現(xiàn)為媒體報(bào)道監(jiān)督權(quán)的越位對(duì)司法獨(dú)立的沖擊。探尋媒體自由邊界成了處理媒體監(jiān)督權(quán)越位亟待解決的問題。我們對(duì)部分國(guó)家在處理媒體影響司法問題上的做法進(jìn)行了歸納概括。

首先，馬德里準(zhǔn)則對(duì)媒體自由限制提供了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。其次，美國(guó)通過(guò)“明顯而即刻的危險(xiǎn)原則”①對(duì)媒體自由進(jìn)行了限制，英國(guó)通過(guò)“嚴(yán)格責(zé)任規(guī)則”②對(duì)媒體自由進(jìn)行了限制。在理想中，反托拉斯監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立地制定其執(zhí)行議程，不加區(qū)別地執(zhí)行法律，遵紀(jì)守法。而一個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)行政自由裁量權(quán)和機(jī)構(gòu)濫用進(jìn)行有效的檢查。中國(guó)在反壟斷執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)揭示了在沒有這種制度保障的情況下通過(guò)反壟斷法的潛在風(fēng)險(xiǎn)。媒體在影響反托拉斯調(diào)查方面的作用是一個(gè)例子，說(shuō)明法外因素會(huì)影響我國(guó)反壟斷調(diào)查的執(zhí)行結(jié)果。因此，我國(guó)借鑒國(guó)外應(yīng)對(duì)媒體對(duì)反壟斷執(zhí)法影響的相關(guān)法律制度，并從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)提出了“最低限度原則”?！白畹拖薅仍瓌t”是一個(gè)概括性的原則，其與馬德里準(zhǔn)則、美國(guó)的“明顯而即刻危險(xiǎn)原則”、英國(guó)的“嚴(yán)格責(zé)任規(guī)則”之間屬于交叉關(guān)系，該原則也當(dāng)然包括強(qiáng)制性法律規(guī)定下的媒體報(bào)道禁止違背司法獨(dú)立、禁止有罪推定原則。

(二)媒體影響我國(guó)反壟斷執(zhí)法的實(shí)踐效應(yīng)分析

第一，媒體可以幫助民眾及時(shí)了解反壟斷執(zhí)法進(jìn)程。通過(guò)收集、核實(shí)和總結(jié)相關(guān)事實(shí)，媒體緩解了與為分散的群體收集信息有關(guān)的集體行動(dòng)問題。第二，如果官方媒體支持反壟斷調(diào)查，這發(fā)出了一種信號(hào)，即反壟斷行動(dòng)得到上級(jí)或政府的支持。這種行為會(huì)引起民眾的猜測(cè)，政府似乎正在以反壟斷的方式加強(qiáng)對(duì)一個(gè)行業(yè)的監(jiān)管，干預(yù)是實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的工具之一[6]。正如在“奶粉案”中，中央電視臺(tái)、《人民日?qǐng)?bào)》和新華社這3家最有影響力的媒體，都對(duì)發(fā)改委的行動(dòng)表示強(qiáng)烈的支持，并對(duì)被調(diào)查的嬰兒配方奶粉制造商的不當(dāng)行為表示譴責(zé)。正是因?yàn)榇?，如果某個(gè)被調(diào)查的企業(yè)極力為自己辯護(hù)，它可能不僅被視為反對(duì)反壟斷執(zhí)法，也可能因阻撓其政策目標(biāo)而激怒政府。于是及時(shí)承認(rèn)錯(cuò)誤，積極進(jìn)行整改，是他們最明智的選擇。第三，媒體不僅是政府的喉舌，也是政府對(duì)社會(huì)信息的采集者和監(jiān)督者。政治學(xué)家長(zhǎng)期以來(lái)把中國(guó)媒體的功能確定為自下而上的信息傳輸系統(tǒng)，它能幫助政府收集情報(bào)，監(jiān)督政府部門官員。第四，在中國(guó)經(jīng)營(yíng)的消費(fèi)品公司對(duì)反壟斷調(diào)查所帶來(lái)的負(fù)面影響是敏感的。媒體的有效性取決于制度環(huán)境的兩個(gè)基本特征。一是當(dāng)整個(gè)社會(huì)對(duì)新聞界揭露的行為持否定態(tài)度時(shí)，公眾的羞辱就會(huì)起作用。二是罰金的多少取決于與消費(fèi)者、資本市場(chǎng)和政府的業(yè)務(wù)“互動(dòng)”的頻率和重要性。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)一直被劣質(zhì)和仿冒產(chǎn)品所困擾。因此，在中國(guó)建立良好的聲譽(yù)是昂貴的。對(duì)一家公司進(jìn)行反壟斷調(diào)查可能會(huì)影響這些公司努力培育的品牌形象，給消費(fèi)者留下的印象是，他們被“掠奪”了。因此，中國(guó)消費(fèi)品公司很可能會(huì)因?yàn)楸黄毓鈪⑴c反壟斷調(diào)查而受到負(fù)面影響。具有諷刺意味的是，一家公司的市場(chǎng)力量越弱，它就越擔(dān)心聲譽(yù)受損，因?yàn)橄M(fèi)者很容易將其他品牌作為代用品。

