孫 雁 方 潔

提 要： 近年來國內(nèi)許多城市引入新加坡鄰里中心模式， 其中蘇州工業(yè)園區(qū)、上海閔行區(qū)的實踐各具特色。 筆者認為， 新加坡鄰里中心的成功不僅在于“城市規(guī)劃” 理念的超前與規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行， 更在于鄰里中心成為國家實現(xiàn)“社會治理” 的工具， 也即國家推廣共同價值的抓手。 我國城市引入鄰里中心， 僅在“城市規(guī)劃”的層面學(xué)習(xí)遠遠不夠。 應(yīng)將蘇州工業(yè)園區(qū)與上海閔行區(qū)的經(jīng)驗相結(jié)合， 在明確定位、系統(tǒng)推進、 區(qū)別對待、 培育自治、 示范先行的原則指導(dǎo)下穩(wěn)步推進， 鄰里中心的定位也應(yīng)由“社區(qū)商業(yè)” 的配套向“社區(qū)自治” 的載體轉(zhuǎn)變。

新加坡鄰里中心模式聞名全球, 是新加坡城市建設(shè)與城市治理中的一張金名片。隨著我國與新加坡的合作交流日益頻繁, 新加坡鄰里中心逐步成為各地模仿、 借鑒與學(xué)習(xí)的對象。 與此同時, 國內(nèi)學(xué)者對新加坡的組屋政策、 鄰里中心規(guī)劃、 鄰里中心功能等進行了深入、 持續(xù)的研究。 國內(nèi)對新加坡鄰里中心的研究主要集中在兩個方面: 一方面, 以追溯鄰里中心規(guī)劃思想來源入手, 對鄰里中心規(guī)劃結(jié)構(gòu)的借鑒［1］； 另一方面, 將鄰里中心作為社區(qū)商業(yè)配套, 進而引入對國內(nèi)社區(qū)商業(yè)模式發(fā)展的思考［2］。

然而, 筆者經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn), 新加坡鄰里中心模式包含“城市規(guī)劃” 與“社會治理” 兩個層面的內(nèi)涵。 一是“城市規(guī)劃” 角度: 鄰里中心是“鄰里單位” 理論的延伸, 是為居民提供社會生活配套設(shè)施, 服務(wù)周邊居住區(qū)的規(guī)劃建設(shè)模式, “鄰里組團” 是新鎮(zhèn)規(guī)劃的基本單位； 二是“社會治理” 角度: 鄰里中心是以消除種族沖突、 跨越宗教價值、 推進鄰里守望、 發(fā)揚社區(qū)價值為目的的社區(qū)治理理念。 國內(nèi)研究更多地關(guān)注新加坡鄰里中心的“城市規(guī)劃” 內(nèi)涵, 卻很少有人注意到“社會治理” 的內(nèi)涵。 深入分析不難發(fā)現(xiàn), 新加坡鄰里中心的成功與其獨具特色的治理模式密不可分, 表現(xiàn)在通過鄰里中心, 政府管理與基層自治之間形成了相對穩(wěn)定的平衡: 比西方政治色彩強, 比中國政治色彩弱, 鄰里中心成為國家推廣共同價值的抓手。

一 鄰里中心： 新加坡政府基層治理的政治密碼

本文從鄰里中心參與新加坡基層社區(qū)治理, 以及政府如何通過鄰里中心實現(xiàn)其治理目的的角度, 對新加坡鄰里中心的特點進行分析。

（一） 鄰里中心的規(guī)劃、 建設(shè)和治理目標(biāo)由政府主導(dǎo)

