莫 于 川

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

中國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域一樣，行政法制建設(shè)也走過(guò)了艱難曲折和成績(jī)斐然的歷程。承認(rèn)自己不懂、不足和不行，虛心學(xué)習(xí)借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，他山之石可以攻玉，使得我國(guó)的行政法制建設(shè)獲得巨大進(jìn)步，從百?gòu)U待興、百端待舉的狀態(tài)到建立起行政法律規(guī)范體系，基本做到有法可依的狀態(tài)；同時(shí)須指出，在結(jié)合中國(guó)國(guó)情推動(dòng)行政法制創(chuàng)新發(fā)展方面也取得可觀進(jìn)步，呈現(xiàn)出一系列特點(diǎn)，包括民主化、精細(xì)化、法治化等重要特點(diǎn)，它們分別是行政法制變遷的本質(zhì)特征、形態(tài)特征和功用特征。正確認(rèn)識(shí)所處時(shí)代及其潮流，順勢(shì)而動(dòng)、乘勢(shì)而為，方能持久穩(wěn)健地前行。2018年修憲與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，給我國(guó)行政法制建設(shè)帶來(lái)新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，通過(guò)觀念更新、制度創(chuàng)新抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，將有助于促成新行政法的穩(wěn)健發(fā)展，以達(dá)到深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的深度轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)。對(duì)此，本文從五個(gè)方面簡(jiǎn)述如下。

一、中國(guó)行政法制走過(guò)了艱難曲折和成績(jī)斐然的歷程

改革開(kāi)放40年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展處于特殊轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，行政法制的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展一樣，面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢(shì)，在理論上和實(shí)踐中發(fā)生了許多變化，這些變化常常以爭(zhēng)議案(事)例的形式呈現(xiàn)在人們面前，常常令人深感困惑甚至不知所措，同時(shí)也提供了深化認(rèn)識(shí)、形成共識(shí)的機(jī)會(huì)。正確認(rèn)識(shí)中國(guó)行政法制的轉(zhuǎn)型發(fā)展及其民主化、精細(xì)化、法治化趨勢(shì)，有助于在實(shí)踐中推動(dòng)行政法制的良性變遷。

中國(guó)行政法制建設(shè)40年來(lái)已經(jīng)且正在經(jīng)歷民主化、精細(xì)化和法治化的艱難行程，這是行政法制的民主精神、科學(xué)精神、法治精神日益增強(qiáng)、緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復(fù)合進(jìn)程，其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和思想文化等各個(gè)方面以及憲法監(jiān)督、合憲審查、刑事法治等其他公法領(lǐng)域有著強(qiáng)烈深刻持久的交互影響。不斷增強(qiáng)行政管理和行政法制的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性，特別是行政法制的民主化趨勢(shì)及其制度創(chuàng)新，并逐步構(gòu)建起民主行政法，這是一個(gè)基本的發(fā)展脈絡(luò)。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)知和秉持符合中國(guó)國(guó)情和普世精神的法律價(jià)值觀，以現(xiàn)代民主法治發(fā)展的眼光，根據(jù)行政法治發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術(shù)上進(jìn)行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢(shì)，做出正確選擇，通過(guò)深化改革積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，努力推動(dòng)行政法制和行政法學(xué)在新時(shí)期獲得更大發(fā)展，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速、健康、和諧發(fā)展。

在深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的宏觀背景下，側(cè)重形而上的中國(guó)行政法文化革新的主要內(nèi)涵是增強(qiáng)民主精神、科學(xué)精神和法治精神，這三種精神追求乃是中國(guó)行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中的三個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的推動(dòng)因素或曰法治動(dòng)向、法治發(fā)展趨勢(shì)。

其一，行政法制的民主化。例如，行政主體和行政權(quán)力的多元化、社會(huì)化發(fā)展，行政相對(duì)人更廣泛、更主動(dòng)地參與行政管理過(guò)程，在行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利受到更充分保障的前提下，其政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利將受到更多關(guān)注，更加注重依法保障公眾參與、行政公開(kāi)、非強(qiáng)制行政方式的采用等各項(xiàng)行政民主制度的逐步擴(kuò)大與有效實(shí)施。

其二，行政法制的精細(xì)化。例如，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、智慧監(jiān)管等新理念新技術(shù)新手段大量出現(xiàn)、快速發(fā)展的背景下，我們?cè)谛姓ㄖ七\(yùn)行實(shí)踐中更加注重現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用和行政管理理念與方法創(chuàng)新，特別是電子政務(wù)的全面推行和電子政府的穩(wěn)步建立，更加注重權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任、規(guī)范與效果、成本與效益的協(xié)調(diào)和平衡，行政法制模式更符合國(guó)際通例和我國(guó)實(shí)際。

其三，行政法制的法治化。例如，具有“雙刃劍”特性的行政權(quán)力將更嚴(yán)格地納入行政法原則和規(guī)則的約束下運(yùn)作，突發(fā)事件應(yīng)急管理行為納入法治化軌道并加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，行政機(jī)關(guān)的公共管理行為更具規(guī)范性和可預(yù)期性，人權(quán)保障更加受到關(guān)注和依法推進(jìn)，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)更加充分，行政相對(duì)人的行為也將更有效地受到行政法原則和規(guī)則的約束。

上述趨勢(shì)具體表現(xiàn)于一系列新的立法、行政立法、立法政策和相應(yīng)的制度創(chuàng)設(shè)，例如制定《公務(wù)員法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》《政府信息公開(kāi)條例》等。同時(shí)，為了更好地適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展期行政法制發(fā)展的客觀要求，行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界已開(kāi)始形成更多共識(shí)，期待今后在行政法律制度建設(shè)實(shí)踐中做出更積極的探索。例如：通過(guò)改造現(xiàn)有的信訪制度，嘗試建立類(lèi)似于瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員那樣的人大監(jiān)督專(zhuān)員制度，類(lèi)似于日本行政苦情處理制度那樣的行政怨情投訴制度；嘗試建立對(duì)抽象行政行為(包括行政立法行為)進(jìn)行全方位監(jiān)督的司法審查制度；嘗試建立對(duì)國(guó)際條約的直接引用或相對(duì)直接引用制度；嘗試增大更能調(diào)動(dòng)地方積極性的行政管理體制和行政法律制度，包括省直管縣的體制，尤其需要在條件成熟時(shí)建立合憲(違憲)審查制度等。當(dāng)然，“徒法不足以自行”，良好的法律制度需要高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍和科學(xué)有效的執(zhí)行機(jī)制，才能充分發(fā)揮出這些法律制度的功用，這也是轉(zhuǎn)型發(fā)展的中國(guó)行政法制必須進(jìn)一步研究解決的重要課題[1]。

