才惠蓮

(中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)：“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國?！倍⒎从呈袌龉┣蠛唾Y源稀缺程度以及規(guī)范化、多元化的我國跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償制度，需要完善跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法，健全跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律體系。我國跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律體系的完善，將有利于生態(tài)環(huán)境與資源的保護(hù)，有利于促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

1 強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境保護(hù)法中的地位

2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！痹摲ㄊ状蚊鞔_規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，這將有利于使其統(tǒng)領(lǐng)各單行法中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，有利于生態(tài)補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建。進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境保護(hù)法中的地位，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面予以完善：

1.1 明確《環(huán)境保護(hù)法》的國家基本法性質(zhì)

在環(huán)境法體系中，《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“環(huán)境憲法”，居于該體系的核心地位，與有關(guān)單行法相對應(yīng)，起到綱舉目張的作用。“生態(tài)補(bǔ)償制度從基本原則到實(shí)踐中表現(xiàn)出對利益的調(diào)節(jié)，很大程度上與環(huán)境法之目的相暗合[1]?！鄙鷳B(tài)補(bǔ)償是對資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償，也是對保護(hù)資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)的行為進(jìn)行的補(bǔ)償，是環(huán)境與資源保護(hù)的重要內(nèi)容。

如果僅從法律效力上說，《環(huán)境保護(hù)法》與環(huán)保單行法是平等的，執(zhí)法過程中可以依據(jù)單行法而非必然依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》。因此，應(yīng)提升《環(huán)境保護(hù)法》的法律地位和層次效力，由全國人民代表大會通過《環(huán)境保護(hù)法》，確立該法的國家基本法性質(zhì)。

1.2 強(qiáng)化受益者補(bǔ)償原則

受益者補(bǔ)償原則，即受益者可以將補(bǔ)償費(fèi)用通過一定形式，補(bǔ)償給資源環(huán)境、生態(tài)利益受到損害的主體，明確各利益主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”根據(jù)該規(guī)定，跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，是國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者，國家不再是跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w；跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，包括政府機(jī)制、多種形式的市場機(jī)制，各級政府與市場主體共同承擔(dān)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。但是，《環(huán)境保護(hù)法》中并沒有明確表述“受益者補(bǔ)償原則”，不利于全面深入地貫徹執(zhí)行該原則，尚需進(jìn)一步完善。

如果受益者未對利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償或補(bǔ)償不合理，則會影響調(diào)水區(qū)對生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的積極性?？缌饔蛘{(diào)水工程運(yùn)行過程中，由于對污染物排放有著更為嚴(yán)格的要求，調(diào)水區(qū)必須要安排資金、人力、技術(shù)等投入生態(tài)環(huán)境建設(shè)，同時要限制一些污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目上馬，甚至關(guān)停一些雖然符合國家政策、但可能對水源地產(chǎn)生污染的發(fā)展項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致調(diào)水區(qū)的某些發(fā)展機(jī)會喪失、經(jīng)濟(jì)利益受損。而跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償，正是補(bǔ)償調(diào)水區(qū)污染治理、生態(tài)保護(hù)的投入以及因調(diào)水及其喪失發(fā)展機(jī)會的損失。倘若調(diào)水區(qū)認(rèn)真開展污染治理、生態(tài)保護(hù)，承擔(dān)了更為嚴(yán)格的排污義務(wù)，受益者理應(yīng)對其進(jìn)行補(bǔ)償[2]。受益者補(bǔ)償原則，還可以為水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償、灌溉者補(bǔ)償?shù)染唧w制度的設(shè)計(jì)提供指導(dǎo)。

