程鵬

（安徽省林學會，合肥230001）

改革開放40 年，安徽林業(yè)發(fā)生了巨大變化，不僅森林資源數量迅速增長、質量提升，而且林業(yè)生態(tài)體系、產業(yè)體系和文化體系業(yè)已形成，林業(yè)發(fā)展方式也得到了根本轉變，同時建立了林業(yè)治理體系，治理能力得到了顯著提高。筆者從事林業(yè)四十余載，十分有幸趕上改革開放好時代，見證與親身經歷林業(yè)建設取得的斐然成效，尤其是參與林業(yè)國際合作項目，收獲甚多。

1 對外開放，安徽林業(yè)國際合作成效顯著、特點鮮明

1.1 林業(yè)國際合作項目多

改革開放以來，安徽省先后引進與組織實施了雙邊、多邊、民間和企業(yè)合作項目四大類49 個，投資總規(guī)模32.6 億元人民幣，引進資金總計3.57 億美元、技術100 多項。同時，全省選派了930 余人次赴國（境）外訪問、參加國際會議、留學、培訓和合作研究等，接待了來自世界各地的官員、專家、技術人員和志愿者3 200 人次。

1.2 林業(yè)國際合作范圍廣

安徽已與德國、日本、美國、英國、澳大利亞、芬蘭、荷蘭、葡萄牙、馬來西亞、土耳其、韓國、朝鮮、南非等20 多個國家和地區(qū)，以及世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、全球環(huán)境基金會、世界自然保護聯(lián)盟、國際竹藤組織、德國復興銀行、日本國際協(xié)力機構、日中綠化交流基金等10 多個國際和民間組織建立了合作交流關系，內容涉及林木良種、造林、森林可持續(xù)經營、森林防火、有害生物防治、綠色產業(yè)、木本油料、木材戰(zhàn)略儲備、生物多樣性及濕地保護等諸多領域。

1.3 林業(yè)國際合作質量高

安徽在林業(yè)國際合作項目建設中，堅持從規(guī)劃到施工，從栽植到撫育，從管理到監(jiān)督，嚴格按照外資項目要求，遵循技術操作規(guī)程，確保了項目高標準實施。世行與中德合作項目均被原國家林業(yè)局和外方譽為示范項目。

1.4 林業(yè)國際合作影響大

安徽林業(yè)對外合作的成效，得到了國家各相關部門和外方的充分肯定，在全國乃至國際上影響很大，提升了安徽林業(yè)的知名度和影響力。其中世行林業(yè)項目被世行、國家財政部指定作為成功案例，在全國推廣。中德合作項目，在黃山首次、柏林第二次森林可持續(xù)經營國際研討會及中德森林經營對話會、中德財政林業(yè)合作20 周年紀念會、全國林業(yè)國際合作工作會議和歷次中德南方森林可持續(xù)經營框架項目研討會上，都被作為示范項目廣泛推廣，不僅首開先河地探索了我省可持續(xù)森林經營，而且有力推動了南方森林可持續(xù)經營框架體系建設，在中外林業(yè)合作史上留下了濃墨重彩的一筆。

2 安徽林業(yè)國際合作歷程艱辛、意義重大

2.1 國際合作歷程艱辛

說歷程艱辛，是由于安徽林業(yè)國際合作之初，無論是從觀念、機制，還是從當時貧困山區(qū)的配套資金，以及國際項目的嚴格管理來說等，都是十分嚴峻的挑戰(zhàn)。我們歷盡艱辛，克服了如少數管理者對外資項目存在的模糊認識，管理粗放，質量意識不強以及規(guī)劃、設計、施工不一致的隨意性，配套為“編套”，支付還貸滯后，誠信觀念不強等問題與重重困難，終于玉汝于成，按項目標準或國際慣例完成了項目建設任務。

2.2 國際合作意義重大

實施林業(yè)國際合作項目推動了安徽林業(yè)駛入國際化軌道，示范與引領了安徽現(xiàn)代林業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

