鐘艷麗

摘 要：土地是城市賴以發(fā)展的重要資源，招商引資、基礎設施建設都離不開土地的承載，土地出讓收入也是地區(qū)財政收入的重要來源之一。本文通過總結(jié)實踐中經(jīng)濟發(fā)展留用地存在的問題，并且分析問題的原因，探討加強經(jīng)濟發(fā)展留用地管理的措施，最后提出一些工作建議。

關鍵詞：土地征收；留用地管理；留用地安置制度

隨著全國范圍內(nèi)城市化的步伐不斷地向前邁進，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，土地資源需求激增。隨之而來的是大量農(nóng)村集體土地被征收為國有，農(nóng)民世代居住的房屋被拆遷，過去“面朝黃土背朝天”的農(nóng)民紛紛“洗腳上樓”。無地可依、喪失生產(chǎn)資料和基本生活保障的失地農(nóng)民大量涌現(xiàn)，讓本是順應發(fā)展要求、符合廣大人民群眾利益的城市化進程面臨窘境。如何保障失地農(nóng)民的生活需要，實現(xiàn)共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定，不斷增強群眾的幸福感和獲得感，是擺在政府面前亟需解決的問題。

1 集體經(jīng)濟發(fā)展留用地

集體經(jīng)濟發(fā)展留用地（以下簡稱“留用地”），是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設用地。留用地安置是土地征收補償?shù)闹匾獌?nèi)容，是貨幣補償?shù)闹匾a充方式，是目前有效推動被征地村集體經(jīng)濟發(fā)展和保障失地農(nóng)民生活的重要手段。

廣東省在推行留用地安置制度方面先行先試，上世紀90年代初期，廣東省就出臺了《廣東省征地管理規(guī)定》，明確征地時安排10%的留用地，后續(xù)相繼出臺了《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》、《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》等規(guī)定，逐步建立健全留用地安置制度。

經(jīng)過二十多年的實踐探索，留用地安置制度在保障失地農(nóng)民生活，解決就業(yè)需求，壯大集體經(jīng)濟，維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但在實踐中也暴露出一些問題，影響了留用地安置制度真正落到實處。

2 留用地管理存在的問題

2.1 留用地選址“落地”難，歷史欠賬總量大，失地農(nóng)民只能“畫餅充饑”

政策規(guī)定了留用地指標可以通過折算貨幣補償、等價置換房屋、安排留用地等多種方式兌現(xiàn)。但受土地市場活躍、開發(fā)商“插手”等因素影響，尤其是近年來房地產(chǎn)、商業(yè)等發(fā)展迅猛，留用地的價值也水漲船高，留用地開發(fā)的長遠效益相比于貨幣補償和房屋置換方式更高，成為開發(fā)商、村集體和農(nóng)民眼中的“香餑餑”，更多被征地村集體偏向于“拿地”。

隨著城市化的推進，大量的土地用于開發(fā)建設，需落實的留用地總量大，但符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等可用于安排留用地的土地則越來越少。規(guī)劃選址、用地指標和用地報批跟不上，尤其是部分地區(qū)或經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)歷史上成片、連片征地，等到日后開發(fā)利用時再根據(jù)實際開發(fā)面積逐步落實留用地指標，造成村集體留用地遲遲得不到落實。短則數(shù)年、長則十多年，農(nóng)民生活缺乏保障，政府公信力受損，信訪、違法建設、違法用地等現(xiàn)象隨之而來，反過來也影響了政府征收工作，是導致“征地難”的原因之一。

廣東省在改革開放、開發(fā)建設方面走在全國前列，留用地“欠賬”總量也非常龐大，數(shù)據(jù)顯示，到2015年廣東省留用地“欠賬”約13萬畝。2015年初，廣東省曾提出用三年左右時間解決留用地歷史欠賬問題，至2017年初共完成98000多畝，完成約四分之三，隨著近年來鐵路、輕軌、地鐵等省、市重點項目推進以及各地開發(fā)建設，留用地兌現(xiàn)問題仍是擺在政府面前的一個長期課題。