新加坡社區(qū)鄰里中心的成功與政府的引導(dǎo)密不可分。 一是政府主導(dǎo)建設(shè)規(guī)劃。實現(xiàn)“居者有其屋” 是新加坡人民行動黨連續(xù)執(zhí)政的奧秘所在, “土地公有化運動”“建屋運動” 使85%的人口居住在政府提供的組屋里［3］。 新加坡鄰里中心模式實際上是通過“市鎮(zhèn)—鄰區(qū)—組團” 三級規(guī)劃, 將“鄰里單位” 的理念融入城市規(guī)劃,并通過國家權(quán)力將規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行到位, 成功地將鄰里中心植入每個居住“組團”。在新加坡, 鄰里中心的規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)均由政府承擔(dān), 政府機構(gòu)制定設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn),在該標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下, 鄰里中心商業(yè)網(wǎng)點在建設(shè)之初就完善配套［4］。 比如, 解決用餐的“食閣”, 按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn), 每750 個住宅單位要配備一組約450 平方米的“食閣”。二是政府設(shè)有專門的國家機構(gòu)分別進行“硬” “軟” 件管理。 “國家發(fā)展部” 與“社會發(fā)展、 青年及體育部” 是國家機構(gòu)下的兩個社區(qū)管理部門, “國家發(fā)展部” 下設(shè)“市鎮(zhèn)理事會” 負責(zé)組屋規(guī)劃、 設(shè)計及建成后的日常維護與翻新, 是鄰里中心的“硬” 件管理部門； “社會發(fā)展、 青年及體育部” 下設(shè)“人民協(xié)會” 與“社區(qū)發(fā)展理事會”, 負責(zé)倡議、 計劃并管理社區(qū)項目, 組織社區(qū)活動, 提供為老服務(wù)等公共福利服務(wù), 是鄰里中心的“軟” 件管理部門。 三是鄰里中心的商業(yè)設(shè)施在政府的管控下進行商業(yè)活動。 鄰里中心還是社區(qū)商業(yè)的代名詞, 政府通過鄰里中心、 交通設(shè)施與居住住宅的整體規(guī)劃, 使鄰里中心成為居民家庭住宅的延伸體系, 增強了居民與社區(qū)商業(yè)之間的黏性。 鄰里中心在集中為社區(qū)居民提供食閣、 超市、 美發(fā)美容、娛樂、 購物商城等生活消費設(shè)施的同時, 還提供公共圖書館、 健身中心、 兒童游樂場、 托兒所、 佛教寺廟、 教堂等設(shè)施。 這些設(shè)施建成后, 有專門的組織負責(zé)運營。四是政府引導(dǎo)社會治理的目標(biāo)。 鄰里組團成為新加坡國家治理的基層單位, 鄰里中心則成為國家解決社會問題, 實現(xiàn)長治久安的重要工具。 從最初的“消除種族沖突” 到現(xiàn)在的“塑造共同價值觀”, 鄰里中心一直是政府解決社會矛盾、 引導(dǎo)社會治理目標(biāo)實現(xiàn)的重要工具。

（二） 鄰里中心的運營和服務(wù)由政府職能橫向擴展出的“人民協(xié)會” 負責(zé)

政府權(quán)力止步于基層鄰里中心, 以服務(wù)替代行政管理, 政府只引導(dǎo)不干涉。 其一, 鄰里中心機構(gòu)設(shè)置是政府架構(gòu)與職責(zé)的橫向擴展。 “人民協(xié)會” 是全國社區(qū)組織的總機構(gòu), 與政府部委平行, 由政府總理和部長擔(dān)任主席和副主席, 對應(yīng)84 個選區(qū)設(shè)置84 個“公民咨詢委員會”, 分別由1 名國會議員代表管理。 “公民咨詢委員會” 是國會議員與民眾接觸的基本地域單位, 以傳遞政策、 反映民意為職能, 成為政府與人民之間的聯(lián)系通道, 而非國家權(quán)力機構(gòu)。 其二, “人民協(xié)會” 的組織架構(gòu)將政府政治責(zé)任與民間自治管理有機結(jié)合。 “人民協(xié)會” 是國家機構(gòu)的組成部分,但國民更傾向于把其當(dāng)作非政府組織, 原因是其下設(shè)的“民眾俱樂部” “居民/鄰里委員會” 是典型的非政治性基層組織。 它們以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向開展社區(qū)活動, 在公共事務(wù)上向居民征求意見, 并將意見反饋至所在選區(qū)的“公民咨詢委員會”, 與“公民咨詢委員會” 一起分別構(gòu)成了非政治（自治） 與政治的兩套服務(wù)體系, 并通過平等對話協(xié)商的形式開展合作。 其三, 政府提供固定資金支持, 并制定了成熟的經(jīng)費配套政策。 鄰里中心日常運作與大型活動的經(jīng)費主要來源于政府撥款和社會贊助。 政府撥款包括行政經(jīng)費、 活動經(jīng)費以及專項經(jīng)費, 其中活動經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)是每個居民每年1 新加坡元。 為了鼓勵社會對社區(qū)活動的贊助, 政府制訂了經(jīng)費搭配計劃。 社區(qū)組織每從社會獲取1 新加坡元的贊助, 政府會按1 ∶1 的比例配資； 對于以固定方式長期支付的社會贊助款項, 政府配資比例為1 ∶3。