2.2.1 推動了管理水平的提升

開展林業(yè)國際合作，為安徽林業(yè)引入了先進的管理。在轉變理念方面：項目實施首先打破部門職能界限，多部門協(xié)調配合，把林業(yè)與社區(qū)經濟社會發(fā)展有機融合，促進人、社會與自然協(xié)調發(fā)展；在完善機制方面：項目引進參與式規(guī)劃；實行合同制管理，落實實施主體的責、權、利；實行競爭性招投標采購，報賬制撥付資金，“一卡通”支付；實行全過程監(jiān)測、外部獨立審計等。在隊伍建設方面：培養(yǎng)了一批既懂林業(yè)又熟悉現(xiàn)代林業(yè)管理的新型人才，加速了現(xiàn)代管理制度在全省林業(yè)建設中的應用。

2.2.2 加快了科技興林的進程

在林業(yè)對外合作交流中，我們堅持把科技成果的取得、推廣、應用以及建立各種類型的示范點作為重點，力求利用合作項目輻射帶動全省加快科技興林進程，不斷提升林業(yè)建設的質量效益。同時，通過多種渠道選派技術人員留學、進修、出訪，在項目區(qū)及國內外舉辦培訓班等方式，使科技人員和林農現(xiàn)代林業(yè)經營技能得到了質的飛躍。

2.2.3 促進了林業(yè)發(fā)展方式的轉變

通過開展國際交流與實施合作項目，成功學習借鑒了他國先進的林業(yè)發(fā)展理念以及經營管理技術，促進了安徽森林資源由數量擴張向數量、質量并重的轉變，并在項目建設中，認真執(zhí)行環(huán)保規(guī)程，重視與開展森林可持續(xù)經營。項目建設目標打破森林采伐周期和林業(yè)生產周期和限定，建立起符合森林可持續(xù)發(fā)展要求的目標體系；森林經營方式打破了以單一林（樹）種人工純林為主的格局，注重培育多樹種混交林，以森林的多功能滿足社會的多需求，特別是側重林下更新、土壤地力、生物多樣性的可持續(xù)。

2.2.4 彌補了林業(yè)資金投入的不足

利用外資最直接的效果是有大量資金流入，緩解了我省林業(yè)資金投入的不足，進而優(yōu)化林業(yè)資本形成的數量和質量，最大限度地吸引社會資本參與林業(yè)建設，促進了經營主體多元化，帶動了規(guī)模經營和林業(yè)產業(yè)的發(fā)展，加快了林區(qū)基礎設施的建設。

3 安徽林業(yè)國際合作經驗可貴、值得總結

3.1 始終尊重經營主體意愿，凝聚各方力量協(xié)調推進

一是科學設定目標。以生態(tài)環(huán)境改善為前提，以市場調查和分析數據為依據，對目標和營造林樹種及其培育目的、栽培模式、營造規(guī)模進行科學決策。同時，結合實際，科學劃分不同時期的林業(yè)建設重點。如中德項目初期以造林為主；到中期，在基本綠化的地區(qū)，我們認為提高林分質量更重要，經商德方同意，在全國率先開展森林可持續(xù)經營。二是引導群眾參與。堅持引入參與式方法，讓當地群眾了解項目的要求與標準，在規(guī)劃、施工、撫育等各個環(huán)節(jié)，充分傾聽林農意見，與之討論、協(xié)商，并根據協(xié)商結果進行適當調整，既兼顧了項目要求，又最大可能地滿足了群眾愿望。正是因為在項目中充分考慮群眾的意愿和各方要求，才有效地凝聚力量，共同推進項目實施。三是強化培訓示范。在項目實施中，注重加強對林農的技能培訓，通過舉辦以操作為主的各類培訓和抓點示范，引導林農在實踐中逐步更新經營理念、改進方法。四是注重項目結合。盡可能將國內長防林等項目與外資項目結合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