1.3 為生態(tài)補(bǔ)償配套制度預(yù)留接口

“《環(huán)境保護(hù)法》一般不對具體環(huán)境與資源保護(hù)事項(xiàng)作出規(guī)定，具體環(huán)境保護(hù)事務(wù)由相關(guān)單行法予以規(guī)定[3]?！币虼耍董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t和主要制度，為相關(guān)配套制度與之銜接預(yù)留接口，保證《環(huán)境保護(hù)法》中生態(tài)補(bǔ)償制度的總領(lǐng)地位。隨后，在不同功能、層次的法律法規(guī)中，細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和內(nèi)容，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｗo(hù)。

2 修改水資源開發(fā)利用及保護(hù)的單行法

《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)、《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)中應(yīng)當(dāng)細(xì)化水生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、機(jī)制等，以指導(dǎo)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償活動。《水法》適宜從合理開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)水資源的角度對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。《水污染防治法》則從水污染防治和改善水環(huán)境的角度對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定。水資源生態(tài)補(bǔ)償和水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償各有側(cè)重，共同構(gòu)成水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。

2.1 在《水法》中明確水權(quán)依法轉(zhuǎn)讓

跨流域調(diào)水水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償，通過適當(dāng)?shù)乃畠r、水權(quán)轉(zhuǎn)讓，使調(diào)水區(qū)利益受損者獲得補(bǔ)償[4]。只有在水權(quán)轉(zhuǎn)讓完成之后，才能從收益資金中抽取一定部分列入生態(tài)補(bǔ)償基金，使補(bǔ)償資金真正用于資源保護(hù)、污染治理和生態(tài)維護(hù)。因此，修訂《水法》不僅要增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，而且要明確界定水權(quán)、促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.1.1 增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤矗瑧?yīng)考慮再次修訂《水法》，明確水資源生態(tài)補(bǔ)償及其運(yùn)行機(jī)制，適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償制度的創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)將生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定明確納入《水法》，可以該法第9條為基礎(chǔ)，添加“生態(tài)補(bǔ)償”的原則性規(guī)定，將本條重新表述為：“國家保護(hù)水資源，采取生態(tài)補(bǔ)償?shù)扔行Т胧?，……改善生態(tài)環(huán)境?！睘樗Y源生態(tài)補(bǔ)償提供明確的法律依據(jù)。

我國1988年《水法》第19條、第20條、第26條、第38條、第39條、第43條及第45條分別對補(bǔ)償事宜進(jìn)行了規(guī)定，但還很難說是真正或完全意義上的生態(tài)補(bǔ)償，其補(bǔ)償重點(diǎn)是“對其他單位或者個人生活和生產(chǎn)造成損失的”情形。2002年修訂的《水法》(2009年和2016年只對個別條文進(jìn)行了修正)，規(guī)定了水資源有償使用制度和水資源費(fèi)征收制度，并沒有直接將“生態(tài)補(bǔ)償”的表述納入其中。由于缺少水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_規(guī)定，導(dǎo)致我國跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，對水的資源屬性、商品屬性認(rèn)識缺少法律依據(jù)，補(bǔ)償效果及其持久性欠佳?！霸S多生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策主要以具有一定時效性的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目為載體，一旦補(bǔ)償項(xiàng)目結(jié)束，補(bǔ)償資金就不再發(fā)放[5]?！崩缫秊慈虢蚬こ探ǔ赏ㄋ詠恚颖笔∽鳛榫┙蛑匾幢Ｗo(hù)區(qū)，要求北京、天津兩市予以補(bǔ)償?shù)暮袈暼諠u高漲，為了緩解這一緊張局勢，北京市曾以專項(xiàng)資金、項(xiàng)目的方式對河北省進(jìn)行補(bǔ)償，但河北方面卻提出建立永久性、以水權(quán)為核心的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?？梢?，生態(tài)補(bǔ)償政策需要以法律形式固定下來，形成制度化的利益分配機(jī)制，以推動生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 明確界定水權(quán)

條件成熟的時候，應(yīng)當(dāng)在《水法》中明確界定水權(quán)，方便處理水權(quán)與取水權(quán)之間的沖突與銜接問題，增強(qiáng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。只有在水權(quán)得到明確界定的條件下，才有可能通過價格機(jī)制展開運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易，提高用水效率。

