賈建平

（河南警察學(xué)院，河南鄭州 450046）

隨著全球化進(jìn)程和我國(guó)改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)已進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，各種風(fēng)險(xiǎn)交織疊加。2019年1月21日習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”專題研討班開(kāi)班儀式上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”，“既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)”。趙克志部長(zhǎng)在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上要求，“要嚴(yán)防各類(lèi)矛盾交織疊加，堅(jiān)決打好風(fēng)險(xiǎn)化解攻堅(jiān)戰(zhàn)，努力把各類(lèi)矛盾消除在萌芽狀態(tài)，從源頭上預(yù)防個(gè)人極端暴力和群體性事件的發(fā)生”。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和處置是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要國(guó)家和社會(huì)各主體共同參與。雖然我國(guó)采取主管部門(mén)對(duì)口管理的原則，但公安機(jī)關(guān)不僅在處置嚴(yán)重暴力刑事案件、群體性事件、恐怖事件等對(duì)抗性事件中起主導(dǎo)作用，在其他類(lèi)型的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置中也發(fā)揮主力軍作用。因此，有眾多學(xué)者從不同角度對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件進(jìn)行研究，如余凌云教授主編的《警察預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制》、陳立昂教授的《外國(guó)應(yīng)急處置模式對(duì)中國(guó)應(yīng)急警務(wù)建設(shè)的啟示》、師維教授的《反恐怖立法中的警察權(quán)》等。上述研究對(duì)我國(guó)公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件有重要的理論指導(dǎo)意義，但忽視了對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)研究。由于缺乏科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急性權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件中要么不敢行使警察權(quán)，表現(xiàn)軟弱；要么濫用警察權(quán)，損害人民群眾合法權(quán)益，造成社會(huì)不滿、警察執(zhí)法權(quán)威不高。因此，創(chuàng)新應(yīng)急性警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制成為提高公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件效率的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力依法、有序、健康運(yùn)行的必然要求。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下應(yīng)急性警察權(quán)力行使過(guò)程中存在的問(wèn)題

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國(guó)際化推進(jìn)的過(guò)程中，突發(fā)事件的衍生性、非常規(guī)性不斷增強(qiáng)，尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體技術(shù)的快速發(fā)展，信息傳播速度加快；加之個(gè)別公安民警的不作為和亂作為引發(fā)公眾不滿，造成警察執(zhí)法權(quán)威不高，在應(yīng)急處置中人民群眾不予配合等因素，大大增加了應(yīng)急處置的難度。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)急性警察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制與嚴(yán)峻復(fù)雜的治安形勢(shì)還不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）應(yīng)急性警察權(quán)配置不科學(xué)

應(yīng)急管理關(guān)口前移在行政管理學(xué)界是不爭(zhēng)的命題，但法律層面相應(yīng)的應(yīng)急性權(quán)力配置還不配套。我國(guó)應(yīng)急性警察權(quán)的配置主要集中在應(yīng)急處置階段，較少規(guī)定預(yù)警階段的警察權(quán)，屬于“事后型”的應(yīng)對(duì)處置模式。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三章“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”中，規(guī)定了可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，規(guī)定了進(jìn)入不同級(jí)別的預(yù)警期后應(yīng)當(dāng)采取的措施，但對(duì)于公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的對(duì)抗性社會(huì)安全事件，則沒(méi)有規(guī)定可采取的相應(yīng)的措施；再如《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》規(guī)定，收集反恐怖主義情報(bào)信息，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)可以采取技術(shù)偵查措施，但經(jīng)研判分析后認(rèn)為有發(fā)生恐怖事件危險(xiǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的安全防范措施和處置措施沒(méi)有規(guī)定。由于預(yù)警階段警察權(quán)配置的缺失，使得公安機(jī)關(guān)在預(yù)警階段無(wú)權(quán)采取必要的強(qiáng)制性手段預(yù)防事件進(jìn)一步升級(jí)，達(dá)不到事前預(yù)防的目的。

另外，我國(guó)應(yīng)急性警察權(quán)的配置側(cè)重于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，忽視了虛擬社會(huì)應(yīng)急性事件的處置。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，尤其是各種自媒體的普及應(yīng)用，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與政治生活、社會(huì)生活的能力空前提高。網(wǎng)絡(luò)信息傳播具有速度快、交互性的特點(diǎn)，公眾的訴求不能妥善處理時(shí)極易形成網(wǎng)絡(luò)輿論，對(duì)公安機(jī)關(guān)處置網(wǎng)絡(luò)輿情提出更高的要求?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以在特定區(qū)域采取網(wǎng)絡(luò)管制措施，網(wǎng)絡(luò)管制須經(jīng)國(guó)務(wù)院決定或者批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)管制進(jìn)行審批是為了保障廣大網(wǎng)民的基本權(quán)利，但由于網(wǎng)絡(luò)信息傳播速度呈幾何倍速增長(zhǎng)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)管制不分級(jí)別、不分地域搞一刀切，全部由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或者決定，勢(shì)必會(huì)影響到公安機(jī)關(guān)指揮決策的速度和現(xiàn)場(chǎng)處置的效率。