三、媒體對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法工作的影響

了解媒體的作用對(duì)于理解影響我國(guó)反壟斷執(zhí)法結(jié)果的力量是至關(guān)重要的。在前述案例中，發(fā)改委通過(guò)媒體引導(dǎo)民意，最終利用輿論排除執(zhí)法阻力，贏得了反壟斷調(diào)查的勝利。這體現(xiàn)了媒體在反壟斷過(guò)程中的積極作用，但我們也不能忽視其可能存在的弊端。正確認(rèn)識(shí)和利用新聞媒體在反壟斷中的作用，是推進(jìn)我國(guó)反壟斷執(zhí)法全面、深入發(fā)展的重要手段。

(一)媒體在反壟斷執(zhí)法中的積極作用

1.減少調(diào)查阻力和成本，有利于執(zhí)法順利進(jìn)行

我國(guó)《反壟斷法》剛施行10年，反壟斷執(zhí)法工作也是在最近幾年才步入正軌，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性依然不高，其行政級(jí)別只是處、局級(jí)，對(duì)某些省、地級(jí)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查、處罰時(shí)還好，但要是對(duì)大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行違法調(diào)查時(shí)，他們的壓力就很大。一方面是行政級(jí)別的壓制，國(guó)有企業(yè)的級(jí)別大都是省部級(jí)，級(jí)別的壓力使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往不能放開手腳工作[7]；另一方面，許多國(guó)有企業(yè)在中國(guó)的集中產(chǎn)業(yè)中持有根深蒂固的既得利益，加之這些國(guó)有企業(yè)享有較高的政治地位，使得反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)他們進(jìn)行調(diào)查、提起訴訟會(huì)面臨更大的困難，要付出更高的成本。然而媒體可以調(diào)動(dòng)公眾情緒，獲得民眾支持，挑戰(zhàn)這種集中利益和削減政治壓力。

在中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通案中，發(fā)改委早在2011年4月下旬就向中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通下達(dá)了調(diào)查通知。6月份通報(bào)初步調(diào)查結(jié)論：認(rèn)為兩家存在濫用市場(chǎng)支配地位的行為，并擬進(jìn)行處罰。10月17日，發(fā)改委就有關(guān)情況征求國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民法院和工信部意見。召開會(huì)議時(shí)，各方意見不統(tǒng)一，分歧較大，與會(huì)的另外三方提醒發(fā)改委此是大事，在沒有充足證據(jù)之前要謹(jǐn)慎行事。11月9日，發(fā)改委在未征求相關(guān)部門和企業(yè)意見的情況下，向央視披露了反壟斷調(diào)查情況。從4月份開始調(diào)查，到11月份才向公眾公開，中間間隔近7個(gè)月，可以想象其間發(fā)改委所面臨的壓力。而且在發(fā)改委向央視披露調(diào)查信息之后，媒體大戰(zhàn)也是由工信部下屬的《中國(guó)郵電報(bào)》和《通信產(chǎn)業(yè)報(bào)》所引發(fā)，工信部也是中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的上級(jí)監(jiān)管部門。可以說(shuō)發(fā)改委利用媒體披露此事屬于無(wú)奈之舉，把信息透露給央視，是希望通過(guò)社會(huì)輿論的支持對(duì)這兩家國(guó)企和相關(guān)部門施加壓力，使其他政府部門更難介入此事。