（三） 以鄰里中心為紐帶， 倡導(dǎo)社區(qū)自治， 推行“鄰里守望” 計劃

新加坡鄰里中心場所由政府提供并由政府進行日常維護和修繕, 但場所的使用、基層社區(qū)活動的開展則是高度的自治模式。 其一, 非政治性組織活躍在基層社區(qū)。在新加坡基層鄰里中心活躍著多個非政治性基層組織, 由民眾俱樂部負責(zé)管理。 民眾俱樂部由基層領(lǐng)袖（志愿服務(wù)者） 組成的委員會負責(zé)管理, 下屬多個二級委員會, 如青年執(zhí)行委員會、 婦女執(zhí)行委員會、 樂齡執(zhí)行委員會、 馬來活動執(zhí)行委員會、印度族執(zhí)行委員會、 少年俱樂部、 選區(qū)體育俱樂部、 民防執(zhí)行委員會、 志愿福利組織等, 這些組織成為社區(qū)活動的策劃者、 組織者, 并提供公共服務(wù)。 其二, 志愿者、義工是支撐社區(qū)活動的主體。 基層社區(qū)非政治性組織的運作、 向社會募集資金、 與政府協(xié)商談判, 組織社區(qū)各種類型活動的開展, 開展這些工作的絕大多數(shù)人員為志愿者、 義工, 一個社區(qū)300 多名工作人員, 領(lǐng)取工資的往往不到5 人。 其三, 推行“鄰里守望” 計劃, 發(fā)揚互助精神。 新加坡很早就開展“鄰里守望” 計劃, 目的在于鼓勵住在臨近的居民發(fā)揚互助精神。 由同一樓層的居民組成一個“鄰里守望小組”, 配合鄰里警崗的警務(wù)人員, 共同維護鄰里治安。

（四） 活躍在鄰里中心的青年志愿領(lǐng)袖更容易被政治體系接納

新加坡是一個有著多元化種族結(jié)構(gòu)和宗教信仰的國家, 將志愿精神植入基層社區(qū)自治并非易事, 而制度建設(shè)有力地推動了這一目標(biāo)的實現(xiàn)。 一是政治體制向社會精英開放。 新加坡人民行動黨的政治體系是向社會開放的, 吸收了很多社會精英人才, 尤其是基層組織中的青年領(lǐng)袖。 這些活躍在基層的非政治性組織以及志愿者、義工將來有機會成為青年領(lǐng)袖、 社會精英。 未來議員的候選人往往從這些群體中產(chǎn)生, 這形成了對志愿者精神層面的激勵。 二是政府提供培訓(xùn)和多種獎勵。 基層社區(qū)志愿者由政府提供培訓(xùn), 政府對于參與社區(qū)服務(wù)的基層領(lǐng)袖給予多種獎勵。 例如,每年新加坡國慶日, 都會向長期服務(wù)的基層領(lǐng)袖頒發(fā)不同級別的公共服務(wù)勛章； 其還可享有社區(qū)內(nèi)免費停車的優(yōu)待； 子女在小學(xué)入學(xué)時, 可享有優(yōu)先報名權(quán)； 在申請組屋時, 可享受優(yōu)先選購權(quán)等。 這些都是吸引和鼓勵居民參與社區(qū)志愿服務(wù)的重要措施。

二 鄰里中心在中國的案例： 蘇州、 上海的實踐各有特色

國內(nèi)很多城市積極學(xué)習(xí)并引進新加坡鄰里中心模式, 但由于政治、 經(jīng)濟與社會體制的差異, 各地也結(jié)合自身特點, 有選擇性地對新加坡模式進行了改造, 其中蘇州工業(yè)園區(qū)和上海閔行區(qū)模式各有特色。

（一） 蘇州工業(yè)園區(qū)： 移植“城市規(guī)劃” 層面的新加坡模式

蘇州是全國最早引入鄰里中心的城市, 源于中國與新加坡合作的工業(yè)園區(qū)落戶蘇州。 自1997 年開始, 蘇州工業(yè)園區(qū)借鑒并吸收了新加坡社區(qū)居住規(guī)劃思路, 在70 平方公里的區(qū)域內(nèi)規(guī)劃建設(shè)17 個鄰里中心, 以“大社區(qū)” “大組團” 為理念,每個鄰里中心服務(wù)6000 ～8000 戶居民。

1. 政府規(guī)劃與投資

蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心是政府主導(dǎo)下的市政工程項目。 其一, 鄰里中心規(guī)劃是工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的有機構(gòu)成。 蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心不是政府單獨規(guī)劃商業(yè)的配套項目, 而是蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的有機構(gòu)成, 其目的是將與居民日常生活密切相關(guān)的購物消費、 休閑娛樂、 文化體育、 公共服務(wù)、 居民參與等集中在鄰里中心這個社區(qū)綜合服務(wù)平臺, 統(tǒng)一提供服務(wù)。 其二, 從選址到項目建設(shè)由政府主導(dǎo)。 鄰里中心的規(guī)劃、 設(shè)計、 選址、 土地劃撥、 項目建設(shè)的整個過程, 其主體均為政府。 統(tǒng)一采用與居民住宅相分離的獨立建筑的形式, 提供“商業(yè)+公益” 服務(wù)中心, 并且政府把控著商業(yè)服務(wù)和公益服務(wù)用地配比［5］。 其三, 政府是鄰里中心的主要投資方。 政府是園區(qū)鄰里中心建設(shè)的主要投資者, 園區(qū)管委會以文件形式規(guī)定: “將社區(qū)工作站等集中配置在鄰里中心的社區(qū)公共服務(wù)載體, 其日常運作經(jīng)費納入社工委年度預(yù)算,由園區(qū)財政足額編列。”