（二）缺乏權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，公安民警不會(huì)、不敢、不愿行使應(yīng)急性警察權(quán)

突發(fā)事件涉及人員眾多，影響較大，其處置難度較大，警察權(quán)的行使應(yīng)采取不同于常態(tài)警察權(quán)的行使方式。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然賦予了公安機(jī)關(guān)應(yīng)急性處置權(quán)，但規(guī)定都比較籠統(tǒng)，甚至缺乏規(guī)定，如關(guān)于應(yīng)急征用程序如何審批、事后如何補(bǔ)償都沒(méi)有明確的規(guī)定。再如，關(guān)于現(xiàn)場(chǎng)管制權(quán)，《中華人民共和國(guó)人民警察法》第十七條規(guī)定了決定主體為縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府共同決定，具體哪些情形由市級(jí)公安機(jī)關(guān)決定，哪些由省級(jí)公安機(jī)關(guān)決定，哪些由公安部決定，相關(guān)法律都沒(méi)有明確，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)管制應(yīng)按照什么步驟、具體采用什么方式、責(zé)任如何承擔(dān)也沒(méi)有明確規(guī)定。我國(guó)雖然有突發(fā)事件的緊急預(yù)案，但預(yù)案的編制都比較籠統(tǒng)，并沒(méi)有具體的處置操作規(guī)程。而大多公安民警沒(méi)有接受相關(guān)科目的培訓(xùn)，導(dǎo)致公安民警在現(xiàn)場(chǎng)往往不知道該如何處置，不會(huì)行使或者不敢行使應(yīng)急性警察權(quán)。

由于缺乏具體的權(quán)力行使規(guī)范，公安民警不會(huì)行使警察權(quán)，其表現(xiàn)有二：一是該行使警察強(qiáng)制權(quán)的不行使，導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)，如合肥高鐵堵門(mén)事件①中，鐵路民警多次勸說(shuō)，羅某仍不聽(tīng)勸阻，致使火車(chē)延誤，引起廣大群眾不滿的嚴(yán)重后果；再如在處置一起醫(yī)鬧的案件中，公安民警欲將組織者帶離審查，患者（死者）家屬為阻止民警帶人，拉扯民警，堵車(chē)門(mén)、攔警車(chē)，并惡意高喊警察打人了，公安民警對(duì)此束手無(wú)策，糾纏近一個(gè)小時(shí)，引起眾人圍觀，并影響到公共交通秩序。諸如此類(lèi)的事件很多，公安民警除了喊話、勸說(shuō)，無(wú)計(jì)可施。上述案件中民警在勸說(shuō)無(wú)果后，本應(yīng)當(dāng)采取較為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，比如強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者使用警械強(qiáng)行驅(qū)散甚至鳴槍示警，但事實(shí)上現(xiàn)場(chǎng)民警不會(huì)或者不敢采取較為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施。二是不該采取嚴(yán)厲的強(qiáng)制手段而采取，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，如貴州某鄉(xiāng)因征地引發(fā)的大規(guī)模警民沖突事件②中，在土地征收有爭(zhēng)議的情況下，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，不得使用警力，但當(dāng)?shù)卣畢s調(diào)用上百警力到達(dá)征地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行震懾，引起群眾強(qiáng)烈不滿，當(dāng)?shù)卣淖龇▏?yán)重違背比例原則必要性要求。

由于缺乏具體的權(quán)力行使標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，有些應(yīng)急性警察權(quán)即使法律規(guī)定得很明確，如警械武器的使用權(quán)，《人民警察使用警械武器條例》列舉了警械、武器的使用情形，但在緊急事態(tài)現(xiàn)場(chǎng)，什么情形下可以使用警械或者武器，按照什么程序使用，并且使用警械武器后不會(huì)被追責(zé)，還沒(méi)有詳細(xì)的操作規(guī)范，因此，處置民警很難準(zhǔn)確把握警械武器（尤其是武器）使用的時(shí)機(jī)。一些民警害怕事后被認(rèn)定為使用不當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，給自己帶來(lái)麻煩，寧愿選擇“不作為”的方式甚至犧牲自己，從而“少出錯(cuò)”“不出錯(cuò)”，也不敢、不愿行使應(yīng)急性警察權(quán)。如昆明火車(chē)站暴恐事件③中，巡邏民警見(jiàn)到一伙持械男子進(jìn)入售票廳一路見(jiàn)人就砍的情形后，沒(méi)有使用武器，直至發(fā)生多人傷亡后才使用武器，最終制服暴恐分子。