2.提高公眾對(duì)反壟斷的認(rèn)識(shí)，獲得公眾擁護(hù)和支持

民眾支持是反壟斷執(zhí)法工作得以順利進(jìn)行的重要保障，也是減少來(lái)自體制內(nèi)部政治壓力的關(guān)鍵因素。為了宣傳反壟斷法，讓公眾了解反壟斷執(zhí)法過(guò)程和打擊壟斷行為給他們帶來(lái)的利益，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局原局長(zhǎng)許昆林兩次出現(xiàn)在中央電視臺(tái)《對(duì)話》節(jié)目中，宣傳他們的執(zhí)法活動(dòng)。2013年8月25日，許昆林做客《對(duì)話》，討論他們?cè)谔幚怼澳谭郯浮薄包S金案”和“白酒案”中的經(jīng)驗(yàn)，并向公眾說(shuō)明了他們的執(zhí)法成果：被調(diào)查的9家奶粉企業(yè)紛紛表示降價(jià)，對(duì)“白酒案”中的茅臺(tái)和五糧液兩家企業(yè)共處約4.5億元的罰款，對(duì)上海黃金飾品行業(yè)協(xié)會(huì)和參與橫向競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格維持的黃金企業(yè)處以罰款?；菔瞎句N售總裁更是現(xiàn)身說(shuō)法，表明了按照發(fā)改委要求進(jìn)行整改、降低價(jià)格的決心。2015年2月15日，許昆林再次出現(xiàn)在《對(duì)話》節(jié)目中，就媒體和民眾廣泛關(guān)注的“高通案”相關(guān)情況進(jìn)行說(shuō)明，并強(qiáng)調(diào)了在調(diào)查高通時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)。許昆林此次還有一個(gè)目的就是通過(guò)主流媒體，反駁外國(guó)媒體的惡意中傷，稱其所在的機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中沒有歧視外國(guó)公司，更不存在通過(guò)打擊外國(guó)公司實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義的行為。他還堅(jiān)決否認(rèn)在調(diào)查期間程序不公正、不透明的指控。

像這樣的電視訪談，不僅有助于提高公眾對(duì)反壟斷的認(rèn)識(shí)，而且有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)確立其法律權(quán)威和合法性。通過(guò)媒體的宣傳，許昆林介紹了反壟斷法的相關(guān)內(nèi)容和目標(biāo)，并向公眾說(shuō)明了他們執(zhí)法的步驟和手段，使得反壟斷法不再是脫離實(shí)際的冷冰冰的條文，而是成為能真正為廣大消費(fèi)者謀福利的法律依據(jù)。特別是被調(diào)查的企業(yè)都紛紛降低產(chǎn)品價(jià)格，讓利消費(fèi)者，更使得民眾對(duì)反壟斷執(zhí)法堅(jiān)決擁護(hù)和支持。