2. 公共企業(yè)運營

鄰里中心的運營由“蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心發(fā)展有限公司” （以下簡稱“鄰里中心公司”） 具體負責(zé), 它是由蘇州工業(yè)園區(qū)管委會和蘇州工業(yè)園區(qū)股份有限公司共同注資成立的, 其中, 園區(qū)管委會占有70%的股份［5］。 其一, 鄰里中心公司兼具“資產(chǎn)增值” 與“公益服務(wù)” 兩項職能。 鄰里中心公司負責(zé)鄰里中心55% （面積）的商業(yè)載體的市場開發(fā), 以及45%的公益服務(wù)載體的日常維護與物業(yè)服務(wù)。 蘇州工業(yè)園區(qū)管委會對該公司進行經(jīng)濟目標(biāo)和公益目標(biāo)的雙重考核。 其二, 鄰里中心公司壟斷園區(qū)內(nèi)的商業(yè)項目開發(fā)。 園區(qū)內(nèi)的居住小區(qū)由開發(fā)商建設(shè), 住宅用地出讓時不再配套商服用地, 也即園區(qū)內(nèi)居住小區(qū)的商業(yè)配套項目統(tǒng)一規(guī)劃在鄰里中心, 而鄰里中心則是由鄰里中心公司負責(zé)開發(fā)建設(shè), 它與居住區(qū)的建設(shè)相對應(yīng)。 其三, 品牌連鎖, 加盟經(jīng)營。 與一般商業(yè)項目的“開發(fā)—出售” 模式不同, 鄰里中心公司通過招商、 合作等方式引入商家, 并由商家直接進行經(jīng)營。 目前鄰里中心公司在運營和管理過程中, 已經(jīng)形成一種品牌連鎖的企業(yè)管理模式。

3. 社會組織有序參與

蘇州工業(yè)園區(qū)對鄰里中心按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、 統(tǒng)一風(fēng)格、 統(tǒng)一標(biāo)志、 統(tǒng)一功能”的原則, 設(shè)立了社區(qū)工作站、 民眾俱樂部、 樂齡生活館、 少兒陽光吧、 衛(wèi)生服務(wù)站、鄰里圖書館、 鄰里文體站等7 大社區(qū)公共服務(wù)載體。 這7 大公共服務(wù)載體向社區(qū)居民開放, 并有序吸納志愿者及社會組織參與社區(qū)公益活動。

（二） 上海閔行區(qū)： 改造“社會治理” 層面的新加坡模式

上海閔行區(qū)于2016 年全面推進鄰里中心建設(shè)。 與蘇州“商業(yè)+公益” 的配套模式不同, 閔行區(qū)鄰里中心定位為“培育互助力量、 融洽鄰里關(guān)系的基層治理陣地”, 探索“社會治理” 層面上的新加坡經(jīng)驗在中國情境下的實踐。

1. 政府主推， 項目制管理

上海市閔行區(qū)將鄰里中心工程列入?yún)^(qū)“十三五” 規(guī)劃, 并列入相關(guān)職能部門的績效考核同步推進。 在街鎮(zhèn)與村居之間的片區(qū), 以一公里為服務(wù)半徑, 搭建綜合性社區(qū)服務(wù)治理平臺。 其一, 區(qū)政府定目標(biāo), 實行項目制管理。 鄰里中心采取項目制管理方式, 按照區(qū)政府年度項目要求, 各街鎮(zhèn)視情申報, 獲批立項后進行建設(shè), 達到“鄰里中心建設(shè)驗收標(biāo)準(zhǔn)” 后向區(qū)政府提出驗收申請。 其二, 街鎮(zhèn)政府負責(zé)實施, 改造升級原有設(shè)施。 街鎮(zhèn)政府是鄰里中心的建設(shè)主體, 以資源整合和功能疊加為前提, 選擇存量公建配套用房作為鄰里中心場所, 對原有閑置或利用率不高的社區(qū)公建用房進行升級改造, 既節(jié)約了資源, 又提高了街鎮(zhèn)政府工作的積極性。 其三,驗收后給予資金補貼。 區(qū)政府牽頭制定了鄰里中心建設(shè)驗收工作的評價標(biāo)準(zhǔn)及驗收工作程序。 通過評估驗收的鄰里中心, 由區(qū)財政下?lián)?00 萬元資金補貼, 支持其硬件建設(shè)、 軟件提升和項目開發(fā)。

2. “共性+個性” 設(shè)置服務(wù)項目

鄰里中心按照“部門提供資源, 基層按需對接” 的原則, 提供“共性+個性”的服務(wù)項目。 其一, “共性” 服務(wù)以滿足基本生活需求為目的, 包括醫(yī)療衛(wèi)生、 助老、 群眾文體活動等, 由政府提供, 基層社區(qū)與相關(guān)職能部門做好對接。 其二,“個性” 服務(wù)以需求為導(dǎo)向, 體現(xiàn)特色。 根據(jù)周邊居民群體特征及需要, 社區(qū)開展有針對性和特色的服務(wù)項目, 如“社區(qū)數(shù)字云影院” “攝影愛好者工作室” 等。 “個性” 服務(wù)以滿足居民高層次生活需求為目的, 體現(xiàn)服務(wù)的差異化與特色化。 其三,“個性” 服務(wù)為居民自治提供可能。 除了社區(qū)提供的“個性” 服務(wù)外, 一些鄰里中心專門為居民自發(fā)的活動項目留出空間和場地, 居民將自己的資源帶到這里, 和周邊的鄰里分享互動。 這種做法將居民自治的理念融入鄰里中心管理, 這一部分服務(wù)項目的選擇設(shè)置完全由居民做主。

