鐘 聲 雷 艷 袁 婷 馬士光

（1江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 江蘇南京 210000 2達(dá)華工程管理（集團(tuán)）有限公司 北京 100000）

引言

政府和社會(huì)資本合作，即PPP（Public-Private Partnership）模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施及公眾服務(wù)領(lǐng)域中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由優(yōu)選的社會(huì)資本承擔(dān)公共基礎(chǔ)設(shè)施及公眾服務(wù)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的主要責(zé)任，政府從傳統(tǒng)模式的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。該模式不僅有利于緩解政府短期財(cái)政壓力，也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，是體制機(jī)制創(chuàng)新的有效途徑之一[1]。

目前，政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP模式”）自2014年實(shí)施以來，已在多個(gè)領(lǐng)域成功運(yùn)用。而在PPP模式推廣之前，環(huán)保領(lǐng)域（如污水處理、垃圾焚燒、環(huán)境監(jiān)測(cè)等行業(yè)）已有了諸如BOT、BOO等建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式，也即PPP模式[2-3]。本文將針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域PPP的政策背景及應(yīng)用作簡(jiǎn)單分析。

1 政策背景

1.1 PPP提出的政策背景

2012年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用.....深化體制改革”。隨后在2013年底財(cái)政部年底工作會(huì)議上提出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式是一種改變公共產(chǎn)品供給機(jī)制的新模式。2015年5月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，會(huì)議提出：“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式......是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措”。隨后，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委陸續(xù)發(fā)文（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)、財(cái)金[2014]76號(hào)、財(cái)金[2014]113號(hào)、發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），明確提出在能源、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域推廣PPP模式。其中，能源、水利、環(huán)境保護(hù)等特定領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)[3]。

2015年6月，六部委聯(lián)合制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式實(shí)施，進(jìn)一步保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。隨后財(cái)政部發(fā)布財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)、財(cái)金[2015]167號(hào)、財(cái)金[2015]21號(hào)、財(cái)金[2016]92號(hào)、財(cái)辦金[2017]92號(hào)等對(duì)實(shí)施的具體流程及實(shí)際操作提出了指導(dǎo)意見。

1.2 環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的政策支持

PPP模式推行之初，環(huán)保領(lǐng)域就是重點(diǎn)支持的十三大領(lǐng)域之一，財(cái)政部和原環(huán)境保護(hù)部曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]90號(hào)），針對(duì)PPP模式在水污染防治中的應(yīng)用提出了具體的實(shí)施意見。

隨后，又有《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）等政策性文件發(fā)布，文中提出，“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助”?！皟蓚€(gè)強(qiáng)制”的提出，使PPP模式的在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用稱為必然。

2018年5月，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在京召開，習(xí)近平總書記出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，他強(qiáng)調(diào)“要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。再次明確了在環(huán)保領(lǐng)域采用PPP模式的必要性。2018年11月22日在上海舉辦的第四屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部PPP中心主任焦小平透露，將在環(huán)境領(lǐng)域選一批PPP示范項(xiàng)目，中央財(cái)政通過專項(xiàng)資金來支持地方關(guān)于PPP項(xiàng)目資本金注冊(cè)不足的問題。

2 PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用分析

2.1 環(huán)保領(lǐng)域常見的PPP交易模式

環(huán)保領(lǐng)域常用的PPP交易模式主要有BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）、O&M（委托運(yùn)營(yíng)），其中O&M模式不包括污水廠及附屬設(shè)施的建設(shè)，對(duì)固定資產(chǎn)也不具有所有權(quán)，僅對(duì)已有資產(chǎn)進(jìn)行合理運(yùn)營(yíng)，通過運(yùn)營(yíng)收入與運(yùn)營(yíng)成本之間的差額實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方的合理收益及利潤(rùn)。BOT與BOOT兩種方式通過對(duì)項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程的參與，項(xiàng)目公司發(fā)揮更大的自主權(quán)和主觀能動(dòng)性，能夠更好地實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目“增質(zhì)提效”的目的；二者的區(qū)別主要在于資產(chǎn)的的權(quán)屬問題，BOOT模式下，項(xiàng)目公司擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，而BOT模式下，項(xiàng)目公司不具有資產(chǎn)的所有權(quán)。三種模式的特點(diǎn)如表1所示：