中國(guó)的行政法制獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題，從總體上反映了行政法文化革新、行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果和方向，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了行政法制追求民主化、精細(xì)化和法治化的趨勢(shì)，也提出了行政法制獲得更穩(wěn)健發(fā)展的新任務(wù)?？梢哉f(shuō)，這對(duì)于完善中國(guó)行政法制的具體制度和學(xué)科體系，全面實(shí)施依法治國(guó)方略，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)穩(wěn)健發(fā)展，使行政法制能獲得更快更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

二、民主化：中國(guó)行政法制變遷的本質(zhì)特征及其表現(xiàn)

從政治學(xué)的角度看，就整個(gè)民主形態(tài)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，民主在2500年前就已存在，之后的發(fā)展一直起起伏伏，某些時(shí)期民主得到重視，某些時(shí)期民主卻被遺棄。這就像人們吃的阿司匹林藥片，剛發(fā)明之初很受歡迎，后來(lái)說(shuō)副作用太大被限制使用，近些年又被證明不僅可治感冒發(fā)燒，對(duì)軟化血管也有很大作用，現(xiàn)在各大醫(yī)院治療心血管病使用阿司匹林也較普遍，當(dāng)然又因某些專(zhuān)家說(shuō)法而被限制使用。一個(gè)事物往往就在被不斷發(fā)現(xiàn)新價(jià)值和新功能的過(guò)程中存在和發(fā)展著。民主也是這樣，所以有這樣一個(gè)說(shuō)法：2500年來(lái)不管是哪個(gè)領(lǐng)域、哪個(gè)層次，民主的功能在不斷被發(fā)現(xiàn)，代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)也被發(fā)現(xiàn)，這樣，民主既是老事物，又有新形態(tài)，總以新生事物呈現(xiàn)在我們面前。歷史上非常著名的英國(guó)首相丘吉爾先生曾經(jīng)講過(guò)，民主可能是低效率的，民主可能是高成本的，民主可能帶給我們很多人不愿意看到的東西，但是民主是人類(lèi)歷史上發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理和政治管理的最好形式和機(jī)制。受丘吉爾這句名言的啟發(fā)，筆者特別關(guān)注和研究民主問(wèn)題。筆者過(guò)去主要研究領(lǐng)域是柔性管理方式即行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政合同、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政方式，研究這些行為群的過(guò)程中筆者就疑問(wèn)，為什么要對(duì)傳統(tǒng)的剛性管理方式進(jìn)行民主化改造？現(xiàn)在民主管理表現(xiàn)為剛?cè)岵?jì)、以柔為主，不僅在西方民主國(guó)家較多采用，我國(guó)的決策機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)也將民主化發(fā)展寫(xiě)進(jìn)綱要行政文件和立法中，這里有無(wú)某種規(guī)律性？

翻閱蘇聯(lián)的法學(xué)教材、法規(guī)匯編書(shū)可以發(fā)現(xiàn)，其更多體現(xiàn)的是管理法，只是強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)它的責(zé)任，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)權(quán)力受約束，提及管理對(duì)象就是必須被動(dòng)地接受管理、接受命令，不需要體現(xiàn)民主性。但問(wèn)題在于，你是民主的國(guó)家、民主的政府，為什么不體現(xiàn)民主呢？理由是人民代表大會(huì)選出來(lái)的民主政府，已有權(quán)威性，體現(xiàn)民主性，強(qiáng)調(diào)高權(quán)行政，就可以標(biāo)榜為具有民主的基礎(chǔ)和品格了。但是，其中卻忽視了管理對(duì)象即服務(wù)對(duì)象的權(quán)益，他們的利益和愿望沒(méi)有得到最大程度的尊重、實(shí)現(xiàn)和保障，因此引起了政民關(guān)系、政企關(guān)系等社會(huì)關(guān)系的緊張，其作為深層原因之一，最后會(huì)導(dǎo)致政權(quán)、國(guó)家都弄沒(méi)了，這是非常大的教訓(xùn)。所以社會(huì)發(fā)展要有創(chuàng)新發(fā)展，要有新的走向，這樣才符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，筆者將其稱(chēng)為民主化的趨勢(shì)或是民主化的規(guī)律。

筆者對(duì)此曾做簡(jiǎn)單梳理：一般而言，民主是由直接民主走向間接民主，間接民主有時(shí)會(huì)異化，為防止異化的出現(xiàn)，會(huì)有新的民主形式產(chǎn)生，也就是綜合民主。綜合民主意味著在間接民主、代議民主這種傳統(tǒng)民主基礎(chǔ)上增加直接民主的因素及其所占比例，不是完全取代，不是非此即彼，這些都是過(guò)去的法學(xué)思想家、政治學(xué)家們的研究結(jié)論。以美國(guó)的法理學(xué)家、政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾來(lái)說(shuō)，他在書(shū)中提到，這種新的民主形式為綜合民主，不是簡(jiǎn)單的直接民主或間接民主[2]。

下面再提一個(gè)與行政民主密切相關(guān)的用語(yǔ)，即克服專(zhuān)業(yè)偏執(zhí)主義。舉例來(lái)說(shuō)：某某人從某某政法大學(xué)本科畢業(yè)或碩士畢業(yè)，勤勤懇懇工作，不出任何差錯(cuò)，榮升處長(zhǎng)之后，開(kāi)始飄飄然，逆耳忠言聽(tīng)不進(jìn)，越來(lái)越走向?qū)M。這種現(xiàn)象，馬克思主義經(jīng)典作家列寧曾稱(chēng)之為官僚主義，這種現(xiàn)象必須克服。20世紀(jì)80年代，西方國(guó)家發(fā)起新公共管理運(yùn)動(dòng)，日本也在行政管理法制領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)行政苦情處理制度，其目的之一就是要解決專(zhuān)業(yè)偏執(zhí)主義弊端。雖然專(zhuān)業(yè)偏執(zhí)主義沒(méi)有造成嚴(yán)重的違法犯罪，但是經(jīng)常性的小傷害即行政苦情、行政怨情卻難以避免，輕微的違法侵權(quán)的處罰尺度難以把握。例如，法定的行政處罰程序底線是7天，超過(guò)7天是違反法定程序，現(xiàn)在他在第6天處理結(jié)束，但前5天都以各種理由拖延工作、百般刁難，這是全世界很多國(guó)家難以解決的難題，日本就規(guī)定了富有特色和效率的行政苦情制度加以解決，這是一種低成本的行政民主發(fā)展形態(tài)，不以國(guó)家財(cái)政為基礎(chǔ)[注]這是因?yàn)?，日本的苦情處理制度中扮演重要角色的行政商談員，是退休職工自愿報(bào)名經(jīng)過(guò)任命和培訓(xùn)的人員，他們的工作很專(zhuān)業(yè)、有成效，但他們的身份是志愿者，并不領(lǐng)取工資，類(lèi)似于我國(guó)的人民調(diào)解員。。