3. 黨建領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治

上海市閔行區(qū)將鄰里中心建設(shè)作為推進居民自治、 推動基層社會治理創(chuàng)新的抓手, 在不改變現(xiàn)有行政體制下提升基層自治能力。 一是管理運營采取“共建自治”,構(gòu)建三級治理架構(gòu)。 鄰里中心成立理事會負責(zé)管理, 通過制定理事會章程和議事規(guī)則維系組織的正常運轉(zhuǎn), 同時搭建了“理事會+活動團隊+居民群眾” 的治理架構(gòu), 引入社會組織、 志愿者、 社區(qū)居民共同開展鄰里服務(wù)。 二是突出黨建領(lǐng)導(dǎo)。 鄰里中心理事會一般由社區(qū)居委會書記擔(dān)任理事長, 同時, 鄰里中心所在區(qū)域的黨建共建單位也是理事會成員, 這一組織架構(gòu)突出了黨建工作在基層管理中的作用。 三是積極培育志愿服務(wù)團隊。 閔行區(qū)近期推出“社區(qū)新動力” 志愿服務(wù)計劃, 該計劃旨在建設(shè)“志愿服務(wù)資源社區(qū)融入” 體系以支持鄰里中心運營, 提高基層社區(qū)自治能力。 未來通過“三庫” 建設(shè), 即志愿服務(wù)項目庫、 志愿服務(wù)陣地庫、 志愿服務(wù)人才庫建設(shè), 最終達到建成志愿服務(wù)資源社區(qū)融入體系的目的。

三 對鄰里中心在中國未來發(fā)展的思考

（一） 鄰里中心的定位： 從“社區(qū)商業(yè)” 的配套到“社區(qū)自治” 的載體

近三年來, 國內(nèi)許多城市開始學(xué)習(xí)新加坡, 引入鄰里中心。 如深圳市著力開展鄰里中心規(guī)劃研究, 用鄰里中心解決城市居民以居住為主導(dǎo)的若干實際問題； 北京市于2016 年開始建設(shè)100 個“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”, 為居民提供商業(yè)、 文化、 體育、衛(wèi)生、 教育等一站式服務(wù)； 天津市2015 年提出要規(guī)劃布置社區(qū)鄰里中心, 促進鄰里交流； 杭州市城市規(guī)劃編制中心于2016 年開展“鄰里中心規(guī)劃” 研究； 其他一些城市, 如武漢、 長沙、 南京、 南寧等也已開始鄰里中心規(guī)劃或建設(shè)的實踐。

筆者對這些城市鄰里中心規(guī)劃建設(shè)進行研究, 發(fā)現(xiàn)概念均來自新加坡, 但只有上海市閔行區(qū)在鄰里中心培育中是以“培育互助力量、 融洽鄰里關(guān)系的基層治理陣地” 為定位。 其他城市, 則是以解決“社區(qū)商業(yè)配套” 或“公共設(shè)施配套” 為定位, 也就是筆者前述提到的在“城市規(guī)劃” 的層面移植新加坡模式。

以解決“社區(qū)商業(yè)配套” 或“公共設(shè)施配套” 為定位的鄰里中心, 其優(yōu)勢在于, 一是符合我國國情, 更具有操作性。 由于政治體制與城市管理體制的差異, 我國與新加坡在基層社區(qū)治理中的差異明顯, 移植“社會治理” 層面的新加坡鄰里中心模式的難度遠遠大于“城市規(guī)劃” 層面。 二是有益于提升城市形象與軟實力。 以鄰里中心建設(shè)為抓手, 有助于推進管理、 服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化, 推進基層社區(qū)服務(wù)的規(guī)范化與品質(zhì)化, 打造與國際接軌的城市社區(qū), 在提升城市形象的同時增強城市軟實力。三是相較傳統(tǒng)社區(qū)商業(yè), 鄰里中心的定位也有拓展和進步。 很多城市將鄰里中心定位為“公共服務(wù)設(shè)施” 的集中供給場所, 尤其是將公共文化、 體育設(shè)施引入鄰里中心, 相較傳統(tǒng)社區(qū)商業(yè), 鄰里中心更能滿足周邊居民不同層次的需求。 四是體現(xiàn)了治理理念從“行政管理” 向“公共服務(wù)” 的轉(zhuǎn)變。 鄰里中心建設(shè)規(guī)劃的重要價值在于, 其能夠系統(tǒng)地將社區(qū)商業(yè)配套、 公共服務(wù)設(shè)施配套與行政服務(wù)設(shè)施配套相結(jié)合,改變以往各自規(guī)劃、 分散建設(shè)、 管理各異的局面, 體現(xiàn)出社區(qū)管理的理念由“行政管理” 轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)”。 五是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展為鄰里中心建設(shè)提供機遇。 我國目前處于新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展的起點期, 特色小鎮(zhèn)、 城中村改造、 農(nóng)轉(zhuǎn)非項目等在如火如荼地進行, 這些以政府為主導(dǎo)的項目建設(shè)為鄰里中心試點、 示范創(chuàng)造了有利條件。 同時, 這些新城區(qū)由于沒有歷史包袱, 更容易復(fù)制“城市規(guī)劃” 層面的新加坡鄰里中心模式, 使鄰里中心與公共交通、 居民居住小區(qū)做到科學(xué)規(guī)劃與功能的融合,真正打造“一公里服務(wù)圈”。