3.2 始終堅持科學管理,建立健全管理監(jiān)督機制

我們建立應用了項目管理的十個機制，并在全省加以推廣。一是組織管理機制。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均成立領導組和項目管理辦，負責日常管理和協(xié)調解決實施中的重大問題等。二是規(guī)劃設計管理機制。按照批準的項目總體計劃，在土地利用規(guī)劃上，運用“開放式”方法制定可操作的年度實施計劃和作業(yè)設計。三是工程管理機制。項目實行招投（議）標和合同管理制，嚴格實行項目、技術、施工三線責任制和工程監(jiān)理制。四是資金管理機制。項目資金專戶管理，實現(xiàn)報賬制和審計制。五是監(jiān)測機制。成立監(jiān)測中心，應用項目管理軟件和財務軟件，實地監(jiān)測每個小班和每項建設內容，并提交監(jiān)測報告。六是信息管理機制。建立項目數據庫管理系統(tǒng)，及時準確掌握項目進展和實施成效，對項目文件、圖表卡、照片、視頻資料等分級建檔管理。七是獎懲機制。八是示范推廣機制。對項目取得的成果，分類建立示范點，組織推廣，輻射周邊。九是人力資源管理機制。對項目工作人員把好優(yōu)選關，加強能力、技能培訓，建立外資項目用人、培訓和管理制度。十是審計制度。建立由國內外審計部門施行的每年獨立審計制度，省林業(yè)主管部門則組織項目縣開展財務互查。

3.3 始終注重引進先進理念和技術，結合實際吸收集成創(chuàng)新

一是在林業(yè)理念上引進創(chuàng)新。我們將多功能可持續(xù)經營這一現(xiàn)代林業(yè)核心運用于項目和森林經營中，并高度重視近自然林業(yè)、健康森林等理念的應用。二是在管理理念與方式上引進創(chuàng)新。把合同制、招投標、“一卡通”、獨立審計等先進管理方式通過項目吸收集成運用。三是在技術上引進創(chuàng)新。推廣不煉山不全墾、重視水土保持、營造混交、復層、異齡林、生物多樣性保護、林道建設等先進森林經營技術。同時，不斷探索出適合我省運用推廣的技術成果。如中德項目，將昔日成片的東至縣石灰?guī)r山地生態(tài)恢復成郁郁蔥蔥的森林，成為解決這一世界性難題的范例；中日安徽淮北造林項目探索出石質山造林“七步造林法”，成為我省行業(yè)標準。

3.4 始終嚴格履行合作協(xié)議，堅持坦誠互商互信

林業(yè)對外合作具有高度的政治性和嚴肅性，依據雙方財政協(xié)議制定的一系列項目目標、內容、投入、管理、技術規(guī)定和還貸要求等，是中外雙方的鄭重承諾。在項目實施中，雙方始終保持密切溝通，不隱瞞、不回避，從實際出發(fā)共同協(xié)商解決出現(xiàn)的各類問題，并把信譽作為項目的靈魂，嚴格按照合同和修訂的協(xié)議兌現(xiàn)各自的承諾。世行一期項目實現(xiàn)按期足額還貸，受到了外方、財政部的高度贊譽。正是因為雙方相互尊重、坦誠相見、講究信譽，才有效保證了合作的不斷深入。

3.5 始終主動構建合作平臺，積極履行國際義務

我們主動對接相關國際組織和民間機構等，積極參與國際事務，履行國際公約。黃山風景區(qū)輪休封護舉措，作為中國履行生物多樣性公約主要行動寫入《中國履行生物多樣性公約第五次國家報告》等。在安徽項目區(qū)召開林業(yè)國際會議和研討，開展林業(yè)相關政策對話、能力建設、信息交流和試點試驗示范等務實活動，展示和宣傳安徽省現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展進程和安徽林業(yè)有責任、敢擔當的形象，為爭取更多、更廣的合作贏得了機會，獲得了贊譽。