《水法》明確了取水許可、水資源有償使用制度。該法第7條、第48條和第55條規(guī)定了取水權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體事項(xiàng)，包括取水許可證申領(lǐng)、水資源費(fèi)繳納等。依法繳納水費(fèi)、合理補(bǔ)償供水成本的規(guī)定，意味著使用跨流域調(diào)水工程供應(yīng)的水，應(yīng)尊重市場規(guī)律供用水。取水許可和水資源有償使用制度的設(shè)置，是運(yùn)用市場機(jī)制展開生態(tài)補(bǔ)償不可或缺的前提和基礎(chǔ)。但是，由于《水法》中沒有明晰水權(quán)，水權(quán)并不是一個國家法律意義上的概念，導(dǎo)致理論上難以厘清取水權(quán)與水權(quán)的關(guān)系，實(shí)踐中“取水許可證”和“水權(quán)證”同時并存，從而不利于處理水權(quán)與取水權(quán)之間的沖突與銜接問題，也會使水權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性存在疑問，影響到水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼归_。

2.1.3 促進(jìn)水權(quán)依法轉(zhuǎn)讓

應(yīng)當(dāng)在《水法》中積極促進(jìn)水權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，為水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)置預(yù)留接口?？缌饔蛘{(diào)水水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償，必須承認(rèn)水資源的經(jīng)濟(jì)價值，完善水資源有償使用制度，允許水權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。

2002年修訂的《水法》，由于當(dāng)時規(guī)定的水權(quán)轉(zhuǎn)讓條件還不成熟，只規(guī)定了水資源的有償使用。而此后，我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓政策法規(guī)進(jìn)入了跨越式發(fā)展的重要階段。2004年《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法(試行)》規(guī)定了水權(quán)轉(zhuǎn)換的內(nèi)容。2005年《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》、《水權(quán)制度建設(shè)框架》兩個重要文件，提出了我國水權(quán)制度的基本構(gòu)架，明確了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的對象、范圍等內(nèi)容，水權(quán)交易在國家政策層面得到明確。目前，全國范圍內(nèi)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐不斷展開，水權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的堅(jiān)冰已經(jīng)突破，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度成為我國水權(quán)制度的重要組成部分。特別是2006年出臺的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，完善了取水權(quán)的配置，明確了取水權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)，又將取水權(quán)納入用益物權(quán)范圍，明確了權(quán)利人排他的、可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。到2007 年《水量分配暫行辦法》和2008年《取水許可管理辦法》的頒行，更加完善了我國水權(quán)初始分配辦法，推進(jìn)了水權(quán)市場化改革。2016年頒布的《水權(quán)交易管理暫行辦法》在合理界定和分配水資源使用權(quán)的基礎(chǔ)上，明確了通過市場機(jī)制可實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間的流轉(zhuǎn)，并對水權(quán)交易的具體形式進(jìn)行了規(guī)定。

再次修改《水法》時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定水權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，逐步放開關(guān)于取水權(quán)的限制，尊重取水權(quán)的物權(quán)屬性，與《物權(quán)法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)一致。為保障生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的可持續(xù)性，“需要基于合約履行的激勵與懲罰機(jī)制設(shè)計(jì)[6]”。我國水資源的取得和使用，正在由“無償取得、有償使用”的階段朝“有償取得、有償使用”的階段發(fā)展[7]，符合自然資源利用的一般規(guī)律，“跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L期穩(wěn)定建設(shè)需要市場的配合[8]”，水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償是市場補(bǔ)償?shù)闹匾绞?，《水法》?guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，將有利于水權(quán)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)。