現(xiàn)代民主形態(tài)越來(lái)越豐富，不似2500多年前西方城邦國(guó)家的直接民主形態(tài)，也不似后來(lái)產(chǎn)生的經(jīng)典代議制民主形態(tài)，多數(shù)決不一定是最好的選擇，也可能造成多數(shù)人暴政，現(xiàn)代民主一般是多數(shù)決加上尊重少數(shù)再加上協(xié)商民主，協(xié)商民主在法律制度的運(yùn)行過(guò)程中同樣重要。例如，聯(lián)合國(guó)這一政治性組織進(jìn)行決議時(shí)同樣有多種民主形態(tài)運(yùn)用：五大國(guó)的協(xié)商一致原則；涉及某些小國(guó)的取舍問(wèn)題時(shí)尊重少數(shù)原則，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?；尊重多?shù)決仍是主流，少數(shù)服從多數(shù)，但不是絕對(duì)。體現(xiàn)在行政法律體系中，總的概括來(lái)看，直接民主越來(lái)越多，經(jīng)典代議民主仍有很大潛力，為防止異化出現(xiàn)，須要進(jìn)行民主化改造，我們須要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)黨中央和國(guó)務(wù)院的文件規(guī)定，理解制度規(guī)定的深層含義，充分達(dá)成共識(shí)。直接民主也有其負(fù)面性，需采取措施加以預(yù)防。筆者的問(wèn)題是：行政法律制度民主化是不是趨勢(shì)？這一民主化趨勢(shì)如何表現(xiàn)？行政法制民主化的本質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)是什么？如何推動(dòng)民主化進(jìn)程？體現(xiàn)民主性的治國(guó)理念需要政府機(jī)關(guān)、公務(wù)員群體、參與群體共同推進(jìn)，走向共同治理，這些都是需要慎重考慮和妥善解決的。

行政法律制度增強(qiáng)民主性、走向民主化，本質(zhì)上是任何一種民主能否被倡導(dǎo)、被引進(jìn)、被推進(jìn)的問(wèn)題，關(guān)鍵是看該種形態(tài)的民主能否保護(hù)多數(shù)民眾的愿望和權(quán)益，能做到這一點(diǎn)就是民主，反之則是假民主，這一點(diǎn)很重要，是我們今后改革的方向。當(dāng)然也有走偏的時(shí)候，例如在上海發(fā)生引起社會(huì)關(guān)注的釣魚(yú)執(zhí)法，城管大隊(duì)長(zhǎng)的一支筆隨便那么一簽，就可以支配上千萬(wàn)元，權(quán)力尋租的空間很大，這樣的改革無(wú)疑是失敗的。創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)要有方向性，不僅是多數(shù)人還有少數(shù)人的利益和愿望都應(yīng)該得到表達(dá)，予以實(shí)現(xiàn)和保障，這樣才是民主形態(tài)應(yīng)有的追求；否則，所謂民主的機(jī)關(guān)、民主的社會(huì)、民主的領(lǐng)導(dǎo)人、民主的作風(fēng)，一律都是空話。衡量行政法律體系，不論是立法、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟(jì)等都應(yīng)如是觀之。剛性化的行政法律制度通過(guò)民主化改造，同樣可以富有調(diào)節(jié)調(diào)整功能。

社會(huì)發(fā)展如何選擇較為理性的路徑？筆者通過(guò)參與式行政法模式研究發(fā)現(xiàn)，增強(qiáng)民主性、走向民主化的捷徑，也是很好的抓手，由易到難，事半功倍，參與式行政風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控且見(jiàn)效快，最后走向合作型行政。這樣一種治理改革方式，其他學(xué)科也應(yīng)予以借鑒，比如訴訟法學(xué)科中的參與司法，立法學(xué)界的立法參與，這是法律界的共同認(rèn)識(shí)。公民的合法權(quán)益如果不受尊重、不被保護(hù)，將會(huì)非常悲催?，F(xiàn)在情況是，有些人明白情況但不在乎，依舊濫用權(quán)力，這也是代議制的弊端，時(shí)間長(zhǎng)了，當(dāng)權(quán)者會(huì)逐漸淡忘權(quán)力是人民賦予的，久而久之代議民主就會(huì)忘記自己的本源，需要有機(jī)制來(lái)克服。所以西方的公法理論認(rèn)為，如果公民直接公選總統(tǒng)、議員，公民一旦認(rèn)為選出者有了問(wèn)題，就可能會(huì)被解決得好一些。

下面從三個(gè)方面來(lái)重點(diǎn)討論行政民主是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的基本要求。