4 安徽林業(yè)國際合作對當今林業(yè)生態(tài)建設及擴大開放的借鑒

安徽林業(yè)國際合作項目已成為安徽現(xiàn)代林業(yè)建設的典范，實踐了林業(yè)生態(tài)、產業(yè)、文化三大體系最優(yōu)化是現(xiàn)代林業(yè)建設的方向，體現(xiàn)了以人為本是現(xiàn)代林業(yè)建設的基本要求，證實了科技進步和創(chuàng)新是現(xiàn)代林業(yè)建設的動力。這些被實踐證明為行之有效的成果和經驗，是我們進一步擴大開放，深化林業(yè)國際合作的寶貴財富，為新時期生態(tài)文明林業(yè)建設、現(xiàn)代林業(yè)經營模式的建立和發(fā)展、打造生態(tài)建設安徽樣板提供了借鑒與啟迪。

4.1 對當今林業(yè)生態(tài)工程的借鑒

（1）生態(tài)建設為主，注重參與式規(guī)劃先行。要把參與式方法向整個項目管理的全過程拓展。

（2）堅持促進農民增收，注重提升社區(qū)發(fā)展。通過項目帶動，不僅推動林業(yè)發(fā)展，更促進了農村和諧社會的建設，為財政支農、財政扶持生態(tài)建設提供了思路和范本，對當前振興鄉(xiāng)村具有重要的啟示。

（3）堅持尊重自然規(guī)律，注重實用先進技術培訓。項目總結的森林可持續(xù)經營技術已應用于國家公益林撫育和森林撫育補貼試點項目，以及全省開展的林業(yè)增綠增效行動。

（4）堅持科學管理，注重項目的可持續(xù)發(fā)展。項目實行的責、權、利結合統(tǒng)一，權屬清晰，責任具體，利益明確，合同制管理等，提升了各級有效的組織管理能力，保證了項目和其他工程的可持續(xù)發(fā)展。

（5）堅持項目后評估，注重項目的總結、改進與提高。通過后評估關注項目的可持續(xù)性、相關性、有效性和對項目區(qū)及周邊地區(qū)的總體發(fā)展影響，提示我們要重視林業(yè)重點工程的績效評價和影響評估。

（6）堅持銳意進取，注重吸收、消化與創(chuàng)新，拓寬項目發(fā)展空間，使項目原有成果在新的實踐中孕育出新的生機，結出新的豐碩成果。

4.2 對當今擴大林業(yè)國際合作的借鑒

堅持林業(yè)對外開放與合作，不僅僅是資金的需要，更重要的是先進理論、方法的學習與借鑒。合作形式從以外方為主向部分以我方為主轉變；圍繞當今安徽林業(yè)生態(tài)建設中的短板，進一步轉變合作觀念，擴大合作領域，創(chuàng)新合作模式，不斷提升國際合作的水平和效益。

（1）堅持效益第一。這是合作的主要目標，必須突出項目綜合效益的發(fā)揮與質量的提升。引進外資與加強國際合作，是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，項目準備期與實施周期長，如何統(tǒng)籌三大效益，圍繞項目目標，使其綜合效益最大化，使項目質量進一步提升，是當今林業(yè)國際合作中最重要的落腳點。在堅持生態(tài)效益的前提下，統(tǒng)籌考慮經濟效益和社會效益，讓項目參與者能夠獲得一定經濟利益，讓國家和社會獲得生態(tài)效益?！罢l獲益，誰買單”。如果項目突出生態(tài)效益和社會效益，政府就要買單；如果突出經濟效益，項目實施主體就要承擔建設費用。