2.2 在《水污染防治法》中確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣獧C(jī)制

2008年修訂的《水污染防治法》(2017年修正)，建立健全了水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，成為《水污染防治法》修改的一大亮點(diǎn)。但是，《水污染防治法》應(yīng)加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》的銜接，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和機(jī)制。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，《水污染防治法》有條件與之相銜接，明確規(guī)定通過市場機(jī)制、社會機(jī)制展開生態(tài)補(bǔ)償。事實(shí)上，《水污染防治法》將生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞奖硎鰹椤柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式”，已經(jīng)為探討多樣化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制預(yù)留了立法空間。

跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府和市場都可以發(fā)揮作用，但究竟采用哪種補(bǔ)償方式需要根據(jù)具體情況加以選擇。政府在跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償中的作用非常重要，而在補(bǔ)償方和受償方明確的前提下，市場機(jī)制可以創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絒9]。長期以來，我國生態(tài)補(bǔ)償主要通過國家縱向財(cái)政支付實(shí)現(xiàn)，與跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償資金需求相比，表現(xiàn)為入不敷出[10]，因此實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償還應(yīng)該向市場機(jī)制、社會機(jī)制要效益。

3 出臺跨流域調(diào)水工程專門立法

在美國，圍繞某項(xiàng)具體的跨流域調(diào)水工程，聯(lián)邦或州、州際之間都會形成相關(guān)立法或法律性文件，從工程建設(shè)到運(yùn)行管理的全過程，均有嚴(yán)格的法律規(guī)范[11]。我國可以借鑒美國的做法，根據(jù)特定調(diào)水工程的需要，制定與該項(xiàng)工程相配套的法律法規(guī)，有關(guān)內(nèi)容包括：特定工程跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體；國家的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任；調(diào)水區(qū)、受水區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利與義務(wù)；生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；違反生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的法律責(zé)任等。該法應(yīng)當(dāng)和上位法保持一致，不能與之產(chǎn)生矛盾或抵觸，內(nèi)容上既要考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，又要顧全跨流域調(diào)水全線的大局，具體有兩種立法方式：國務(wù)院專門性立法和區(qū)域性立法。

3.1 國務(wù)院專門性立法

國家興建的大型跨流域調(diào)水工程，可以由國務(wù)院出臺跨流域調(diào)水工程專門立法。2015年頒布的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第81條規(guī)定：“涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章”，為國務(wù)院出臺跨流域調(diào)水工程專門立法提供了法律依據(jù)?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償不僅牽涉多元地方政府，還涉及到很多行政部門。

針對大型水利工程進(jìn)行專門立法，國務(wù)院已有先例，并且積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。例如：為依法加強(qiáng)供用水管理，2014年國務(wù)院公布了《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》；針對長江三峽工程的移民工作，2001年國務(wù)院公布了《長江三峽工程建設(shè)移民條例》。

長期以來，我國行政區(qū)劃固定了行政權(quán)力的邊界，難以展開跨流域調(diào)水工程整體優(yōu)化、系統(tǒng)管理，行政權(quán)力運(yùn)作容易受各方“討價還價”能力的影響，致使調(diào)水沿線受地區(qū)分割、部門利益限制，防治水污染和保護(hù)水生態(tài)環(huán)境等問題無法統(tǒng)籌解決，區(qū)域之間生態(tài)補(bǔ)償難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。由于跨流域調(diào)水對調(diào)水區(qū)域的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求，因此調(diào)水區(qū)必須對水資源進(jìn)行更為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)[12]，但我國跨流域、跨地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制尚未健全，生態(tài)補(bǔ)償缺乏整體性和統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償成為行政區(qū)或部門間的利益分配，造成整個國家生態(tài)補(bǔ)償效率不高、缺乏長效性，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐容易陷入走不出省界的困境[13]。同時，對于全國性跨流域調(diào)水工程沿線的生態(tài)補(bǔ)償，地方性立法對其涉及的法律關(guān)系無力調(diào)整[14]，也需要國務(wù)院進(jìn)行專門性立法。