其一，民主的一般理念和民主的漫長(zhǎng)歷史。民主最早出現(xiàn)在希臘雅典城邦國(guó)家時(shí)期，隨著歷史的進(jìn)程被慢慢淹沒(méi)了，取代它而長(zhǎng)期統(tǒng)治我們?nèi)祟?lèi)社會(huì)的是經(jīng)典的代議民主。但是，為什么公投、全民公決會(huì)越來(lái)越多地出現(xiàn)？一般人都不知道為什么，筆者基于什么原因關(guān)注這個(gè)問(wèn)題呢？這個(gè)問(wèn)題源于我們國(guó)家的憲法修改是否太過(guò)頻繁？這些問(wèn)題在憲法學(xué)界一直有爭(zhēng)論，筆者擔(dān)任會(huì)議主持人時(shí)就曾被提問(wèn)我國(guó)憲法是否修改過(guò)于頻繁？然后筆者就去研究這個(gè)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)不是的，我國(guó)憲法修改頻率是正常狀態(tài)，這方面筆者專(zhuān)門(mén)寫(xiě)了文章。因?yàn)槲覈?guó)憲法規(guī)定了很多經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題，如若單純涉及社會(huì)管理、政治制度，反而較少修改；從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)慢慢轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)方面規(guī)則肯定發(fā)生較大變化，需要修改憲法。再者，世界各國(guó)的修憲模式不一樣，有積極修改模式和消極修改模式之分。這么一比較，我國(guó)修憲行為應(yīng)當(dāng)說(shuō)是正常的。研究過(guò)程中筆者還發(fā)現(xiàn)了公投現(xiàn)象，修改、解釋以及其他方式都可以改變憲法內(nèi)容，公投是典型的直接民主形式，公投的運(yùn)用呈現(xiàn)上升趨勢(shì)但較為平緩，出現(xiàn)較多的是憲法學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域。筆者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，這種直接民主形式在行政管理和行政法律制度的運(yùn)行過(guò)程中也有很多表現(xiàn)形式，被運(yùn)用得越來(lái)越多，但有時(shí)公投如潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲，屬于溫水煮青蛙式的變化，沒(méi)有引起足夠重視。只有少數(shù)學(xué)者發(fā)現(xiàn)了民主形式的發(fā)展規(guī)律，研究該規(guī)律使得我們今后的立法、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟(jì)制度可以朝著更好的方向發(fā)展。新的法制現(xiàn)象還有很重要的一點(diǎn)是，涇渭分明的法律用語(yǔ)和法學(xué)用語(yǔ)隔離界限已經(jīng)開(kāi)始打破，正如兩大法系之間的融合[3]。

筆者一直關(guān)注這個(gè)變化過(guò)程。法律用語(yǔ)和法學(xué)用語(yǔ)過(guò)去是涇渭分明，法律用語(yǔ)是用在法律、法規(guī)、規(guī)章中，法學(xué)用語(yǔ)是用在法學(xué)教科書(shū)、論著中的，相當(dāng)多的核心觀念是分開(kāi)的，但現(xiàn)在也開(kāi)始變得模糊。筆者舉例來(lái)說(shuō)，行政主體是一個(gè)法學(xué)用語(yǔ)，現(xiàn)行法律250多部，行政法規(guī)750多部，地方性法規(guī)9700多部，兩種規(guī)章(部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章)合計(jì)20000多部，其他行政規(guī)范性文件100多萬(wàn)部，實(shí)際上在這些法律文件中找不到行政主體這四個(gè)字，那是沒(méi)有行政主體嗎？不是，這些法律文件中到處可見(jiàn)行政機(jī)關(guān)這類(lèi)字眼，如果你將之讀解為行政機(jī)關(guān)你就錯(cuò)了，字眼為行政機(jī)關(guān)但表達(dá)的內(nèi)涵和外延都是行政主體。迄今為止，文本中加寫(xiě)了一句：本法、本條例、本辦法也適用于法律法規(guī)授權(quán)組織的占總數(shù)不到1%。關(guān)于行政相對(duì)人的用語(yǔ)，也同樣如此，法律、法規(guī)、規(guī)章中也沒(méi)有這幾個(gè)字眼，但是不能說(shuō)沒(méi)有行政相對(duì)人，只有公民、法人、其他組織等表述，但那也是以偏概全的，還有未被規(guī)定的主體，比如外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織等。當(dāng)下的趨勢(shì)是用語(yǔ)出現(xiàn)模糊。以行政指導(dǎo)為例，我們常見(jiàn)的表述是行政指導(dǎo)的具體表現(xiàn)形式和操作方法，行政指導(dǎo)這四個(gè)字本身并不直接作為法律用語(yǔ)。當(dāng)然，現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)情況已發(fā)生變化，比如《湖南省行政程序規(guī)定》第5章第2節(jié)就規(guī)定了行政指導(dǎo)，共10個(gè)條款，均由筆者撰寫(xiě)法條初稿，行政訴訟法司法解釋也寫(xiě)了行政指導(dǎo)概念。

民主的一般理念是直接民主發(fā)展成間接民主，現(xiàn)在為了避免高權(quán)行政、專(zhuān)制主義的弊端，又逐漸加入了直接民主因素。曾經(jīng)有位日本著名專(zhuān)家南博方教授來(lái)華開(kāi)會(huì)，筆者對(duì)他非常崇敬，特邀他來(lái)人大做學(xué)術(shù)講座，他在講座中的說(shuō)法讓筆者印象深刻。所涉事件是廣州市公安機(jī)關(guān)號(hào)召市民抓拍違法違章照片，有位博士生提問(wèn)南博方先生對(duì)這件事的看法，有無(wú)合法性？有無(wú)正當(dāng)性？南博方先生說(shuō)，這件事的協(xié)助參與者(指拍照片的人)與執(zhí)法機(jī)關(guān)公務(wù)人員是共同的責(zé)任承擔(dān)者。這一表述給筆者很深印象。參與行政進(jìn)一步走到合作行政階段，就更要分別承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。筆者曾經(jīng)多次去過(guò)日本考察，發(fā)現(xiàn)他們確實(shí)是這么做的，社會(huì)管理和行政管理的效果良好，官民關(guān)系、政企關(guān)系相對(duì)和諧。以上是民主變化的一般過(guò)程，民主歷史很漫長(zhǎng)，現(xiàn)在重新發(fā)現(xiàn)其新的功能，使其煥發(fā)青春。

其二，傳統(tǒng)行政法模式和行政法的民主化。行政法制已經(jīng)形成模式，該模式是否就如羅豪才先生概括的管理法、控權(quán)法、平衡法一個(gè)階段一個(gè)階段往前遞進(jìn)？不一定。正如應(yīng)松年教授認(rèn)為的不是那么非此即彼的完全取代的關(guān)系，肯定存在交叉，某個(gè)階段以某種形態(tài)為主，輔之以其他形態(tài)。還有楊海坤教授的行政法制服務(wù)論。行政法的基礎(chǔ)理論很豐富，不是非此即彼完全互相取代的關(guān)系，彼此之間存在交叉。同樣如此，傳統(tǒng)的行政法模式走向現(xiàn)代模式，增強(qiáng)民主性走向民主化是一個(gè)過(guò)程，并不能確定為哪一天就完全民主；正如法治的演進(jìn)，法治不是一蹴而就的，我們需要關(guān)注其量變的過(guò)程。