（三）應(yīng)急信息發(fā)布和傳播能力不足，科技成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率不高

首先，信息公開(kāi)的意識(shí)還不夠。信息公開(kāi)不僅要公開(kāi)權(quán)力行使的法律依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)公開(kāi)權(quán)力行使的事實(shí)根據(jù)和處理結(jié)果。有的公安機(jī)關(guān)將執(zhí)法規(guī)范上墻上網(wǎng)，但對(duì)于案件的事實(shí)和處理結(jié)果卻遲遲不予公開(kāi)，或者采取封堵、歪曲、拖延事實(shí)或者有選擇的公開(kāi)，造成群眾不滿，從而引發(fā)群體性事件。如貴州甕安事件④，群眾不滿李某的死因處理結(jié)果而討要說(shuō)法，相關(guān)部門(mén)不僅不積極調(diào)查、公布真相，還想方設(shè)法推脫，導(dǎo)致大規(guī)模人員聚集，事件發(fā)生后封鎖信息，造成了群眾的猜疑，從而被一些人煽動(dòng)，演變?yōu)榇蛟覔専龕盒允录鹘y(tǒng)社會(huì)信息不公開(kāi)尚造成如此惡劣的后果，新媒體時(shí)代信息傳播存在疊加效應(yīng)，其規(guī)模、程度、后果會(huì)更加嚴(yán)重。

其次，公安機(jī)關(guān)信息傳播的能力不足，不能適應(yīng)信息化社會(huì)的要求。信息公開(kāi)的方式多種多樣，但不論何種方式公開(kāi)，都需要有一系列內(nèi)部審批程序，即使通過(guò)最快捷的新聞發(fā)布會(huì)和網(wǎng)上公開(kāi)，也通常超過(guò)“黃金4 小時(shí)”，因此公安機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新內(nèi)部審批流程，提升信息傳播能力。

最后，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能力不足，科技成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化率還不高。當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)在偵察破案領(lǐng)域的運(yùn)用已經(jīng)比較廣泛，如動(dòng)態(tài)人口信息比對(duì)技術(shù)、車(chē)輛信息比對(duì)技術(shù)等，在反恐領(lǐng)域也有應(yīng)用，但主動(dòng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、研判信息的意識(shí)和能力還不足，還停留在被動(dòng)收集應(yīng)用階段，以致公安機(jī)關(guān)不能準(zhǔn)確預(yù)知矛盾風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)行規(guī)律。比如，交通路口的wifi 采集器自動(dòng)收集手機(jī)信息，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)這些信息分析研判是否存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，但當(dāng)前公安機(jī)關(guān)還不能主動(dòng)利用這一技術(shù)防范化解風(fēng)險(xiǎn)。另外大數(shù)據(jù)的充分利用需要有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息支持，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)雖然建立了一些數(shù)據(jù)庫(kù)，但還是有限的，各機(jī)關(guān)、各部門(mén)之間存在信息壁壘，公安內(nèi)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)也不能隨意轉(zhuǎn)接，使得公安機(jī)關(guān)不能充分有效利用各主體的數(shù)據(jù)信息，如淘寶、順豐等平臺(tái)的物流信息就沒(méi)有和公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)共享。

（四）應(yīng)急性警察權(quán)的監(jiān)督機(jī)制不明確

應(yīng)急狀態(tài)下警察權(quán)的行使簡(jiǎn)化了事前審批等程序，警察權(quán)的擴(kuò)張極易造成公民權(quán)利被侵犯。只有加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)的監(jiān)督，才能保障公民合法權(quán)益，否則會(huì)引起又一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急法律體系中僅在立法中籠統(tǒng)規(guī)定了應(yīng)急性警察權(quán)的決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，并沒(méi)有規(guī)定權(quán)力行使的條件，也沒(méi)有規(guī)定權(quán)力行使后監(jiān)督救濟(jì)的途徑，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》也沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。理論界通常認(rèn)為應(yīng)急性警察行為屬于國(guó)家行為，不屬于司法審查范圍，是否有其他的監(jiān)督方式少有人論及。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下應(yīng)急性警察權(quán)行使應(yīng)遵循的基本原則