表1 不同PPP模式的特點(diǎn)分析

2.2 環(huán)保類PPP項(xiàng)目的應(yīng)用實(shí)例

（1）某水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目

項(xiàng)目具體內(nèi)容包括：控源截污、內(nèi)源污染治理（對(duì)水系進(jìn)行清淤疏浚、淤泥干化處理）、生態(tài)修復(fù)（改造生態(tài)護(hù)坡、恢復(fù)水生系統(tǒng)等）、生態(tài)補(bǔ)水、生態(tài)景觀（設(shè)置游步道和景觀）以及應(yīng)急處理等。項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)是消除黑臭現(xiàn)象、運(yùn)營(yíng)期內(nèi)水質(zhì)達(dá)到地表水V類標(biāo)準(zhǔn)，并將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為績(jī)效考核關(guān)鍵指標(biāo)。

項(xiàng)目總投資額約5億元，合作期15年（包括建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期）。項(xiàng)目資本金為項(xiàng)目總投資的30%。其中政府方出資占比15%，中標(biāo)社會(huì)資本方出資占比85%，項(xiàng)目允許聯(lián)合體投標(biāo)。經(jīng)公開招標(biāo)、確認(rèn)談判，中標(biāo)社會(huì)資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同并成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，目前項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段。

（2）某市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目

項(xiàng)目占地面積約200畝，設(shè)計(jì)處理規(guī)模約3000噸/天，估算總投資約為15億元。項(xiàng)目采取PPP模式中的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）運(yùn)作方式。實(shí)施機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)爻枪芫?，?jīng)人民政府授權(quán)與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為估算投資額的20%，其中政府方出資比例為30%，社會(huì)資本出資比例為70%，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目范圍內(nèi)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交。項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)圍繞垃圾焚燒電廠日常運(yùn)營(yíng)情況、環(huán)保監(jiān)測(cè)指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況等展開，采用月度與年度考核相結(jié)合、定期與不定期考核結(jié)合的方式進(jìn)行綜合考核，確保項(xiàng)目的正常穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（3）某市地表水自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)運(yùn)維PPP項(xiàng)目

該項(xiàng)目涉及在全市96個(gè)點(diǎn)位開展氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)以及常規(guī)五參數(shù)（水溫、pH、電導(dǎo)率、溶解氧、濁度）的自動(dòng)監(jiān)測(cè)，項(xiàng)目合作期為7年，總投資約1.05億元。項(xiàng)目采取PPP模式中的O&M運(yùn)作方式。實(shí)施機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)測(cè)站，由實(shí)施機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)人確定了中選社會(huì)資本，項(xiàng)目的運(yùn)維由中選社會(huì)資本負(fù)責(zé)，未成立項(xiàng)目公司。實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)運(yùn)維績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)運(yùn)維情況進(jìn)行考核并按效付費(fèi)。目前該項(xiàng)目已開始正式運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市河道水質(zhì)的實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)警，對(duì)水環(huán)境的綜合治理、達(dá)標(biāo)考核等工作的開展有著重要意義。

3 前景展望及問題建議

根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2018年9月30日，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)一共有8287個(gè)PPP項(xiàng)目，入庫(kù)項(xiàng)目金額約12.3萬億元。其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目一共796個(gè)[5]。中國(guó)工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南在第四屆中國(guó)PPP融資論壇上表示，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是推進(jìn)PPP模式的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)最符合PPP的基本要求，最能體現(xiàn)PPP價(jià)值，也是最為急需發(fā)展的領(lǐng)域?？梢灶A(yù)測(cè)，未來環(huán)保類PPP項(xiàng)目的數(shù)量及投資規(guī)模都將穩(wěn)步上升，并將成為今后PPP市場(chǎng)的中流砥柱。

結(jié)語

目前，由于針對(duì)PPP模式尚未出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，頂層設(shè)計(jì)的不完善也使PPP項(xiàng)目出現(xiàn)“無法可依”的窘境。根據(jù)國(guó)務(wù)院2018年立法計(jì)劃，年內(nèi)有望出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）條例》，給予PPP項(xiàng)目的執(zhí)行提供支撐，該條例的出臺(tái)也將為環(huán)保類PPP項(xiàng)目的推進(jìn)提供保障。