趙志磊

（江蘇警官學(xué)院，南京210031）

一、問題的提出

十八大以來，我國新型城鎮(zhèn)化進程不斷加快，“人的城鎮(zhèn)化”成社會普遍共識，但是地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的問題愈發(fā)嚴(yán)重。從現(xiàn)實情況來看，地方政府在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中缺乏實質(zhì)性進展，絕大多數(shù)地區(qū)在涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市住房、社會保障和公共服務(wù)等方面缺乏必要的經(jīng)濟投入和具體的配套政策[1]，導(dǎo)致戶籍制度改革和農(nóng)村綜合改革難以達到應(yīng)有的政策效果和預(yù)期。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中也提出，到2020年前要實現(xiàn)1億非戶籍人口在城市落戶。實現(xiàn)“規(guī)劃藍圖”的宏偉目標(biāo)在于把地方政府的思想和行動統(tǒng)一到中央精神上來，激勵地方政府貫徹落實國家一系列促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策。有學(xué)者認(rèn)為地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力既受晉升激勵的影響，也受到地方財政壓力的影響。通過部分學(xué)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的測算，發(fā)現(xiàn)我國中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本人均在15萬元左右。從實際情況來看，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本主要由流入地政府承擔(dān)。高昂的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本直接導(dǎo)致地方政府不愿落實主體責(zé)任[2]。因此，通過重構(gòu)晉升激勵機制和建立市民化成本分?jǐn)倷C制，有助于提升地方政府政策執(zhí)行力，促使地方政府加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[3]。

二、地方政府執(zhí)行不力的行為表現(xiàn)

2014年以來，我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，取得的發(fā)展成果有目共睹。統(tǒng)計結(jié)果顯示，戶籍人口城鎮(zhèn)化率到2018年底已達43.37%，但常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化、人口與土地城鎮(zhèn)化之間的不均衡問題依然比較突出。從2018年國家發(fā)展與改革委員會對“推動2020年1億非戶籍人口城市落戶”工作的首輪督查情況來看，實質(zhì)性進展未能達到預(yù)期。目前在我國城鎮(zhèn)人口的年度增量構(gòu)成中，僅有26%是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長帶來的貢獻。地方政府作為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的行為主體，其政策執(zhí)行不力成為當(dāng)下亟待解決的問題。地方政府政策執(zhí)行不力主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政策執(zhí)行的虛空行為

傳統(tǒng)行政管理模式下工作壓力層層傳導(dǎo)。對地方政府的政績考核是地方領(lǐng)導(dǎo)干部最主要的壓力源，其對地方政府的決策產(chǎn)生較大的影響。在“晉升錦標(biāo)賽”下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部可能存在著明顯的政績指標(biāo)偏向，對于那些周期短、投入產(chǎn)出明顯和權(quán)重較大的指標(biāo)往往特別重視，而在加強社會保障體系建設(shè)、拓寬公共服務(wù)覆蓋面和改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口邊緣化境遇等方面缺乏必要的關(guān)注。從現(xiàn)實情況來看，地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中普遍存在政策執(zhí)行虛空的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行虛置和對政策的象征性執(zhí)行。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要求地方政府積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利，并不斷加強城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接，但部分地方政府除實行差異化落戶政策以外，對于規(guī)劃要求中的其他內(nèi)容暫未實施和執(zhí)行。還有部分地方政府表面上看起來是在執(zhí)行政策，實際上只做表面文章，貫徹落實缺乏實質(zhì)性、促進性措施。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府在基本醫(yī)療和基本保險方面，未建立針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)醫(yī)療和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體辦法，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍更多依賴農(nóng)村社會保障。地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行中的虛空行為使國家政策流于形式，缺乏實效，嚴(yán)重阻礙了政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）政策執(zhí)行的待援行為

《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》中明確指出要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C制，并提出加大對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持力度。地方政府認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑將對城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等諸多方面產(chǎn)生巨大壓力，而地方政府財力有限，根本無力負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的巨額支出，導(dǎo)致大中小城市存在消極地、被動地等待中央及省級政府財政支持的待援行為，主要表現(xiàn)為：部分地方政府忽視其在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的主體責(zé)任，消極等待中央和省級政府的財政支持；并可能導(dǎo)致部分地方政府根據(jù)中央和省級轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策進行選擇性執(zhí)行。某省的調(diào)研結(jié)果顯示，因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑對城市住房、公共服務(wù)配套工程建設(shè)和基本公共服務(wù)供給等方面影響較大，在中央和省級政府缺乏相應(yīng)的財政配套政策和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍不明確的情況下，部分地方政府在涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)性問題上采取觀望、消極、被動的態(tài)度。地方政府機械性地執(zhí)行政策，消極被動地等待中央和省級政府財政支持的待援行為不僅空置主體責(zé)任，處于“被動履職”的狀態(tài)，而且造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的境遇缺乏實質(zhì)性的改善。