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下，應(yīng)急性警察權(quán)的行使會(huì)越來(lái)越普遍，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)的規(guī)制就顯得越來(lái)越重要。應(yīng)急狀態(tài)下的警察權(quán)與常態(tài)下的警察權(quán)在構(gòu)成要素上存在明顯差異，因此，應(yīng)急性警察權(quán)的行使應(yīng)遵循有別于常態(tài)下的警察權(quán)運(yùn)行的基本原則。在法治框架下，應(yīng)急性警察權(quán)的行使應(yīng)遵循如下三項(xiàng)基本原則：

（一）正當(dāng)程序與效率相統(tǒng)一原則

正當(dāng)程序作為行政權(quán)行使的基本原則已是世界各國(guó)的共識(shí)， 但對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)的行使是否需要遵循正當(dāng)程序卻存在不同的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中通常認(rèn)為緊急情況下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障效率，對(duì)應(yīng)急性權(quán)力進(jìn)行限制就會(huì)影響效率，“緊急情況下無(wú)程序”[1]112；但行政法學(xué)界則普遍認(rèn)為“無(wú)程序則無(wú)正義”，緊急情況下也應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序，否則就無(wú)正義可言。其實(shí)，應(yīng)急性程序與效率之爭(zhēng)其實(shí)質(zhì)就是公正與效率之爭(zhēng)，公正與效率作為法的兩大基本價(jià)值，存在一定的矛盾性，但二者并不是絕對(duì)對(duì)立的，而是可以并存的?！白匀徽x原則促進(jìn)效率而不是阻礙效率……，正義與效率并行不悖，只要法律不要過(guò)分嚴(yán)苛”[2]94，應(yīng)急情形下的程序與效率也是可以并存的。首先，緊急程序的存在能促進(jìn)應(yīng)急效率的提高，如緊急處置權(quán)啟動(dòng)的條件、主體權(quán)限的規(guī)定、表明身份，可以消除行政機(jī)關(guān)猶豫不決、扯皮或者忙中錯(cuò)亂，也可以爭(zhēng)取民眾的配合，從而提高效率。其次，正當(dāng)程序能防止權(quán)力濫用，應(yīng)急程序不僅保障了公民權(quán)利不被有權(quán)機(jī)關(guān)侵害，而且通過(guò)程序?qū)駲?quán)利予以限制也保證了行政效率，保證了公共利益，因此對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下警察權(quán)力給予緊急程序的規(guī)制，體現(xiàn)了應(yīng)急權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性，是必要的。

應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)程序與效率相統(tǒng)一，必須明晰執(zhí)行主體的職權(quán)、簡(jiǎn)化權(quán)力運(yùn)行的程序。首先，應(yīng)急性警察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)科學(xué)明晰，既避免權(quán)力擴(kuò)張對(duì)公民權(quán)利的侵害，也避免因權(quán)力配置不足導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)處置從而導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)。其次，應(yīng)急性警察權(quán)的行使不宜采用常規(guī)的程序規(guī)制，可以改事前審批為事后報(bào)批。如行政強(qiáng)制措施、行政征收在應(yīng)急狀態(tài)下可以不經(jīng)審批直接實(shí)施，但應(yīng)當(dāng)在事后報(bào)批，相對(duì)人不服的，可以啟動(dòng)監(jiān)督程序。最后，應(yīng)急性警察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序的基本要求，如表明身份、說(shuō)明理由、明確時(shí)限。應(yīng)急性警察權(quán)的行使由于簡(jiǎn)化了程序，更應(yīng)當(dāng)重視表明身份制度和說(shuō)明理由制度。根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，身著警服即是表明身份的一種方式，實(shí)踐中要求身著警服的人民警察必須出示執(zhí)法證件，否則不予配合的做法是錯(cuò)誤的。說(shuō)明理由制度是正當(dāng)程序的核心制度，是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人知情權(quán)、申辯權(quán)的要求，也是信息公開(kāi)的要求，不說(shuō)明理由就不能得到人民群眾的配合，嚴(yán)重的還可能將矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榫衩堋?/p>