我們?cè)?jīng)在這上面吃了很大的虧。馬克思主義的歷史唯物主義、辯證唯物主義的思想觀念應(yīng)該堅(jiān)持。馬克思發(fā)現(xiàn)的剩余價(jià)值理論和科學(xué)社會(huì)主義是兩項(xiàng)絕對(duì)真理，這一點(diǎn)我們深信不疑。后來(lái)我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放，我國(guó)南部沿海地區(qū)的深圳市，從數(shù)百人的小漁村，今天發(fā)展成為2000多萬(wàn)人的特大型城市，這個(gè)是馬克思無(wú)法預(yù)料的。其實(shí)馬克思理論沒(méi)有錯(cuò)，但是僅有結(jié)論未必準(zhǔn)確，或者說(shuō)此一時(shí)非彼一時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)更為重視其方法論，不是守住個(gè)別的事件結(jié)論，也就是馬克思的某些論述可能存在空想成分。比如馬克思論述未來(lái)的社會(huì)管理、政府管理寥寥幾筆，具有理想主義色彩，認(rèn)為人人都可以成為管理者，政府職能越來(lái)越少，但實(shí)際上大家看到的不是如此。筆者認(rèn)為雖然是科學(xué)社會(huì)主義，但也只是科學(xué)成分相對(duì)較多，也還存在一些空想主義成分。以鄧小平為核心的黨中央帶領(lǐng)我國(guó)改革開(kāi)放一步步走向成功，實(shí)際上也是摒棄空想成分的過(guò)程。所以說(shuō)有人將問(wèn)題看得太絕對(duì)，傳統(tǒng)行政法模式不是不好，我們還在借鑒，但發(fā)展過(guò)程不能過(guò)于僵化。因此，不論是管理法還是控權(quán)法，抑或是平衡法或服務(wù)法，還有筆者曾經(jīng)主張的指導(dǎo)法，這些都只是一種發(fā)展趨勢(shì)而已，這樣一個(gè)階段一個(gè)階段向前進(jìn)的過(guò)程，就是增強(qiáng)民主性走向民主化的過(guò)程，否則就會(huì)遭遇挫折，這是筆者的基本結(jié)論。

實(shí)踐催生理論發(fā)展，正因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中存在問(wèn)題，行政法模式才在不斷改進(jìn)過(guò)程中不斷完善。法國(guó)某哲學(xué)家曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：方法總是比問(wèn)題多，一切都可以解決。既然如此，我們向前走的過(guò)程中，一定會(huì)出現(xiàn)新的需求，產(chǎn)生新的政府職能，也會(huì)有新的解決方法。舉例來(lái)說(shuō)，非公經(jīng)濟(jì)的管理隊(duì)伍素質(zhì)和能力的提升是政府的職能嗎？原先不是，但后來(lái)是，浙江、江蘇都出現(xiàn)過(guò)類(lèi)似情況，也即政府出錢(qián)將非公經(jīng)濟(jì)的管理者送去清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)甚至哈佛大學(xué)進(jìn)行培訓(xùn)，這是政府的新職能。過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式主張消滅非公經(jīng)濟(jì)，后來(lái)發(fā)現(xiàn)非公經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要貢獻(xiàn)，家族企業(yè)轉(zhuǎn)型遇到難題，政府就出面、出手相助，給予引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持，隨著國(guó)家政策變化，非公經(jīng)濟(jì)從需要被切掉的資本主義尾巴，到成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充、組成部分，到現(xiàn)在成為重要組成部分?？梢?jiàn)行政法制需要積極回應(yīng)與跟進(jìn)，需要認(rèn)識(shí)并且是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握傳統(tǒng)行政法模式的發(fā)展方向。

其三，關(guān)于依法行政、法治政府與民主行政法。這里筆者只講一個(gè)概念，請(qǐng)大家思考。何謂推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府？依法行政這個(gè)用語(yǔ)，在教材、論著、講座、報(bào)告中隨處可見(jiàn)，那到底什么是依法行政？新興資產(chǎn)階級(jí)革命成功以后才提出這個(gè)口號(hào)，這是時(shí)代背景決定的。新興的資產(chǎn)階級(jí)在議會(huì)占上風(fēng)，政府部門(mén)、行政機(jī)關(guān)是封建貴族、保守勢(shì)力占上風(fēng)的地方，于是資產(chǎn)階級(jí)在議會(huì)提出口號(hào)：依法行政，也即由國(guó)會(huì)制定法律，作為行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。有法律處有行政，無(wú)法律處無(wú)行政，這個(gè)提法在當(dāng)時(shí)具有革命性的意義?，F(xiàn)在，一個(gè)人從出生到死亡每天都與政府打交道。我們研究行政法的重要內(nèi)容就是研究政府行為，研究政府與民眾關(guān)系。過(guò)去政府的職能很少，戲稱(chēng)三個(gè)官的政府(警官、軍官、稅務(wù)官)，守夜人政府階段是小政府階段，當(dāng)時(shí)的觀念是，無(wú)為而治的政府是最好的政府，這種情況下不需要政府多作為。后來(lái)情況發(fā)生變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府職能越來(lái)越多，議會(huì)構(gòu)造同原來(lái)相差無(wú)幾，法案通過(guò)歷時(shí)較長(zhǎng)，政府行為沒(méi)有法律依據(jù)的情況越來(lái)越多，兩邊落差太大，于是催生了委任立法、授權(quán)立法、行政立法之類(lèi)的行政立法制度。

依法行政的法，于法有據(jù)的法，具體指什么呢？以勞教制度來(lái)舉例。當(dāng)然，這個(gè)制度已被廢除了，但在2013年11月之前我們每個(gè)人都與之有關(guān)。輕微違法、違章，不到犯罪的程度也都涵括在內(nèi)，這種隨意踐踏人身自由的制度飽受爭(zhēng)議，但是十八屆三中全會(huì)決定廢止該制度反而引起麻煩，涉及黨中央是否違法、是否于法無(wú)據(jù)的詰問(wèn)。如果抱持形而上學(xué)的態(tài)度，靜止、孤立、片面地看待這個(gè)問(wèn)題將會(huì)很麻煩。