但是, 如果僅僅從“城市規(guī)劃” 層面移植, 而忽略新加坡鄰里中心發(fā)揮的“社會治理” 價值, 則容易本末倒置, 其功效的發(fā)揮也難以持續(xù)。 主要原因是, 我國很多城市的公共設(shè)施配套存在的問題, 并非缺乏數(shù)量而是缺乏管理。 由于以下兩個問題的存在, 這些配套設(shè)施發(fā)揮的作用有限。 第一, 社區(qū)商業(yè)配套設(shè)施為商業(yè)屬性而非公益屬性。 很多城市的商業(yè)配套設(shè)施, 是開發(fā)商通過競價方式獲得土地使用權(quán)后建設(shè)的。 一般來說, 商業(yè)地產(chǎn)出售和租賃的價格遠高于住宅地產(chǎn), 加上水、 電、 氣等按照經(jīng)營性場所價格收費, 社區(qū)商業(yè)配套提供服務(wù)“貴” 的問題比較突出。 如果鄰里中心商業(yè)配套的“商業(yè)” 屬性沒有改變, 就很難成為“居民家庭住宅延伸體系的一部分”。 第二, 公共服務(wù)配套設(shè)施利用率偏低。 很多城市社區(qū)內(nèi)設(shè)置有老年人日間照料中心、 閱覽室、 體育活動室等場所, 但是利用率非常低。 究其原因, 在于社區(qū)管理人手不足, 維系這些設(shè)施的正常運作存在困難。 綜上, 筆者認為, 比鄰里中心建設(shè)更為緊要的是對現(xiàn)有社區(qū)配套用房與新建鄰里中心的管理。 如果不解決管理的問題, 未來鄰里中心仍難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

筆者認為, 國內(nèi)很多城市學(xué)習(xí)借鑒新加坡鄰里中心模式, 但至今沒有成功的典范。 蘇州是在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃之初植入鄰里中心規(guī)劃, 求得了“形似”； 上海閔行區(qū)則是因為城市建設(shè)已具規(guī)模, 如若再建設(shè)鄰里中心, 難以處理好與原有商業(yè)配套、公共服務(wù)配套的關(guān)系, 容易造成資源浪費, 因此騰挪存量社區(qū)用房, 用基層自治替代原有的“行政管理”, 更為“神似”。 雖然新加坡鄰里中心模式的直接移植會存在嚴(yán)重的“水土不服”, 但是如果把蘇州工業(yè)園區(qū)與上海閔行區(qū)的經(jīng)驗相結(jié)合, 也許能夠探索出符合我國國情的鄰里中心模式。

（二） 引入鄰里中心的建議： 明確定位， 系統(tǒng)推進， 區(qū)別對待， 培育自治， 示范先行

通過深入分析新加坡鄰里中心模式, 以及對比國內(nèi)先行實踐的經(jīng)驗與不足, 筆者認為符合我國國情的鄰里中心模式的探索, 需要遵循五項原則: 明確定位, 系統(tǒng)推進, 區(qū)別對待, 培育自治, 示范先行。 通過這五個方面的努力與循序漸進, 努力使鄰里中心真正成為城市社區(qū)居民享受生活配套服務(wù)的“元細胞”。