（二）準(zhǔn)確的比例原則

相關(guān)立法中關(guān)于應(yīng)急性處置措施的規(guī)定都體現(xiàn)了比例原則， 公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)處置突發(fā)事件中也應(yīng)當(dāng)遵守比例原則，要求采取的各種應(yīng)急措施必須與突發(fā)事件的性質(zhì)、規(guī)模和危害程度相當(dāng)，采取的措施要能夠達(dá)到管理的目的，否則不符合適當(dāng)性要求；在眾多手段中要選擇采用損害結(jié)果最小的手段，符合必要性要求。也就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)能采取非強(qiáng)制的手段進(jìn)行勸說(shuō)、協(xié)商、指導(dǎo)時(shí)（如在非典中告知民眾有效預(yù)防方法），不得采取強(qiáng)制措施（對(duì)沒(méi)有非典疑似病例的不得強(qiáng)制隔離）；在不采取強(qiáng)制手段無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，必須采取強(qiáng)制手段，否則不符合比例原則的適當(dāng)性要求；在采取損益性行政強(qiáng)制措施時(shí)需采取損害最小的措施；在能采用一般性強(qiáng)制措施的不得使用警械和武器。實(shí)踐中，我國(guó)公安機(jī)關(guān)存在兩種錯(cuò)誤傾向：一是不會(huì)、不敢使用強(qiáng)制性警察權(quán)，注重溫和性警察權(quán)的行使；二是注重采取強(qiáng)力手段應(yīng)對(duì)處置，重視管制手段的運(yùn)用，這些都是違背比例原則的。因此，在突發(fā)事件的預(yù)備階段、預(yù)警階段和恢復(fù)評(píng)估階段，由于尚沒(méi)有發(fā)生危害社會(huì)的行為或者風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)消失，不宜采用強(qiáng)制性手段，而應(yīng)當(dāng)重視行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政協(xié)議等非強(qiáng)制手段的運(yùn)用。在應(yīng)對(duì)處置階段，由于事件升級(jí)，不盡快處置會(huì)造成更大的損失，應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性手段平息事件，消除危機(jī)。

（三）信息公開(kāi)原則

信息公開(kāi)是警察權(quán)運(yùn)行的基本原則，要求將權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、方式、結(jié)果和指向的對(duì)象以法定方式向社會(huì)或者特定的相對(duì)人公開(kāi)。應(yīng)急狀態(tài)下警察權(quán)運(yùn)行遵循信息公開(kāi)原則已被許多國(guó)家和地區(qū)認(rèn)可，如土耳其、俄羅斯、美國(guó)的緊急狀態(tài)法中均規(guī)定緊急狀態(tài)的決定或者命令應(yīng)當(dāng)公布，《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也規(guī)定了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令、指示應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布。應(yīng)急狀態(tài)下公安機(jī)關(guān)一方面要充分利用新媒體，增強(qiáng)信息公開(kāi)的互動(dòng)性和及時(shí)性，另一方面要借助傳統(tǒng)媒體進(jìn)行正面引導(dǎo)，必要時(shí)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，拓寬信息公開(kāi)的渠道。信息公開(kāi)主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是公開(kāi)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展的各個(gè)階段及可能采取的措施，包括預(yù)警期的決定與宣布、危害期的決定與宣布和恢復(fù)期的決定與宣布，要公開(kāi)每個(gè)階段開(kāi)始的時(shí)間、可能持續(xù)的時(shí)間、影響的區(qū)域和范圍、可能采取的措施，以決定書(shū)的形式下發(fā)并通過(guò)統(tǒng)一的新聞機(jī)構(gòu)發(fā)布，通過(guò)多種渠道公開(kāi)。二是公開(kāi)采取的具體處置措施及其依據(jù)和處理結(jié)果。如對(duì)某一具體行為的處理程序、處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人，如果引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情，應(yīng)分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，及時(shí)公布前因后果。公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急信息公開(kāi)中應(yīng)注意兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面，信息公開(kāi)要及時(shí)，突發(fā)事件發(fā)生后的4 小時(shí)內(nèi)，消息會(huì)以裂變方式高速傳播，其中不乏謠言和各種猜測(cè)，為避免“先入為主”的信息傳播效應(yīng)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及早發(fā)布信息，掌握輿論主動(dòng)權(quán)；另一方面，信息公開(kāi)要準(zhǔn)確全面，公安機(jī)關(guān)不僅要公開(kāi)正面信息，對(duì)于負(fù)面信息也要及時(shí)澄清，不掩飾不辯解，勇于承擔(dān)責(zé)任，以獲取公眾的信任，避免陷入“塔西佗陷阱”的輿論怪圈。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下應(yīng)急性警察權(quán)行使的優(yōu)化路徑

警察權(quán)的運(yùn)行處于“常態(tài)下的警察權(quán)——應(yīng)急狀態(tài)下的警察權(quán)——常態(tài)下的警察權(quán)”的循環(huán)狀態(tài)，二者之間并沒(méi)有明顯的界限，公安機(jī)關(guān)在常態(tài)下要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)預(yù)警，做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作；對(duì)無(wú)法預(yù)知和防范的風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)對(duì)處置，兩手齊抓共管，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。針對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)行使過(guò)程中存在的問(wèn)題，遵循應(yīng)急性警察權(quán)行使的基本原則，應(yīng)急性警察權(quán)行使的優(yōu)化路徑大致應(yīng)該包括如下五個(gè)方面：