我們國(guó)家重新認(rèn)識(shí)依法行政，同西方國(guó)家一樣，也經(jīng)過(guò)多元化、多樣化、豐富化的過(guò)程，所以說(shuō)依法行政這四個(gè)字在不同國(guó)家、不同歷史階段有不同的解讀，也有不同的運(yùn)用。其實(shí)依法行政的理想狀態(tài)、經(jīng)典狀態(tài)已然過(guò)去，現(xiàn)在我們所講的法治政府，欲形成一套更豐富的規(guī)范體系，政府機(jī)關(guān)的建立和運(yùn)行有可能是依據(jù)法律，也可能依照政策或是其他?？傮w而言，行政法制須要增強(qiáng)民主性走向民主化，進(jìn)一步發(fā)展拉動(dòng)整個(gè)制度運(yùn)行更加符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需求，這會(huì)有一定的障礙，但這不是平常說(shuō)的GDP發(fā)展水平所限。法制發(fā)展雖然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)相關(guān)，但不是必然關(guān)系，條件限制是多方面的，觀念就是其中的要因。

公眾參與、共同治理是公共管理和公法制度民主化的新趨勢(shì)新要求。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的公眾參與、共同治理的要求是：推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用，建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。行政法制革新的民主化趨勢(shì)是以人為本、柔性管理和方法創(chuàng)新。

行政法制創(chuàng)新應(yīng)有底線要求，在行政決策、立法、執(zhí)法、監(jiān)督和救濟(jì)等方面有豐富的公眾參與內(nèi)涵。觀念更新主要包括：樹(shù)立憲法至上、尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務(wù)、政府誠(chéng)信、行政公開(kāi)、程序法治、接受監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)等現(xiàn)代行政法治觀念，以及法治必成、法治漸進(jìn)的觀念。制度創(chuàng)新包括：行政管理和行政法制的原則、主體、行為、程序、監(jiān)督、責(zé)任、救濟(jì)等制度環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新。再者，理論和制度創(chuàng)新的基本走向是新行政法，新行政法的本質(zhì)是人本、民主、科學(xué)的行政法；方略是逐步地走向民主化的行政法；目標(biāo)是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府；特征是有助于形成和諧的政民關(guān)系；追求的是公眾參與管理走向共同治理；形態(tài)是多元、民主、能動(dòng)的行政法；方法是剛?cè)嵯酀?jì)的多樣化管理方法；品格是既約束公權(quán)力又保護(hù)私權(quán)利；走向是增強(qiáng)民主性實(shí)現(xiàn)民主行政法。

理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐豐富理論。從行政法制建設(shè)的角度看，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)深刻表現(xiàn)出行政法制在增強(qiáng)民主性方面的如下幾個(gè)方面的深刻變化(其他法律領(lǐng)域和制度也同樣發(fā)生著相關(guān)的深刻變化和影響)。

一是關(guān)于中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論的民主化發(fā)展。2004年修憲時(shí)“人權(quán)入憲”，從此以后新時(shí)期行政法制的民主化趨勢(shì)日益受到學(xué)界關(guān)注和研究，行政民主論應(yīng)當(dāng)成為21世紀(jì)中國(guó)行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一而發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用。有關(guān)實(shí)務(wù)研究和理論創(chuàng)新的要點(diǎn)是：其一，從當(dāng)今世界民主化潮流的角度審視現(xiàn)代行政法的民主性問(wèn)題，分析民主化潮流對(duì)行政法治進(jìn)程的影響；其二，探討行政民主的基本概念、演進(jìn)歷程和各國(guó)特點(diǎn)，以及行政民主的理論構(gòu)造、制度安排和制約因素，例如協(xié)商行政民主、行政服務(wù)的理念與制度；其三，探討行政法制的民主走向和行政民主原則的確立，行政民主原則的含義、構(gòu)成、成本和作用，及其在行政法制諸環(huán)節(jié)的運(yùn)用和難題；其四，探索在民主精神引導(dǎo)下進(jìn)一步推動(dòng)行政法制的觀念更新與制度創(chuàng)新。

二是關(guān)于中國(guó)行政法主體理論與制度的民主化發(fā)展。新時(shí)期行政法制建設(shè)的基本趨勢(shì)是行政主體的多元化、多樣化、社會(huì)化。轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的復(fù)雜多樣化的行政管理組織形態(tài)，或者說(shuō)公權(quán)力組織形態(tài)，亟須從理論和操作上得到廓清，更多的組織形態(tài)(例如社會(huì)行政主體)將會(huì)具備行政被告資格。涉及的理論問(wèn)題和實(shí)務(wù)問(wèn)題非常多，例如審議會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、非政府組織的角色和職責(zé)等，都涉及公民參與管理的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。這方面的理論與實(shí)務(wù)發(fā)展，有賴(lài)于并有助于廓清公共行政與行政法的關(guān)系，也有賴(lài)于并有助于行政組織人員法制的修養(yǎng)。

三是關(guān)于中國(guó)行政法行為理論與制度的民主化發(fā)展。基本趨勢(shì)是行為方式的多樣化、柔性化、簡(jiǎn)便化、規(guī)范化、高效化，行政行為理念將增加現(xiàn)代性，形成可能被普遍接受的廣義的行政行為概念?？梢灶A(yù)料，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則等傳統(tǒng)行政行為將繼續(xù)發(fā)展以外，行政指導(dǎo)、行政合同(契約、協(xié)議)、行政規(guī)劃(計(jì)劃)、行政和解、行政服務(wù)、行政資助(給付)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、政府采購(gòu)、公眾參與、合作行政、共同治理等柔性、互動(dòng)的行政方式，將獲得更快速且規(guī)范化的發(fā)展。特別是政府信息公開(kāi)法制需要獲得更多關(guān)注、更大發(fā)展[4]。

四是關(guān)于中國(guó)行政法監(jiān)督救濟(jì)理論與制度的民主化發(fā)展。行政法制體系中的監(jiān)督救濟(jì)要素和過(guò)程，將出現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化、民主化的發(fā)展趨勢(shì)。出現(xiàn)的創(chuàng)新制度如：更有效果的行政調(diào)解制度，規(guī)范化的行政怨情處理制度，人大監(jiān)督專(zhuān)員制度，更有力的司法審查制度(包括抽象行為司法審查制度)，更加人性、公平、便民的行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度。