1. 明確定位

應(yīng)首先明確鄰里中心的功能與定位, 明確鄰里中心與傳統(tǒng)社區(qū)商業(yè)配套、 社區(qū)公建配套用房在功能與定位上的區(qū)別與聯(lián)系。 其一, 鄰里中心應(yīng)提供兜底性、 公益性服務(wù), 且不以營利為目的。 因此, 不僅需要政府的規(guī)劃與引導(dǎo), 還需要政策的有力支持。 社區(qū)商業(yè)配套的運營應(yīng)以市場為主導(dǎo), 而鄰里中心的運營則需要政府的扶持與保護, 即便在交付使用后仍需要政府的管控。 其二, 鄰里中心的功能應(yīng)是“生活服務(wù)” 而非“行政管理”。 鄰里中心應(yīng)突出“服務(wù)功能”, 而非“管理功能”, 應(yīng)與“居委會” 有明確的功能界限。 在場地使用上, 鄰里中心可以與社區(qū)公建配套合二為一, 但是在服務(wù)的提供上, 兩者仍應(yīng)有明確的界限: 社區(qū)公建配套設(shè)施提供基于“行政管理” 需要的服務(wù), 其服務(wù)的主體為政府派出性機構(gòu)——街道辦事處； 鄰里中心提供基于“居民生活” 需求的服務(wù), 其服務(wù)的供給由政府引導(dǎo)并鼓勵基層自治。 其三, 新建鄰里中心應(yīng)采用劃撥用地的方式, 以保障其功能的公益性。 這樣既體現(xiàn)政府對鄰里中心工程推進的支持, 又讓其與以有償出讓方式獲得土地使用權(quán)的社區(qū)商業(yè)有了本質(zhì)的區(qū)別。

2. 系統(tǒng)推進

鄰里中心建設(shè)是一項整體與系統(tǒng)工程, 需要在公共政策、 建設(shè)規(guī)劃、 管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等方面做好頂層設(shè)計。 其一, 授權(quán)有關(guān)市直單位負責(zé)工作的開展和推進。市政府應(yīng)盡快將鄰里中心建設(shè)作為專項工作列入市政府工作計劃的日程, 并授權(quán)某一市直機關(guān)（如建設(shè)部門） 作為推動該項工作的主管單位, 落實相關(guān)職能部門的責(zé)任與具體任務(wù), 盡快啟動鄰里中心發(fā)展規(guī)劃的編制。 其二, 制定政府規(guī)章與實施細則。 可以由市政府組織相關(guān)部門委托專業(yè)研究機構(gòu)開展本市鄰里中心規(guī)劃、 建設(shè)、運營與管理專項研究, 授權(quán)相關(guān)部門進行頂層設(shè)計與管理。 具備地方立法權(quán)限的城市, 應(yīng)通過制定政府規(guī)章與實施細則, 提高鄰里中心規(guī)劃的法定地位, 并對規(guī)劃的執(zhí)行、 各開發(fā)建設(shè)主體責(zé)任的劃定、 運營管理的規(guī)范等做出具體規(guī)定。 其三, 做好規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。 鄰里中心建設(shè)必須堅持規(guī)劃先行, 應(yīng)將鄰里中心規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、 土地利用規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展等相關(guān)專項規(guī)劃之中, 編制鄰里中心建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。 同時, 應(yīng)合理處理好主城區(qū)“商業(yè)綜合體—社區(qū)商業(yè)—鄰里中心” 三者之間的互補關(guān)系和錯位經(jīng)營, 并科學(xué)規(guī)劃好下一步發(fā)展的近郊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)商業(yè), 促進全市社區(qū)商業(yè)整體可持續(xù)發(fā)展。 其四, 制定鄰里中心建設(shè)與服務(wù)的地方標(biāo)準(zhǔn)。 應(yīng)組織專家開展鄰里中心建設(shè)與服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化研究, 對鄰里中心的服務(wù)范圍、 用地面積、共性服務(wù)類型、 用地面積比例、 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等進行研究, 并逐步形成標(biāo)準(zhǔn)體系。 其五,鄰里中心應(yīng)采用統(tǒng)一的形象標(biāo)識系統(tǒng)。 建議全市范圍內(nèi)的鄰里中心采用統(tǒng)一的形象標(biāo)識系統(tǒng), 由市政府授權(quán)的主管單位負責(zé)統(tǒng)一形象標(biāo)識的設(shè)計, 并在鄰里中心掛牌使用。 其目的是將鄰里中心作為政府民生工程項目, 提高居民獲得感, 同時也有助于鄰里中心形成品牌效應(yīng), 有利于項目的復(fù)制與推廣。