（一）科學(xué)配置應(yīng)急性警察權(quán)

警察權(quán)配置不足，就會(huì)影響應(yīng)急事件處置的效率。首先，應(yīng)增加預(yù)警階段應(yīng)急性警察權(quán)的配置。預(yù)警階段警察權(quán)的缺失，使得一些風(fēng)險(xiǎn)不能防范化解在萌芽階段，進(jìn)而造成更大危害，因此完善預(yù)警階段的警察權(quán)十分必要?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了地方各級(jí)人民政府在預(yù)警監(jiān)測(cè)階段有權(quán)采取的措施，為了依法使用警力，在緊急狀態(tài)法沒(méi)有提上日程的情況下，可以考慮在正在修改的《人民警察法》中專門(mén)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)作出規(guī)定，明確在進(jìn)入預(yù)警期后，公安機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)警的級(jí)別或者程度享有如下權(quán)力：按照應(yīng)急預(yù)案對(duì)警力或其他力量和裝備的調(diào)集權(quán)；對(duì)特定物品、場(chǎng)所、建筑物的征用權(quán)；對(duì)進(jìn)入警戒區(qū)域的人員的證件、物品的檢查權(quán)；對(duì)涉嫌恐怖活動(dòng)的人員的調(diào)查權(quán)；對(duì)監(jiān)測(cè)到的網(wǎng)絡(luò)中的敏感信息禁止傳播權(quán)等。賦予公安機(jī)關(guān)在預(yù)警階段上述權(quán)力，給予公安機(jī)關(guān)行使權(quán)力較大的自由裁量權(quán)，將應(yīng)急處置的重心轉(zhuǎn)移到預(yù)警階段，可以更有效地防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。其次，應(yīng)增加虛擬社會(huì)應(yīng)急性警察權(quán)的配置。公安機(jī)關(guān)除了有刪除和屏蔽網(wǎng)貼、網(wǎng)絡(luò)管制的權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)增加警示權(quán)，即公安機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)布違法違規(guī)信息情節(jié)輕微的人通過(guò)私信或者@ 的方式進(jìn)行警示，以及特定情況下監(jiān)視個(gè)人的微博、微信、電子郵箱的權(quán)力。

（二）制定應(yīng)急事件操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善應(yīng)急性警察權(quán)行使程序

為了規(guī)范應(yīng)急性警察權(quán)的行使，解決公安民警不會(huì)、不敢行使警察權(quán)問(wèn)題，可借鑒美國(guó)的規(guī)范化操作做法，分別針對(duì)不同的突發(fā)事件情形制定相應(yīng)的操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在操作規(guī)范中明確出現(xiàn)某類(lèi)事件時(shí)應(yīng)采取什么方式，按照什么步驟程序?qū)嵤?，盡可能的具體化，并明確按照操作規(guī)范實(shí)施行為的警察不承擔(dān)責(zé)任，如果不依操作規(guī)范實(shí)施則要承擔(dān)法律責(zé)任。然后根據(jù)操作規(guī)范組織演練，發(fā)現(xiàn)操作規(guī)范中存在的問(wèn)題，及時(shí)修訂，使操作規(guī)范具有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)戰(zhàn)性。最后根據(jù)操作規(guī)范進(jìn)行培訓(xùn)，提高人民警察指揮處置突發(fā)事件的能力，規(guī)范警察處置行為。比如，美國(guó)警方在處置丹佛校園槍殺案中，接到報(bào)案后，立即派出特別部隊(duì)，到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后立即包圍現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)劫持人質(zhì)事件的處理操作規(guī)范，先在外圍喊話，喊話無(wú)反應(yīng)又請(qǐng)談判專家喊話，一套程序執(zhí)行完畢近4 個(gè)小時(shí)，事件仍無(wú)進(jìn)展的情況下冒險(xiǎn)進(jìn)入教室，發(fā)現(xiàn)兇手已死。事后有家屬控告警察處置不當(dāng)，但司法部門(mén)調(diào)查后認(rèn)定警察局長(zhǎng)是為了保證人質(zhì)安全，完全按照劫持人質(zhì)事件的操作規(guī)范執(zhí)行，警察局長(zhǎng)指揮沒(méi)有錯(cuò)，無(wú)需承擔(dān)責(zé)任。[3]669