3.監(jiān)督反壟斷執(zhí)法工作，保障處理結(jié)果的合理性

媒體對(duì)反壟斷執(zhí)法工作的報(bào)道使公眾不僅能及時(shí)了解反壟斷調(diào)查的進(jìn)程和處理結(jié)果，同時(shí)也能對(duì)執(zhí)法程序和手段進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)壟斷行為的調(diào)查需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程可能持續(xù)數(shù)月或者幾年，例如“高通案”歷時(shí)14個(gè)月審結(jié)，而被媒體稱為“我國(guó)自2008年反壟斷法實(shí)施以來(lái)，規(guī)模最大、細(xì)節(jié)最縝密的調(diào)查行為”——“利樂案”經(jīng)歷了4年10個(gè)月才最終塵埃落定。如此長(zhǎng)的時(shí)間、如此大的工作量，媒體監(jiān)督可以有效保障執(zhí)法機(jī)構(gòu)始終文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。媒體通過(guò)報(bào)道、討論、評(píng)論等方式，及時(shí)發(fā)布調(diào)查工作的最新進(jìn)展，保障了執(zhí)法工作的公開透明。在“利樂案”中，原國(guó)家工商行政管理總局(以下簡(jiǎn)稱工商總局)自2012年對(duì)利樂公司進(jìn)行立案以來(lái)，每作出階段性處理結(jié)果或取得新進(jìn)展都會(huì)及時(shí)向社會(huì)公布。2013年7月，對(duì)利樂公司濫用市場(chǎng)支配地位的行為予以立案，并組織20個(gè)省市工商機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查；2014年，工商總局表示調(diào)查工作已經(jīng)取得階段性勝利；2014年9月，向媒體透露對(duì)利樂公司的反壟斷調(diào)查已到最后認(rèn)定階段；2016年11月16日，工商總局公布了長(zhǎng)達(dá)47頁(yè)的處罰決定書，對(duì)利樂公司的反壟斷調(diào)查以罰款6.68億元人民幣而告終[8]。媒體對(duì)執(zhí)法工作的全程報(bào)道，可以起到有效的監(jiān)督作用。在媒體和公眾的監(jiān)督下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查會(huì)更加細(xì)致、縝密，保證處理結(jié)果的合理性。同時(shí)，媒體的報(bào)道也會(huì)將執(zhí)法工作的艱辛、困難公之于眾，從而獲得民眾的認(rèn)可和支持，鼓勵(lì)他們更加努力工作。

(二)媒體在反壟斷執(zhí)法中的弊端

1.法外因素可能影響我國(guó)反壟斷調(diào)查的執(zhí)行結(jié)果

在媒體參與報(bào)道了幾起重要的反壟斷案件后，關(guān)于媒體在反壟斷中的作用，引發(fā)了激烈的討論。支持的人認(rèn)為媒體報(bào)道可以幫助民眾了解反壟斷和減少反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的阻力。質(zhì)疑的人則認(rèn)為媒體在這幾起案件中似乎更關(guān)注反壟斷調(diào)查對(duì)商品價(jià)格和消費(fèi)者福利的影響，而不是其合法性。前國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員張昕竹先生對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通案發(fā)出過(guò)質(zhì)疑，他表示發(fā)改委在央視上主動(dòng)披露此案，是利用公眾對(duì)國(guó)家壟斷的不滿，調(diào)動(dòng)民眾對(duì)大型國(guó)企的抵觸情緒，利用輿論向兩家國(guó)企施壓，從而達(dá)到對(duì)他們處罰的目的。他認(rèn)為反壟斷執(zhí)法不應(yīng)受到輿論的干預(yù)，而應(yīng)嚴(yán)格遵照案件事實(shí)和法律規(guī)定辦事。

事實(shí)上，媒體善于捕捉民眾喜惡，制造迎合大眾需求話題、主導(dǎo)輿論走向往往是為了吸引更多的觀眾。民眾厭惡高價(jià)，上網(wǎng)費(fèi)用、奶粉價(jià)格、黃金價(jià)格等與民眾生活息息相關(guān)，他們想要的是這些企業(yè)降低價(jià)格，讓與更多的福利。而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)承諾這些被調(diào)查的企業(yè)會(huì)降低價(jià)格，民眾對(duì)此是贊賞和支持的。公眾對(duì)降價(jià)規(guī)模和范圍的關(guān)注，掩蓋了執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查過(guò)程和作出處罰決定的合法性問題。媒體為了迎合民眾情緒，在對(duì)反壟斷案件進(jìn)行報(bào)道時(shí)往往會(huì)代表民眾鼓勵(lì)、幫助執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)定被調(diào)查的企業(yè)存在違法行為，強(qiáng)迫他們降價(jià)，而不是監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程，使調(diào)查變得更具有透明度。這些法外因素的影響，很可能會(huì)使反壟斷調(diào)查結(jié)果為照顧民意而有失公允。

2.可能會(huì)影響被調(diào)查公司的品牌效應(yīng)