3. 區(qū)別對待

鄰里中心建設(shè)與整體推進工作, 需要結(jié)合基層社區(qū)的實際情況制定差異化的公共政策, 并嘗試差異化的管理模式。 其一, 市中心成熟社區(qū)可借鑒上海閔行區(qū)的經(jīng)驗。 市中心成熟社區(qū)由于受限于土地資源、 新建鄰里中心成本較高等因素, 可借鑒上海閔行區(qū)的經(jīng)驗, 采用項目制的管理方式, 市、 區(qū)兩級政府列年度計劃與資金預(yù)算, 街道（鎮(zhèn)） 政府申報, 并實行“立項—驗收—資金撥付” 的管理模式。 由于市中心土地資源緊張, 街道（鎮(zhèn)） 政府往往選擇將分散的、 閑置的公建配套用房改造成為鄰里中心。 這樣做的弊端是, 鄰里中心提供的服務(wù)難以集中供給； 好處是, 可以將鄰里中心建設(shè)的主動權(quán)交給街道（鎮(zhèn)） 政府。 驗收后撥付資金的方式能有效調(diào)動街道（鎮(zhèn)） 政府的積極性, 同時有利于存量公建配套用房的盤活使用。 借鑒這種經(jīng)驗時, 政府可以考慮將鄰里中心服務(wù)提供的便捷度、 集中度作為驗收的重要考核指標(biāo), 盡量規(guī)避分散式的服務(wù)供給。 其二, 新城區(qū)新建社區(qū)可借鑒蘇州經(jīng)驗。 在新城區(qū), 應(yīng)通過科學(xué)規(guī)劃配建社區(qū)鄰里中心和商業(yè)設(shè)施, 對兩種居民生活配套設(shè)施采用不同的政府管理方式。 在土地使用權(quán)獲取上, 鄰里中心以劃撥為主, 商業(yè)設(shè)施以出讓為主； 建設(shè)主體分別為政府和開發(fā)商, 其運營則由公共機構(gòu)和市場組織分別承擔(dān)。 值得注意的一點是, 在新加坡這一國際化城市, 人們居住的組屋和商品房小區(qū)很少設(shè)置沿街商業(yè), 鄰里中心經(jīng)常位于“鄰里組團” 的“內(nèi)核”, 起到聚斂人氣的作用。 目前國內(nèi)城市沿街商鋪可以解決日常生活需求, 但缺少聚焦“人氣” “人心”的“核心”。 這一差異, 在社區(qū)鄰里中心的規(guī)劃中應(yīng)特別關(guān)注。

4. 培育自治

鄰里中心長期、 高品質(zhì)的服務(wù)提供, 需要社區(qū)居民與社會組織的共同參與。 志愿精神不足、 社區(qū)自治能力有限, 是當(dāng)前基層社區(qū)面臨的最大問題, 因此需要積極培育志愿精神, 提高自治能力。 其一, 發(fā)揮基層社區(qū)黨員, 特別是機關(guān)事業(yè)單位退休黨員在參與鄰里社區(qū)運營與服務(wù)中的作用, 并通過一系列的具體措施給予激勵。其二, 引導(dǎo)社區(qū)社會組織體系的構(gòu)建。 培育大量有活力、 有能力、 有正能量影響力的新型社會組織, 是實現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。 其三, 研究制定行之有效的政策或行動方案, 鼓勵地方社會組織、 志愿者團體積極與社區(qū)對接。 其四, 支持并提供社區(qū)志愿者培訓(xùn), 規(guī)范志愿者服務(wù)的登記管理體系, 逐步建立志愿服務(wù)與享受社會福利優(yōu)先權(quán)掛鉤的制度, 體現(xiàn)對志愿精神的倡導(dǎo)和激勵。

5. 示范先行

目前杭州市鄰里中心的建設(shè)與運營方式有三種。 一是政府主推項目, 以饅頭山鄰里中心、 紅巷生活廣場、 米果鄰里中心、 六和鄰里中心為代表。 二是公共企業(yè)建設(shè)與運營項目, 以即將投入運營的元寶塘鄰里中心為代表, 其開發(fā)建設(shè)與運營主體為市屬國企杭州市錢江新城投資集團二級子公司杭州市鄰居中心管理股份有限公司。三是民營企業(yè)開發(fā)建設(shè), 以綠城·之江1 號為代表, 其開發(fā)建設(shè)主體為綠城集團。杭州市這三種建設(shè)和運營方式各有特點, 應(yīng)積極培育, 并擇優(yōu)推廣。 建議各城市對本地已有的鄰里中心模式開展跟蹤和動態(tài)研究, 篩選出具有典型代表意義的模式。在市級層面, 可通過扶優(yōu)扶強、 典型示范引導(dǎo), 推廣先進經(jīng)驗, 逐步確定標(biāo)準(zhǔn), 為全面推動社區(qū)鄰里中心建設(shè)樹立樣板。

注釋

［1］ 王茂林： 《新加坡新鎮(zhèn)規(guī)劃及其啟示》， 《城市規(guī)劃》 2009 年第8 期。

［2］ 劉泉、 張震宇： 《鄰里中心模式下住區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃研究》， 《城市規(guī)劃》 2015 年第9 期。

［3］ 徐國沖： 《 “組屋” 的政治學(xué)密碼——來自新加坡住房政策的啟示》， 《中國行政管理》 2017 年第3 期。

［4］ 王劍云、 韓筍生： 《杭州與新加坡的城市社區(qū)組織模式比較》， 《城市規(guī)劃匯刊》 2003 年第3 期。

［5］ 陳偉東、 舒曉虎： 《城市社區(qū)服務(wù)的復(fù)合模式——蘇州工業(yè)園區(qū)鄰里中心模式的經(jīng)驗研究》， 《河南大學(xué)學(xué)報》 （社會科學(xué)版） 2014 年第1 期。