二、地方政府執(zhí)行不力的成因

對地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的成因進行分析，有助于揭示地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的主要原因。

（一）虛空行為的成因

基于公共選擇學(xué)視角來看，地方政府對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的執(zhí)行虛置和象征性執(zhí)行行為，是自身利益最大化的選擇。地方政府以政績考核目標(biāo)為中心，在追求效用的理性框架下，存在著風(fēng)險規(guī)避、投入產(chǎn)出失衡規(guī)避和長期投入規(guī)避等多種情況，他們偏向于選擇中央政府易于考核、當(dāng)前時間能夠考核、城市內(nèi)部易于實施的工作[4]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實質(zhì)上是地方政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，這項工作財政支出巨大，時間周期過長，權(quán)衡后地方政府更容易選擇規(guī)避，繼而產(chǎn)生執(zhí)行虛置和象征性執(zhí)行行為。從地方政府執(zhí)行虛空行為的特征可以看出，地方政府對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的虛空執(zhí)行是追求個人效用最大化而忽視社會總福利的選擇。部分地方官員僅關(guān)心自身的利益，而忽略了社會總福利的增進，對讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城市公共服務(wù)和社會保障反而增進城市社會總福利的策略予以否定。

（二）待援行為的成因

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，地方政府的待援行為表現(xiàn)為空置責(zé)任，是地方政府事權(quán)財權(quán)失衡的結(jié)果。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，財權(quán)與事權(quán)失衡的情況尤為突出，一方面地方政府承擔(dān)絕大部分的支出責(zé)任，但另一方面在社會保障和公共服務(wù)等方面極度依賴中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付。由于地方政府財力有限，除東部發(fā)達地區(qū)和大型、特大型城市以外，其他大中小城市無力承擔(dān)高昂的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本，從而產(chǎn)生責(zé)任空置，消極等待中央和省級政府支持。

三、對策建議

根據(jù)以上分析，地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的主要原因在于自利偏好與事權(quán)財權(quán)失衡。因此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，只有不斷完善地方官員政績考核評價機制，盡快建立健全財政配套政策，才能激發(fā)地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的積極性和主動性。

（一）完善政績考核評價機制，改善執(zhí)行虛空行為

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中，針對地方政府政策執(zhí)行的虛空行為，首先應(yīng)該引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。政府部門區(qū)別于私營企業(yè)，它以實現(xiàn)社會公共利益為組織目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部作為干事創(chuàng)業(yè)的帶頭人應(yīng)具公共精神，并將貫徹落實黨中央的路線方針政策和決策部署，謀求社會公共福利作為最高價值追求。因此，應(yīng)通過宣傳教育不斷增強領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識和公仆意識，堅持全心全意為人民服務(wù)，切實解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市住房、社會保障、就業(yè)和基本公共服務(wù)方面的問題，有效踐行全體居民共享城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展成果。其次應(yīng)設(shè)置科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)權(quán)重，并通過削弱地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率在地方政府官員政績考核中的指標(biāo)權(quán)重，增加社會保障和基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)權(quán)重，激勵地方政府補足“短板”，填補“缺位”，促使地方政府調(diào)整工作重點，不斷提高推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的積極性和主動性。最后應(yīng)加強政績考核結(jié)果的反饋與使用，提高政績考核評價的激勵作用。對政策執(zhí)行不力的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)適時進行調(diào)整，保證黨的路線方針政策和決策部署得以高效落實。

（二）建立財政配套政策，抑制執(zhí)行待援行為

針對政策執(zhí)行的待援行為，應(yīng)盡快建立央地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C制，落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化資金保障，健全完善財政配套政策，確保財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得實效。首先根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》要求，確定對大中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策資金的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進一步明確東部發(fā)達地區(qū)和大型、特大型城市的主體責(zé)任，并建立支出結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)實際工作需要調(diào)整政策資金支出結(jié)構(gòu)。其次建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策預(yù)算績效管理制度，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策資金使用效果，進一步建立健全動態(tài)評價機制，政策預(yù)算績效評價結(jié)果納入地方政府績效和干部政績考核體系，增強預(yù)算績效考核的激勵作用。再次應(yīng)分別設(shè)立財政專項資金，按照社會保障、城市住房、公共服務(wù)前期工程和基本公共服務(wù)等設(shè)立專項，制定具體實施辦法，并為承接使用好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項資金組建專項資金管理主體。最后為確保財政資金的有效使用，應(yīng)出臺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策資金使用管理辦法，并建立常態(tài)化督察機制，對地方政府政策執(zhí)行、資金使用等情況進行督察。