（三）引入容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)公安民警敢用權(quán)、愿用權(quán)

針對(duì)干部隊(duì)伍中在改革創(chuàng)新中“不敢作為”的現(xiàn)象，李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中提出建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，讓干部“能作為、敢作為”。 容錯(cuò)機(jī)制的目的是鼓勵(lì)廣大干部改革創(chuàng)新。 通常認(rèn)為，應(yīng)急性警察權(quán)應(yīng)當(dāng)依法行使，正當(dāng)行使受法律保護(hù)，行使不當(dāng)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，警察行使權(quán)力不存在創(chuàng)新，也不存在容錯(cuò)問(wèn)題。但公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和民警在應(yīng)急處置中由于個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人的反應(yīng)能力和判斷能力不同，在應(yīng)急處置中會(huì)采取不同的反應(yīng)措施，如果在事后審查時(shí)都按照常態(tài)下理智人、法律人的思維去判斷應(yīng)急時(shí)所采取行為的正當(dāng)與否是不公平的，如在面對(duì)窮兇極惡的歹徒行兇時(shí)，要求當(dāng)事民警先冷靜下來(lái)思考后再?zèng)Q定是否使用武器，然后再用槍瞄準(zhǔn)歹徒的非要害部位，如果槍打偏了致使歹徒死亡則可能構(gòu)成警察濫用武器；如果決定不用武器致使造成嚴(yán)重后果則可能構(gòu)成警察玩忽職守，這使警察處于兩難境地。因此，在處置應(yīng)急事件中，應(yīng)當(dāng)容許警察“犯錯(cuò)誤”，解決警察不敢為的問(wèn)題。應(yīng)急處置中引入容錯(cuò)機(jī)制，需確立事后的審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)，審查主體可以是同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)或者上級(jí)公安機(jī)關(guān)，審查的標(biāo)準(zhǔn)即是事前制定的應(yīng)急事件操作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)處置中如果依照操作規(guī)范不存在故意或者重大過(guò)失，則公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的后果，免除警察的后顧之憂。

（四）創(chuàng)新信息的開(kāi)發(fā)、利用和公開(kāi)方式，提高治理風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力

前數(shù)據(jù)時(shí)代各部門(mén)采集的信息呈碎片化狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)因素很難預(yù)測(cè)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，各種信息充斥網(wǎng)絡(luò)，公安機(jī)關(guān)通過(guò)大數(shù)據(jù)庫(kù)，可以迅速搜索到相關(guān)的各種信息，大數(shù)據(jù)的最大魅力就是把信息做到交叉復(fù)現(xiàn)和信息傳遞扁平化，從而直抵事實(shí)的真相，“對(duì)任何地方可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性都可以做出超前判斷和預(yù)見(jiàn)”[4]?！按髷?shù)據(jù)技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等自媒體的深度融合，可以突破時(shí)間和空間的限制，從更深層次、更廣領(lǐng)域促進(jìn)政府與民眾、各行業(yè)組織之間的互動(dòng)，形成多元協(xié)同治理的新格局?！盵5]公安機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)信息時(shí)代的要求，轉(zhuǎn)變思維，提高大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用能力。首先，公安機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，不僅充分利用各種信息，還要充分利用各類(lèi)信息平臺(tái)及時(shí)公開(kāi)信息，創(chuàng)新信息公開(kāi)審批程序，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)在一線指揮，法制民警參與處置決策。 其次，加強(qiáng)信息的融合。 風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的防控是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和全社會(huì)共同的責(zé)任，消除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)公安、民政等各行政部門(mén)掌控的信息和淘寶、物流等各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)掌握信息的深度融合，充分利用各類(lèi)信息，實(shí)現(xiàn)真正的大數(shù)據(jù)庫(kù)。再次，樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維，主動(dòng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)收集、研判信息。借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)海量信息進(jìn)行技術(shù)分析，從而為突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)決策提供依據(jù)，實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)即應(yīng)變”的精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。最后，提高科技成果創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化率。結(jié)合公安工作的實(shí)際情況，認(rèn)真研究大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，將更多的科技創(chuàng)新成果應(yīng)用到風(fēng)險(xiǎn)的防范和應(yīng)對(duì)中。