2.2 留用地開發(fā)利用難，利用效率低，長期空置情況較普遍

留用地好不容易邁過“落地”難關，到了村集體、農(nóng)民手上，卻又面臨“利用難”問題，不知道怎么用、用不好、甚至長期放置“曬太陽”的情況比比皆是。

一是，按項目征地，按項目留地，以村或社為單位安排的留用地，大多為分散留地，面積小，不能連片整體開發(fā)利用，單獨開發(fā)又缺乏招商優(yōu)勢。

二是，在政府層面，留用地政策首要服務于征地，其次才是保障農(nóng)民生活，因此在規(guī)劃、選址上缺乏長遠考慮，影響留用地后期開發(fā)利用價值。

三是，留用地性質(zhì)以工業(yè)用地為主，留用地的開發(fā)需符合片區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和地塊的規(guī)劃用途，村集體缺乏自主投資開發(fā)的經(jīng)濟實力和長遠的投資眼光，對于市場信息知之甚少，目前各地引進的留用地開發(fā)項目大多是效益少、層次低的傳統(tǒng)工業(yè)項目，有些是直接將留用地出租或者建設標準廠房之后出租，雖能形成長期、穩(wěn)定的集體收入，但收入甚微，不能明顯提升村集體經(jīng)濟水平。

四是，基層領導者水平不一，對于留用地利用的程序和要求一知半解，缺乏投資意識，怕承擔市場風險，加上受宗族勢力等影響，在缺乏政府有效引導、扶持和監(jiān)管下，容易出現(xiàn)留用地閑置或私自流轉(zhuǎn)、開發(fā)等問題。留用地的閑置、低效利用與制度設置的初衷不相符，沒有真正起到安置保障作用。

3 加強集體經(jīng)濟發(fā)展留用地管理的建議

打通政策落地“最后一公里”，把留用地安置制度用實用好，讓農(nóng)民獲得長久充實的保障，是當前留用地管理工作的關鍵。

1）集中解決歷史留用地“欠賬”問題，兌現(xiàn)政府承諾。采取更加有力的措施，力爭再用2年時間，至2020年基本解決歷史留用地欠賬問題，進一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，助力全面建成小康社會。國土規(guī)劃部門組織各地區(qū)全面梳理待落實留用地基數(shù)，建立工作臺賬和時間計劃，簽訂責任書，明確工作任務，層層壓實責任。加大用地指標和資金向留用地方面的傾斜，同時，將新增建設用地指標與落實留用地指標相掛鉤，對于解決歷史留用地問題效果顯著的，適度增加新增建設用地指標供給；對于解決歷史留用地問題進度不理想的，縮減新增建設用地指標。對于歷史已征收尚未開發(fā)利用的土地，在固化土地現(xiàn)狀、村集體確認地上青苗等已經(jīng)補償完畢的前提下，發(fā)還給村集體組織復耕，并由村集體出具承諾負責土地監(jiān)管，在政府需要使用時及時交還土地。

2）加強留用地指標動態(tài)管理，加快“落地”準備工作。以村為單位建立留用地指標臺賬，動態(tài)跟蹤指標的使用和管理，加大規(guī)劃、用地手續(xù)的覆蓋，項目主體與留用地同步報批，爭取征地同步落實留用地，增加避免產(chǎn)生新的留用地欠賬。留用地選址過程加強與村集體的協(xié)商，同一行政村的留用地指標原則上統(tǒng)籌落實、集中留地、連片使用，以便日后整體開發(fā)利用，引入規(guī)模較大的項目。

3）鼓勵開發(fā)利用方式創(chuàng)新，加強留用地使用指導。支持和引導村集體通過自主開發(fā)、合作開發(fā)、政府返購、政府收儲出讓等方式開發(fā)留用地，在規(guī)劃用途、容積率、招商引資等方面給予大力扶持，適當增加商業(yè)用途和提高容積率。鼓勵村集體申請政府收儲公開出讓留用地，收益共享，實現(xiàn)留用地的市場價值。留用地開發(fā)利用有嚴格的要求，要加強程序上的指導，出臺相關操作細則，便于村集體按圖索驥，按程序申請開發(fā)利用。

4）加強留用地監(jiān)管，確保真正用之于民。留用地的開發(fā)利用、留用地收益分配方法需按照有關法律法規(guī)規(guī)定，經(jīng)村集體成員大會審議通過，杜絕非法轉(zhuǎn)讓、倒賣、私自利用等行為。同時，自主開發(fā)、企業(yè)合作開發(fā)的情況下，政府部門需主動介入，加強監(jiān)督審核，確保留用地嚴格按照規(guī)劃用途開發(fā)利用，確保村集體在與企業(yè)合作過程中不失公平，確保留用地開發(fā)收益合理分配、村民共享發(fā)展成果。

參考文獻

[1]《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號）

[2]《廣州市人民政府辦公廳關于進一步加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》（穗府辦規(guī)〔2018〕17號）

[3]《廣州市黃埔區(qū) 廣州開發(fā)區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展留用地管理辦法（試行）》（穗埔府規(guī)〔2018〕2號）

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