（2）堅持開拓創(chuàng)新。項目實施要敢于突破，不拘泥于現(xiàn)行的管理體制，在實踐中創(chuàng)新項目管理體制和機制。生態(tài)建設需要政府機制與市場機制的有機結合。在林業(yè)生態(tài)建設領域存在著嚴重的市場缺陷，而財政投資林業(yè)建設是政府矯正這一市場缺陷最直接的手段。鑒于林業(yè)生態(tài)外部效益覆蓋全球，國際財政合作投資林業(yè)項目有其充足的理論依據。國際援助不僅緩解了本國資金短缺問題，更帶來了先進的技術和管理理念。安徽中德林業(yè)項目的實施驗證了政府間的合作是一成功舉措。因此，應進一步探索建立發(fā)達國家政府援助發(fā)展中國家林業(yè)建設的長效機制。

（3）堅持為我所用。用“四主”精神開展林業(yè)國際合作。即：自主選擇林業(yè)發(fā)展道路。要熟知國情、省情、林情，堅持從實際出發(fā)，遵循自然、經濟和社會規(guī)律，選擇適合自己的發(fā)展道路。國際金融組織和外國政府貸款機構只是支持者或合作者，我們必須明確自身的主體地位，堅持自主發(fā)展權，做到“以我為主、為我所用”。緊密結合國際國內形勢發(fā)展和生態(tài)建設任務需要，自主選擇林業(yè)發(fā)展道路，加強務實合作，實現(xiàn)互利共贏，不斷提高國際合作的成效。

自主規(guī)劃項目建設內容。在提升森林質量，發(fā)揮森林綜合效益的前提下，從實際出發(fā)，充分考慮經營主體的債務負擔和財政承受能力、項目綜合效益等，本著優(yōu)先發(fā)展原則，現(xiàn)階段突出林業(yè)產業(yè)化、森林多功能經營和林農復合生態(tài)系統(tǒng)經營，并把竹林、經濟林、木本糧油、木材儲備林建設等作為重點。在技術措施上，要著重考慮生物多樣性及土壤肥力的持續(xù)性，實現(xiàn)森林可持續(xù)發(fā)展。要避免項目建設的盲目性，努力使林業(yè)外債形成“借得來、用得好、還得起”的良性循環(huán)。

主動做現(xiàn)代林業(yè)的示范。引進的合作項目與林業(yè)六大工程相比，總量上很小，但其先進理念、嚴格管理、參與式規(guī)劃與施工、高密集技術指導和突出能力建設等，對我國建設現(xiàn)代林業(yè)具有重要示范作用。如森林可持續(xù)經營的國際合作研究、探索森林可持續(xù)經營方法和途徑等，在理論和實踐層面都得到了長足進步。同時與國內各項目間要嘗試進行“嫁接”，互相學習借鑒，主動做現(xiàn)代林業(yè)的示范。

主動開拓新的合作內容與途徑。要積極應對國際林業(yè)的熱點問題，開展林業(yè)國際合作，增強話語權和主動權。以資金、項目合作帶動技術、知識合作，充分發(fā)揮國際多邊或雙邊援助機構的知識優(yōu)勢，使其有重點、有針對地為林業(yè)改革發(fā)展提供政策建議。要借助世行等國際多邊機構的平臺，加強與其他發(fā)展中國家的交流與合作。進一步加強與發(fā)達國家、國際組織乃至跨國集團公司的合作，創(chuàng)造條件，積極實施林業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。一是拓展貸款合作，為林業(yè)發(fā)展提供必要的資金、技術和理論支持。二是拓展智力引進，為林業(yè)體制機制創(chuàng)新發(fā)揮重要借鑒作用。三是主動融入國際社會，為林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部空間。

（4）堅持風險管理。項目管理者要有風險意識，如貸款項目就存在還貸能力風險、利率風險、市場風險、管理與技術風險、自然災害風險，以及墊付資金和配套資金的安全風險。要制定應急機制，加強風險控制，“嚴把三關”，防患于未然。如在管理風險控制方面，必須建立好森林經營實體，做好森林經營方案與林業(yè)政策的對接，嚴把質量監(jiān)測關；在技術風險控制方面，對技術復雜的經營模型要先做試點，多試驗，緩推廣，優(yōu)先開展成熟的技術模型，開展技術咨詢和培訓，嚴把森林經營方案編制關；在貸款安全控制方面，要按價值鏈做好貸款設計，分散風險，嚴把森林經營實體和龍頭加工企業(yè)關。