我國跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償立法必須站在全社會、全流域的高度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，實(shí)施水資源開發(fā)、利用和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的整體效率。中央政府應(yīng)該對調(diào)水區(qū)承擔(dān)更多的補(bǔ)償義務(wù)，而調(diào)水沿線省份享受到調(diào)水的多種效益，也必須承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償義務(wù)。

3.2 區(qū)域性立法

省際之間區(qū)域性調(diào)水工程、省內(nèi)跨市縣小型調(diào)水工程，適合采用區(qū)域性立法的方式。在這類調(diào)水工程中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體比較明確，可以更多地展開協(xié)商、通過市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，政府主要起到規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。

3.2.1 區(qū)域性公共管理提出了區(qū)域性立法的現(xiàn)實(shí)要求

我國跨流域調(diào)水的重要特點(diǎn)是，打破了原有行政區(qū)劃和行政管理體制的穩(wěn)定性，使區(qū)域性公共管理上升到重要地位。過去，不同地方政府都具有行政主體資格，并且由于各自利益訴求不同，導(dǎo)致行政區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的非重合性，結(jié)果使生態(tài)補(bǔ)償呈現(xiàn)出雜亂無章的狀態(tài)，且區(qū)域壁壘、資源紛爭不斷?，F(xiàn)在，地方政府雖然負(fù)有提供公共產(chǎn)品、協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢價值的義務(wù)，但其責(zé)任僅限于本行政區(qū)范圍之內(nèi)，對行政區(qū)劃外的生態(tài)保護(hù)，既無法律義務(wù)更無利益驅(qū)動，很難對跨流域調(diào)水沿線的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)負(fù)責(zé)。因此，建立跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域性利益平衡機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的必然要求，它可以對多層次生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系進(jìn)行衡量，為協(xié)調(diào)利益沖突提供可操作的標(biāo)準(zhǔn)，以便矯正利益失衡。生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性和整體關(guān)聯(lián)性，生態(tài)系統(tǒng)的任何環(huán)節(jié)遭受污染或破壞，都有可能導(dǎo)致生態(tài)鏈條斷裂、生態(tài)系統(tǒng)崩潰。與地方性行政管理相比，區(qū)域性公共管理的主體具有多元化的特點(diǎn)，它憑借分散、多元的權(quán)威中心來進(jìn)行治理，通過合作、協(xié)調(diào)等方式確立集體行動的目標(biāo)，因此迫切需要通過立法來實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系的自覺性、緊密性。

3.2.2 區(qū)域性立法的實(shí)踐已經(jīng)展開

《立法法》沒有提及區(qū)域性立法，對地方政府之間的合作機(jī)制、權(quán)利與義務(wù)分擔(dān)等問題也沒有明確規(guī)定，很容易導(dǎo)致地方政府忽視區(qū)際合作，即便合作，也容易出現(xiàn)“爭權(quán)誘責(zé)”的現(xiàn)象。然而，我國區(qū)域性立法的實(shí)踐已經(jīng)有效推進(jìn)，如2006年7月遼寧、黑龍江、吉林三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開創(chuàng)了我國區(qū)域性立法的先河[15]。目前，遼寧、黑龍江、吉林三省已經(jīng)共同確定了諸多立法項(xiàng)目，在立法方面的合作越來越多，合作機(jī)制也更加健全，對區(qū)域性立法協(xié)作的制度化具有創(chuàng)新意義。2013年，遼寧省啟動流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償立法示范項(xiàng)目，這是我國第一個流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償立法的國際合作項(xiàng)目[16]。為了加強(qiáng)湖泊生態(tài)保護(hù)，環(huán)境保護(hù)部、國家林業(yè)局也建議推動區(qū)域性立法，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性[17]。我國區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和行政區(qū)劃在空間上并不一致，如果通過行政區(qū)推進(jìn)區(qū)域治理，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的外部性問題難以解決，會造成調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間責(zé)權(quán)利不明，而將調(diào)水區(qū)和受水區(qū)作為整體共同應(yīng)對生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)問題，能夠在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面形成合力。