三、精細(xì)化：中國(guó)行政法制變遷的形態(tài)特征及其表現(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)行政法制發(fā)生了很大變化，取得眾所矚目的進(jìn)步。但與許多法治先進(jìn)國(guó)家的情形相比，與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展對(duì)于行政管理和行政法制的客觀要求相比，還存在明顯的差距，其中突出的問(wèn)題是法制建設(shè)滯后，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

其一，就法制建設(shè)滯后而言。在轉(zhuǎn)型發(fā)展期特別是國(guó)際化、地方分權(quán)強(qiáng)化時(shí)代背景下，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的全過(guò)程必須受到監(jiān)督特別是接受異體監(jiān)督，抽象行政行為也應(yīng)受到司法審查，這些都已成為法治國(guó)家的一般要求和普遍做法，中國(guó)也不應(yīng)例外。但目前在中國(guó)大陸，相關(guān)法律制度尚不完善，存在著行政機(jī)關(guān)越權(quán)行使權(quán)力卻不受監(jiān)督、違法的抽象行政行為難以受到有效的司法審查、所謂內(nèi)部行政管理行為不受法律約束等現(xiàn)象。例如，從行政法律制度實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況看，存在爭(zhēng)奪管理權(quán)力、推卸法律責(zé)任等嚴(yán)重問(wèn)題的規(guī)章、行政規(guī)范性文件一旦出臺(tái)，難以受到及時(shí)的評(píng)判糾正特別是司法審查的評(píng)判糾正。

其二，就存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)而言。在轉(zhuǎn)型發(fā)展期特別是國(guó)際化、地方分權(quán)強(qiáng)化時(shí)代背景下，各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)必須在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)和特別授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，行政過(guò)程和信息必須公開(kāi)，公眾擁有知情權(quán)并有權(quán)參與行政管理，這些都是各國(guó)行政法治實(shí)踐中的共識(shí)，但在我國(guó)部分地方行政公務(wù)人員的認(rèn)識(shí)上，對(duì)此還存在許多誤區(qū)。例如，我國(guó)是實(shí)行單一制的國(guó)家，那么按照《憲法》《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的賦權(quán)規(guī)定，一般地方的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使哪些權(quán)力及其界限何在，仍有許多人不太清楚，以至于在行政管理實(shí)務(wù)中常常發(fā)生偏差。例如十多年前在河北省就出現(xiàn)過(guò)省政府發(fā)文([2004]1號(hào)文件)赦免民營(yíng)企業(yè)家“原罪”的典型事例，其越權(quán)行政引發(fā)巨大爭(zhēng)議和廣泛討論。

可見(jiàn)，處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期的中國(guó)行政法制，必須認(rèn)真解決法制建設(shè)滯后、存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)的問(wèn)題，通過(guò)確立科學(xué)的行政法律觀念和良好的行政法律制度，依法規(guī)范行政管理行為，來(lái)積極推動(dòng)依法行政，建設(shè)法治政府。

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)主要表現(xiàn)為：因政府機(jī)關(guān)承擔(dān)日益廣泛的公共管理職能，故通過(guò)立法建制賦予政府機(jī)關(guān)更多的職權(quán)、職責(zé)，特別是賦予其更多的行政指導(dǎo)、行政協(xié)商和公共服務(wù)的職能；因世界性民主化潮流持續(xù)、深刻的影響，開(kāi)始賦予行政相對(duì)人更多地參與行政過(guò)程的選擇機(jī)會(huì)；為實(shí)現(xiàn)行政法治目標(biāo)，開(kāi)始注重采用科學(xué)合理的方法(例如多渠道監(jiān)督和程序約束)，增強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督和責(zé)任追究，增強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)和信賴(lài)保護(hù)，以期逐步建立起民主基礎(chǔ)上的法治政府，具體表現(xiàn)為服務(wù)型政府、親民政府、有限政府、陽(yáng)光政府和責(zé)任政府。這樣的轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)必然要求推進(jìn)行政法文化革新，樹(shù)立現(xiàn)代行政法治觀念，對(duì)行政法律制度做出相應(yīng)的改革和調(diào)整，更多地與國(guó)際通行的行政法治模式接軌，并給予地方和基層更多的自主權(quán)力。

從行政法律制度的演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中國(guó)行政法制對(duì)此做出了比較積極和精細(xì)追求的回應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一方面是通過(guò)修憲、立法和行政立法，確認(rèn)并追求人類(lèi)社會(huì)的共同價(jià)值——人性、民主、公開(kāi)、公正、效率、參與、平衡等。例如：2004年修憲將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，2004年7月1日起施行的《行政許可法》首次確立了信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，2000年7月1日起施行的《立法法》、2002年1月1日起施行的關(guān)于行政立法的三個(gè)行政法規(guī)、2006年3月18日起施行的部門(mén)規(guī)章《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、2008年10月1日起施行的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》等法律文件，規(guī)定了更廣泛、規(guī)范、細(xì)致的公眾參與制度和公開(kāi)程序制度，都是這方面的表現(xiàn)，由此也與各法治國(guó)家的做法更加接軌。此外，在法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，在行政監(jiān)管執(zhí)法方格化和積分制管理，在非現(xiàn)場(chǎng)電子化執(zhí)法方式運(yùn)用，在行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析和監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，在行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)建設(shè)，在將行使自由裁量權(quán)爭(zhēng)議案件(《行政訴訟法》第60條的規(guī)定)納入行政訴訟調(diào)解范圍，在行政決策、行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和法律救濟(jì)的第三方評(píng)估，在精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)反腐等諸多方面，通過(guò)行政法制創(chuàng)新特別是地方、部門(mén)的行政法制創(chuàng)新，近年來(lái)取得許多突破、成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，提高了監(jiān)管執(zhí)法效率和行政服務(wù)水平，推動(dòng)了我國(guó)行政法制精細(xì)化發(fā)展[5]。

第二方面是通過(guò)立法、行政立法和法律解釋?zhuān)?xì)地建立起當(dāng)今世界各國(guó)已較通行的某些行政法律制度。例如，2004年7月1日起施行的《行政許可法》第29條規(guī)定了行政許可申請(qǐng)的電子化申報(bào)方式(可通過(guò)信函、電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出許可申請(qǐng))；2002年10月1日起施行的司法解釋《最高人民法院關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》就我國(guó)加入WTO后解決對(duì)外貿(mào)易糾紛的新情況從實(shí)體和程序方面一一做出細(xì)致回應(yīng)。