4.3 當今林業(yè)生態(tài)文明建設的借鑒

（1）堅持依靠開放與吸收創(chuàng)新相結合，在建立林業(yè)適應經濟社會綠色發(fā)展的新模式上實現(xiàn)突破。深化改革，擴大林業(yè)對外開放是加快現(xiàn)代林業(yè)建設的成功經驗。我們要以習近平新時代生態(tài)文明建設思想為指導，結合安徽實際，突出“林長制”改革，瞄準國內外關注的林業(yè)碳匯、低碳經濟、綠色金融、應對氣候變化、生態(tài)紅線和森林退化、生物質能源、清潔發(fā)展機制、森林認證、生命共同體等領域，超前謀劃。一方面積極擴大開放，爭取新的對外合作；另一方面加大生態(tài)投入，立項建設。進一步優(yōu)化生態(tài)建設的環(huán)境，在科技興林與提升服務上下功夫；堅持依靠開放與吸收創(chuàng)新相結合，把引進的理念、技術創(chuàng)新成自己的新方法，轉化成實用價值，大力推進現(xiàn)代林業(yè)進程，以建立適應經濟社會綠色發(fā)展的林業(yè)新發(fā)展模式。

（2）堅持森林資源數量增加和質量提升相結合，在森林可持續(xù)經營上實現(xiàn)突破。森林可持續(xù)經營是發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的永恒主題。確保在繼續(xù)增加森林資源總量的同時，積極借鑒國際上森林經營的先進理念和技術，推廣項目區(qū)群眾創(chuàng)造出來的“造、封、育、管、用”的好經驗，加強森林可持續(xù)經營，全面提升森林質量，最大限度地發(fā)揮森林的綜合效益，滿足社會的多樣化需求。突出森林可持續(xù)經營這個重點，積極引進促進森林提質增效、提高林業(yè)經營管理水平的合作項目，在項目選擇與建設上要注重“生態(tài)性”“清潔性”和“可持續(xù)發(fā)展性”，在全省全面推進森林可持續(xù)經營。

（3）堅持培育資源與提高產出相結合，在生態(tài)化高效利用和經營生態(tài)環(huán)境上實現(xiàn)突破。不僅要強化資源的保護、培育，而且必須提高資源的產出率和利用率。要堅持生態(tài)優(yōu)先和市場原則，以滿足社會生態(tài)產品為首任，積極發(fā)展適合我省的多功能林，引導發(fā)展木材儲備林、原料林、木本生物質能源與油料林和林下經濟，加強林產品綜合開發(fā)利用，要避免木質原料、林產品培育與市場利用脫節(jié)，提高林業(yè)抵御市場風險的能力；加大多功能林、復合經營、森林休閑康養(yǎng)、森林文化等方面的合作與交流。積極推行“三權分置”“三變”改革，大力發(fā)展林業(yè)循環(huán)經濟，在提高資源產出率、利用率的同時，要學會有效經營生態(tài)產品與生態(tài)環(huán)境，推行有償使用生態(tài)環(huán)境，在森林生態(tài)化利用與經營生態(tài)環(huán)境上實現(xiàn)突破，拓展綠水青山就是金山銀山的有效實現(xiàn)途徑，進一步提升林業(yè)在促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、調整農村產業(yè)結構、幫助農民增收致富等方面的積極作用。

（致謝：謹以此文紀念安徽省林業(yè)改革開放四十周年，并獻給為安徽省林業(yè)國際合作作出貢獻的所有人。青山作證，綠水為鑒，江淮大地上郁郁蔥蔥的合作成效，將永遠銘記所有項目區(qū)人民和建設者撒翠播綠的辛勤勞作和奉獻！）