圍繞特定工程展開區(qū)域性跨流域調(diào)水專門立法，也正在成為我國地方性立法的明顯需求。例如：2005年10月實(shí)施的《山西省萬家寨引黃工程保護(hù)條例》，便是地方性跨流域調(diào)水專門立法，適用對象限于萬家寨引黃工程，而不是所有水工程;《大連市引碧供水工程設(shè)施保護(hù)條例》(1999年1月施行，2008年9月修訂)也是專門為保護(hù)引碧供水工程而制定的，該條例針對性強(qiáng)，直接劃定了引碧供水工程設(shè)施的保護(hù)范圍；膠東調(diào)水工程是南水北調(diào)東線調(diào)水工程的組成部分，1989年山東省政府曾頒布了《山東省引黃濟(jì)青工程管理辦法》，但是隨著膠東調(diào)水管理職責(zé)和任務(wù)發(fā)生的巨大變化，該辦法已經(jīng)不適應(yīng)膠東調(diào)水工程的管理，2011年11月山東省政府以專門立法的形式頒布了《山東省膠東調(diào)水條例》，用于加強(qiáng)跨流域調(diào)水工程的管理和保護(hù)，該條例第28條規(guī)定了受益者補(bǔ)償原則，用以協(xié)調(diào)調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間的關(guān)系；2015年施行的《山東省南水北調(diào)條例》，強(qiáng)化了水污染防治與水質(zhì)保護(hù)措施，這是全國地方省份第一部關(guān)于南水北調(diào)工程的專門性地方法規(guī)。這些地方性立法，為區(qū)域性立法的展開打下了良好基礎(chǔ)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展離不開法治的保障，而法治要通過區(qū)域性立法來推進(jìn)。區(qū)域性跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償問題，涉及到地方政府的職責(zé)權(quán)限，因此要求政府之間加強(qiáng)合作，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡。國內(nèi)外跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐也證明，只有打破部門分割和區(qū)域限制，開展區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償，才能有效提升跨流域調(diào)水沿線環(huán)境治理的績效。而區(qū)域性立法能夠有效降低協(xié)商成本，實(shí)現(xiàn)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然?、法制化?/p>

4 解決跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)問題

解決跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)問題，將有利于制訂跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償立法的具體措施，有利于強(qiáng)化不同層級相關(guān)立法之間的協(xié)調(diào)，有利于構(gòu)建跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律體系。在解決跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)難點(diǎn)問題之中，厘清生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓛?nèi)涵是前提，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的銜接是關(guān)鍵，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?dāng)程序是保障。

4.1 厘清生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓛?nèi)涵

作為一個法律定義，學(xué)者們對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識尚未完全達(dá)成一致。法律視域中的生態(tài)補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)當(dāng)人類活動對資源環(huán)境的影響超出生態(tài)系統(tǒng)自身承載力時，對人類活動必須進(jìn)行法律調(diào)整，用以保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性、生態(tài)補(bǔ)償活動中權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的和諧一致性，并減緩對自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈壓力，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康。由于跨流域調(diào)水在不同流域之間展開，是規(guī)模巨大、技術(shù)復(fù)雜的人工輸水行為，導(dǎo)致了人為生態(tài)破壞，打破了原流域固有的自然、生態(tài)屬性，對調(diào)水沿線的資源和環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償，正是為了補(bǔ)償調(diào)水區(qū)為保護(hù)水質(zhì)水量做出的貢獻(xiàn)，直接或間接地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償是指為了實(shí)現(xiàn)社會正義和生態(tài)公平、有效協(xié)調(diào)調(diào)水沿線各利益主體之間的關(guān)系，生態(tài)利益的受益者應(yīng)該補(bǔ)償貢獻(xiàn)者因保護(hù)生態(tài)環(huán)境與資源、進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)和治理活動的損失，并且補(bǔ)償其因此喪失發(fā)展機(jī)會的損失?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο笫恰叭恕焙蜕鷳B(tài)環(huán)境，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容包括對調(diào)水區(qū)生態(tài)保護(hù)的投入或喪失的發(fā)展機(jī)會的損失。