在我國(guó)，有良好口碑和較高公眾認(rèn)可度的公司很在意反壟斷調(diào)查給他們帶來(lái)的負(fù)面影響。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，假冒偽劣產(chǎn)品不斷沖擊我國(guó)市場(chǎng)，要想在這樣的環(huán)境中贏得消費(fèi)者的青睞、建立良好聲譽(yù)是要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力的，所花費(fèi)的成本也非常高。對(duì)一家公司進(jìn)行反壟斷調(diào)查，會(huì)給消費(fèi)者一種錯(cuò)覺，認(rèn)為他們被“掠奪”了、被“欺詐”了，這會(huì)使企業(yè)形象嚴(yán)重受損。媒體報(bào)道了接受反壟斷調(diào)查的企業(yè)，哪怕最終沒有被認(rèn)定其有壟斷行為，消費(fèi)者也會(huì)對(duì)該企業(yè)心生警惕，品牌效應(yīng)就會(huì)大打折扣。

3.導(dǎo)致被調(diào)查企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失

以中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通案為例，2011年11月9日下午，受國(guó)家發(fā)改委反壟斷調(diào)查影響，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通股票午盤急速下跌。截至13:33分，中國(guó)聯(lián)通報(bào)15.88港元，較上午收盤價(jià)16.66港元下跌4.68%，中國(guó)電信報(bào)4.83港元，較上午收盤價(jià)4.97港元下跌2.82%。此外，就聯(lián)通股價(jià)10日早盤收盤價(jià)而言，比8日早盤下跌0.25元，計(jì)算下來(lái)，中國(guó)聯(lián)通股票市值僅9日和10日早上就縮水36億。如此巨大數(shù)額的損失，即使最后真被處以上一年度營(yíng)業(yè)額1%～10%的罰款，中國(guó)聯(lián)通也罰不到36億。何況那還只是在調(diào)查階段，并沒有公布最后的結(jié)果。由此可見，媒體在結(jié)果出來(lái)前報(bào)道受反壟斷調(diào)查的公司，往往會(huì)使該公司遭受較為嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失。

四、結(jié)語(yǔ)

媒體對(duì)反壟斷執(zhí)法活動(dòng)的報(bào)道是把雙刃劍，既可以減少執(zhí)法阻力，促進(jìn)公正執(zhí)法，但稍有不慎也可能干擾執(zhí)法活動(dòng)，損害企業(yè)利益。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要正確認(rèn)識(shí)媒體宣傳報(bào)道在執(zhí)法工作中的雙面性，尊重案件事實(shí)，以真實(shí)情況為依據(jù)，嚴(yán)格遵照法律規(guī)定，排除法外因素的影響，公平、公正地進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)也要考慮到被調(diào)查企業(yè)的利益，對(duì)積極配合、及時(shí)整改的企業(yè)可以不向社會(huì)公布其違法行為，以避免造成其額外的損失。

媒體不僅是政府的喉舌，也是反映群眾呼聲的喉舌，它不應(yīng)淪為政府控制的傀儡，成為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的工具。當(dāng)群眾的理解和認(rèn)知出現(xiàn)偏差時(shí)，媒體有義務(wù)引導(dǎo)輿論朝著正確的方向發(fā)展，不能為了吸引觀眾，提高收視率，而一味地迎合。反壟斷執(zhí)法活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，媒體不能把自己當(dāng)執(zhí)法者和法官，作“輿論審判”，而要公平公正，不對(duì)案件作道德評(píng)價(jià)，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查結(jié)果出來(lái)前，不作任何結(jié)論性或者有偏向性的報(bào)道。要秉承公平公正的行業(yè)作風(fēng)，傳播正能量，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治。

注釋：

①程潔：《美國(guó)言論自由的限度》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2009年第1期，第22頁(yè)。

②1981年英國(guó)《藐視法庭法》第一條規(guī)定：“嚴(yán)格責(zé)任規(guī)則”在本法中指的是一項(xiàng)法律原則，即某種行為只要有干預(yù)司法程序尤其是訴訟程序的傾向，無(wú)論其意圖何為，都屬于藐視法庭。