佘吉武

（湖北省利川市自然資源和規(guī)劃局 湖北利川 445400）

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)取得了顯著進(jìn)展，但是，在城市和農(nóng)村發(fā)展的融合中，存在著諸多問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是解決土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合問(wèn)題，合理整理城鎮(zhèn)建設(shè)（市、縣、鎮(zhèn)）、集中保護(hù)生產(chǎn)農(nóng)田。在此背景下，并不是說(shuō)不需要把城市資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，城市只需要建設(shè)住宅，更為重要的是要獨(dú)立發(fā)展農(nóng)民和鄉(xiāng)村，從而將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到提升以及提升社會(huì)福利、保障，因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自治，發(fā)展權(quán)是最關(guān)鍵的一個(gè)方面，是解放土地、賦予權(quán)利、消除農(nóng)民身份，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源、城鎮(zhèn)人民和農(nóng)民的平等[1～2]。

1 農(nóng)村土地管理制度存在的問(wèn)題

1.1 土地規(guī)劃不科學(xué)、不合理

長(zhǎng)期以來(lái)，與鄉(xiāng)村相比，我國(guó)在一定程度上忽視了鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展，更加注重城市發(fā)展，且發(fā)展策略往往是以城市為主，從而導(dǎo)致城市與農(nóng)村資源分配不均，發(fā)展不均等問(wèn)題的存在。現(xiàn)在，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國(guó)農(nóng)村土地管理制度仍然存在諸多問(wèn)題，力圖有效地利用土地[3]。在現(xiàn)在的國(guó)土規(guī)劃制度中，很少制定科學(xué)規(guī)劃建設(shè)土地。因此，土地不能合理利用，農(nóng)民的生活狀態(tài)不能改善。

1.2 土地強(qiáng)制征用情況的存在

從改革開(kāi)放至今，中國(guó)城市的發(fā)展和建設(shè)，在幾十年內(nèi)可以迅速發(fā)展，這其中的原因就有征收農(nóng)村土地，且征用土地基本上都是強(qiáng)制征用，這一行為嚴(yán)重?fù)p害著農(nóng)民利益以及相關(guān)權(quán)益，這由兩個(gè)方面可以體現(xiàn)：（1）由于土地征用后農(nóng)民目前的補(bǔ)償制度不完善，補(bǔ)償只是根據(jù)征地后的土地效益制定的，沒(méi)有考慮到土地成本，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。（2）一直以來(lái)，我國(guó)土地征收范圍一直很廣，不利于土地的合理利用和土地資源的合理配置，從而阻礙著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)[4]。

2 農(nóng)村土地管理制度改革創(chuàng)新探索

2.1 土地規(guī)劃的改革與創(chuàng)新

根據(jù)中國(guó)基本國(guó)家條件、土地管理政策和經(jīng)濟(jì)需求，必須實(shí)行中國(guó)農(nóng)村土地管理綜合評(píng)估和規(guī)劃，以高利用率建立新的土地規(guī)劃制度。農(nóng)村土地規(guī)劃要同城市建設(shè)聯(lián)動(dòng)，綜合評(píng)價(jià)農(nóng)村景觀、文化、地域特性，適應(yīng)地域政策，決定今后的發(fā)展方向。同時(shí)，要聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)，全面考慮群眾意見(jiàn)或建議。

2.2 土地征收制度的改革與創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)，農(nóng)村土地將被逐漸征用，在土地征用補(bǔ)償政策上面也需要一定程度的調(diào)整與完善，所以農(nóng)地征用制度應(yīng)該得到改革和革新。第一，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民的角度考慮公共建設(shè)的土地。第二，要確保土地征收的農(nóng)民生活，提高補(bǔ)償，必須改善農(nóng)民補(bǔ)償制度。第三，農(nóng)民賦予發(fā)展權(quán)利的問(wèn)題是農(nóng)村不斷發(fā)展的核心之處，在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，一部分土地用于工業(yè)開(kāi)發(fā)，其價(jià)值得到很大改善，與農(nóng)業(yè)價(jià)值大不相同，現(xiàn)行的土地制度只允許城市在農(nóng)村做生意，這當(dāng)然是不公平且不合理的安排。想要解決此問(wèn)題，就解決這個(gè)問(wèn)題的基本途徑，就是要讓農(nóng)民擁有所有權(quán)，使農(nóng)民的土地所有權(quán)成為實(shí)質(zhì)性的民間權(quán)利，由農(nóng)民來(lái)解決開(kāi)發(fā)者的權(quán)利，確認(rèn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移[5]。

2.3 耕地保護(hù)制度的強(qiáng)化

為減少耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施保護(hù)耕地和土地最嚴(yán)格的制度。首先要建立和完善耕地保護(hù)制度。需完善特殊保護(hù)體系，為永久的基本農(nóng)田實(shí)行特種保護(hù)體系，為永久的基本農(nóng)田完成支配線。建立耕地保護(hù)激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施地方政府對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目的的評(píng)估。需要加強(qiáng)對(duì)耕地利用的監(jiān)督，嚴(yán)禁土地循環(huán)這一名義的非農(nóng)業(yè)建設(shè)。并且，由于非法占領(lǐng)鄉(xiāng)下的農(nóng)田，建設(shè)“大棚房”的事，需加以監(jiān)管與控制。土地用途變更，耕地遭到破壞，農(nóng)地填埋土地等違法行為的嚴(yán)格的土地利用管理和禁止。其次，構(gòu)筑穩(wěn)定改善耕地質(zhì)量的長(zhǎng)期機(jī)制。推進(jìn)大規(guī)模高規(guī)格農(nóng)田建設(shè)，確認(rèn) 2022年建設(shè) 10 億μm高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。重點(diǎn)構(gòu)筑東北中國(guó)主要糧食生產(chǎn)區(qū)、主要農(nóng)作物產(chǎn)地、黑土地等主要區(qū)域的耕地質(zhì)量，實(shí)施保護(hù)和改善耕地質(zhì)量的行動(dòng)。第三，建立和完善農(nóng)地恢復(fù)制度。改善轉(zhuǎn)休體制，擴(kuò)大輪作休耕制度試點(diǎn)，降低耕地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度。耕地、補(bǔ)償?shù)钠胶怏w制建設(shè)、整頓、建立耕地管理機(jī)制、推進(jìn)耕地再生[6]。第四，完善耕地整體規(guī)劃實(shí)施國(guó)家政策。城鄉(xiāng)建設(shè)土地增加與減少相關(guān)聯(lián)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和儲(chǔ)蓄指標(biāo)建立了新的耕地指標(biāo)交跨省域調(diào)劑機(jī)制，通過(guò)支出統(tǒng)籌所有收入實(shí)現(xiàn)預(yù)算貧困預(yù)算減輕支持實(shí)施農(nóng)村再生戰(zhàn)略，包括優(yōu)先保護(hù)和建設(shè)農(nóng)田。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，對(duì)工作中可能發(fā)生的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究分析總結(jié)并加以解決，從而確保政策能夠順利實(shí)施與落實(shí)。

3 小結(jié)

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國(guó)農(nóng)村土地管理制度存在著諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在影響著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。為了解決相關(guān)問(wèn)題，本文總結(jié)了現(xiàn)如今中國(guó)農(nóng)村土地管理制度所存問(wèn)題，以及提出了土地管理制度改革創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議，希望在一定程度上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。