（五）創(chuàng)新應(yīng)急性警察權(quán)的監(jiān)督體系

從世界各國(guó)對(duì)行政應(yīng)急權(quán)力監(jiān)督的方式來(lái)看，主要有兩種：一是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，許多國(guó)家將立法機(jī)關(guān)作為監(jiān)督行政應(yīng)急權(quán)力運(yùn)行的機(jī)關(guān)，進(jìn)行不同程度的監(jiān)督。二是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，除個(gè)別國(guó)家（如菲律賓）外，大多國(guó)家規(guī)定對(duì)宣布緊急狀態(tài)的決定不能司法審查，主要的理由就是宣布緊急狀態(tài)的決定屬于國(guó)家行為。 我國(guó)對(duì)應(yīng)急性警察權(quán)的監(jiān)督方式主要是行政復(fù)議和行政訴訟。 在新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新應(yīng)急性警察權(quán)的監(jiān)督體系。首先，明確權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在將來(lái)制定《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》中規(guī)定，不同級(jí)別的緊急狀態(tài)下應(yīng)急權(quán)力的行使條件以及決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)不屬于司法審查范圍的行為可以向決定機(jī)關(guān)的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)提出申訴，由權(quán)力機(jī)關(guān)審查該決定是否合法。其次，明確司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。世界絕大多數(shù)國(guó)家把宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員排除在行政訴訟受案范圍之外，但都認(rèn)可對(duì)進(jìn)入緊急狀態(tài)后行政機(jī)關(guān)采取的各類(lèi)應(yīng)急措施可以進(jìn)行司法審查，但有許多限制性條件。比如，只有在突發(fā)事件結(jié)束后才能提起行政訴訟，必須向級(jí)別較高的法院提起等[6]181。我國(guó)《行政訴訟法》中也應(yīng)當(dāng)明確具體的行政應(yīng)急措施，應(yīng)當(dāng)允許提起行政訴訟，但對(duì)相對(duì)人提起的行政訴訟可暫不受理或者受理后中止審理，待應(yīng)急狀態(tài)消除后再行審理。再次，明確上級(jí)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。鑒于司法權(quán)與行政權(quán)的分工，司法機(jī)關(guān)不宜對(duì)公安機(jī)關(guān)作出應(yīng)急性決定進(jìn)行審查，但可以通過(guò)行政復(fù)議來(lái)監(jiān)督。最后，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如上所述，對(duì)適用容錯(cuò)機(jī)制的行為可由監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事后審查其是否違規(guī)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

注釋：

①2018年1月5日16 時(shí)44 分，G1747 次列車(chē)在合肥站準(zhǔn)備開(kāi)車(chē)時(shí)，旅客羅某以等丈夫?yàn)橛?，用身體強(qiáng)行阻擋車(chē)門(mén)關(guān)閉，不聽(tīng)勸阻，造成該次列車(chē)延遲發(fā)車(chē)。參見(jiàn)：女子扒阻高鐵車(chē)門(mén)事件還原[N].北京青年報(bào)，2018-01-10。

②2013年4月16日，貴州某鄉(xiāng)強(qiáng)行征地，使用大量警力，一副縣長(zhǎng)喊話引起村民的強(qiáng)烈抵抗，現(xiàn)場(chǎng)形勢(shì)無(wú)法控制后又增加警力，并用辣椒水、催淚瓦斯、警棍、盾牌驅(qū)趕村民，村民用鐮刀、扁擔(dān)、石頭還擊，造成多人受傷的嚴(yán)重后果。參見(jiàn)：對(duì)于貴州官民激戰(zhàn)，公安暴力執(zhí)法你怎么看[EB/OL].https://tieba.baidu.com/p/2278611350。

③2014年3月1日21 時(shí)20 分左右，在云南省昆明市昆明火車(chē)站發(fā)生的一起以阿不都熱依木·庫(kù)爾班為首的新疆分裂勢(shì)力一手策劃組織的嚴(yán)重暴力恐怖事件。該團(tuán)伙共有8 人（6 男2 女），現(xiàn)場(chǎng)被公安機(jī)關(guān)擊斃4 名、擊傷抓獲1 名（女），其余3 名落網(wǎng)。此案共造成平民29 人死亡、143 人受傷。參見(jiàn)：昆明發(fā)生暴力恐怖襲擊[EB/OL].https://news.qq.com/zt2014/kunmingBlade/。

④2008年6月28日下午，因?qū)F州省甕安三中初二年級(jí)女學(xué)生李樹(shù)芬死因鑒定結(jié)果不滿，死者家屬聚集到甕安縣政府和縣公安局上訪。在有關(guān)負(fù)責(zé)人接待過(guò)程中，一些人煽動(dòng)不明真相的群眾沖擊縣公安局、縣政府和縣委大樓，最終釀成嚴(yán)重打砸搶燒突發(fā)事件。參見(jiàn)：貴州甕安縣“6·28”事件[EB/OL].http://society.people.com.cn/GB/8217/126097/。