4.2 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的銜接

跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律體系的完善，需要加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法的銜接與協(xié)調(diào)。例如推進(jìn)跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償市場化，需要進(jìn)一步明確物權(quán)制度的安排與協(xié)調(diào)，以改變所有權(quán)虛化、產(chǎn)權(quán)制度模糊的狀況。2007年頒布的《物權(quán)法》第123條規(guī)定了取水權(quán)的用益物權(quán)屬性，確定了取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法有效性。既然生態(tài)補(bǔ)償需要市場化運(yùn)作，又具有了取水權(quán)物權(quán)化的制度安排，就應(yīng)該在我國民事法律中有相應(yīng)的規(guī)定。然而，根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第81條的規(guī)定：“國家所有的礦藏、水流等不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”該條款明顯與我國《物權(quán)法》相沖突，而且也不能適應(yīng)水權(quán)交易理論和實(shí)踐的發(fā)展。2017年《中華人民共和國民法總則》已經(jīng)頒行，民法典的編纂仍在積極推進(jìn)，民法應(yīng)明確支持水權(quán)轉(zhuǎn)讓，對水權(quán)市場發(fā)展予以引導(dǎo)，否則會與物權(quán)法、《水法》的有關(guān)規(guī)定相沖突。

4.3 明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?dāng)程序

法律程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的必要條件，公正的程序是正確選擇和適用法律、體現(xiàn)法律正義的根本保證。

就我國跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償而言，必須設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)男姓沙绦颍拍鼙Ｕ峡缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律的正確適用，才能確保政府權(quán)力不被濫用，保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w程序：一是申請，通常由申請補(bǔ)償人向行政機(jī)關(guān)提出補(bǔ)償請求,對水生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償則由地方政府向上級政府提出申請；二是審查和調(diào)查，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照申請人提出的材料進(jìn)行審查和調(diào)查，可以是書面審查，也可以到實(shí)地勘察，根據(jù)具體情況適用不同的審查方式，確定申請人的申請是否符合補(bǔ)償條件；三是審定和備案，地方政府應(yīng)組織各項(xiàng)目單位填制補(bǔ)償申報書，經(jīng)審核后提出意見并報省級財(cái)政部門；四是通知，行政機(jī)關(guān)將擬作出的決定告知申請人，如果決定補(bǔ)償，應(yīng)寫明補(bǔ)償理由、時效、標(biāo)準(zhǔn)及期限，若不補(bǔ)償，也應(yīng)寫明原因，并告知被補(bǔ)償人享有的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)及其時效。

5 結(jié) 語

跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償不僅需要得到國家政策支持，而且要依賴于法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性，以切實(shí)保障社會正義和生態(tài)公平的實(shí)現(xiàn)。我國跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償立法的完善，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化不同層級相關(guān)立法之間的協(xié)調(diào)，構(gòu)建跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償法律體系，并將區(qū)域性立法作為我國跨流域調(diào)水專門立法的選擇;跨流域調(diào)水的重要特點(diǎn)是打破了原有行政區(qū)劃和行政管理體制的穩(wěn)定性，使區(qū)域性公共管理上升到重要地位;圍繞特定工程進(jìn)行跨流域調(diào)水立法，既是國外的立法經(jīng)驗(yàn)，也是我國地方立法的發(fā)展趨勢;針對大型跨流域調(diào)水工程可以由國務(wù)院組織立法，省際之間區(qū)域性調(diào)水工程、省內(nèi)跨市縣小型調(diào)水工程可以采用區(qū)域性立法的方式，并針對特定工程規(guī)定跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。