第三方面是盡管中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是單一制，國(guó)家權(quán)力歸屬于中央國(guó)家機(jī)關(guān)，但是改革開(kāi)放40年來(lái)，地方管理制度不斷豐富完善，形成了一般地方、民族自治地方、特別行政區(qū)等多元化、多樣化的地方制度，以及一國(guó)家兩法系多法域的法制運(yùn)行格局[注]筆者認(rèn)為，如果按照一國(guó)兩制的基本理念和制度來(lái)解決臺(tái)灣問(wèn)題，今后的臺(tái)灣地區(qū)最有可能且最宜定位于特別自治區(qū)。與特別行政區(qū)相比，特別自治區(qū)除了“一國(guó)兩制”、高度自治的特征和權(quán)限，還可具有保留自治部隊(duì)、更多和更高位階的領(lǐng)導(dǎo)人參加中央政府有關(guān)工作等特別自治內(nèi)容，筆者此前曾在多篇論文和多部教材中表達(dá)過(guò)此觀點(diǎn)。，也就賦予了地方不斷增多的自主權(quán)，包括地方立法權(quán)、地方行政立法權(quán)、分稅制下的地方財(cái)政權(quán)等。例如，關(guān)于較大的市(現(xiàn)已改為設(shè)區(qū)的市)的一般地方立法權(quán)，關(guān)于民族自治地方的法律變通權(quán)，關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大立法權(quán)和行政立法權(quán)，關(guān)于特別行政區(qū)的貨幣發(fā)行權(quán)，關(guān)于地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的緊急處置權(quán)，此類(lèi)規(guī)定可謂日益增多，正是行政法制對(duì)于地方分權(quán)強(qiáng)化的積極回應(yīng)?？偟膩?lái)說(shuō)是形成了比較細(xì)密的地方立法賦權(quán)制度體系，賦予地方更多的自主權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)了地方的積極性。當(dāng)然，地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力界限也須要加以明確，防止越權(quán)行政、違法行政，保證依法行政、法制統(tǒng)一。

筆者梳理分析后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政法制走向精細(xì)化發(fā)展的基本軌跡是粗放式、數(shù)量型、形式法治向精細(xì)化、質(zhì)量型、實(shí)質(zhì)法治轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)，行政法制建設(shè)從法律虛無(wú)主義的狀態(tài)，經(jīng)歷了開(kāi)始注重實(shí)體法、再開(kāi)始注重程序法、又開(kāi)始注重條理法這樣三個(gè)階段的變遷，也即從法律虛無(wú)主義→注重實(shí)體法→實(shí)體法+程序法→實(shí)體法+程序法+條理法。換言之，我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)，依法行政觀念演進(jìn)過(guò)程大致每經(jīng)過(guò)15—20年上一個(gè)臺(tái)階：(1)改革開(kāi)放前的法制虛無(wú)期——不講依法行政；(2)改革開(kāi)放和法制建設(shè)初期——依實(shí)體法行政(Substantive Law)；(3)改革開(kāi)放和法制建設(shè)中期——依程序法行政(Procedural Law)；(4)改革開(kāi)放和法制建設(shè)當(dāng)下——依條理法行政(Principle Ideal Law)。

這里所提條理法的概念(Principle Ideal Law)是筆者概括的法學(xué)概念，它主要是指一個(gè)法律文本的形而上的內(nèi)容，包括基本內(nèi)容和其他內(nèi)容：基本內(nèi)容是指立法目的+立法精神+法律價(jià)值+法律原則；其他內(nèi)容是指(特殊條件下的)社會(huì)公德+當(dāng)?shù)亓?xí)慣+社會(huì)共識(shí)。之所以在條理法的內(nèi)容中納入社會(huì)公共道德要素，是因?yàn)闂l理法與實(shí)體法、程序法相比，前者具有更多的法律價(jià)值判斷和追求傾向。正如耶魯大學(xué)法學(xué)院夏皮羅教授所言：“法律必須符合道德，這是法律性質(zhì)的一部分。法律有一個(gè)道德目標(biāo)；當(dāng)它不能滿(mǎn)足這個(gè)目標(biāo)的時(shí)候，法律就其自身而言就失敗了?！盵6]

條理法的價(jià)值主要體現(xiàn)于解決一部法律的方向、品格、功能等問(wèn)題。由于條理法是從法律生活中概括出的法學(xué)概念(類(lèi)似于實(shí)體法、制定法、行政主體、行政相對(duì)人等高度抽象的法學(xué)概念)，它多方面地廣泛存在、多領(lǐng)域都富有功用，先在于實(shí)體法和程序法，指引著實(shí)體法和程序法的建構(gòu)運(yùn)用，特殊條件下直接發(fā)揮實(shí)體法和程序法的規(guī)范作用。

條理法在行政法領(lǐng)域的運(yùn)用實(shí)例之一是行政判例法，其在行政判例法制度中的作用機(jī)理可以解讀為：審判機(jī)關(guān)運(yùn)用判例斷案，實(shí)際上運(yùn)用的主要是典型判例蘊(yùn)含的法律原理也即條理法。從行政法制實(shí)際看，學(xué)者、法官對(duì)經(jīng)典案例進(jìn)行總結(jié)并寫(xiě)出文獻(xiàn)，人們對(duì)總結(jié)出的法律價(jià)值、法律原則(也即法律原理、條理，如自然公正、越權(quán)無(wú)效、公開(kāi)透明、正當(dāng)程序、比例原則等)予以接受，才產(chǎn)生前例約束后例、上例約束下例的法律適用效果。

條理法在中國(guó)法律規(guī)范體系中的文本表現(xiàn)很多，例如：實(shí)施行政許可過(guò)程中應(yīng)遵循便民的原則(《行政許可法》第6條)；實(shí)施行政處罰過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則(《行政處罰法》第5條)；實(shí)施行政強(qiáng)制過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合的原則(《行政強(qiáng)制法》第6條)[注]特別須要注意的是，時(shí)隔多年，在立法上規(guī)定“教育”的順位已發(fā)生有深意的變化，也即由處罰與教育相結(jié)合的原則，已經(jīng)調(diào)整為教育與處罰相結(jié)合的原則，這從《行政處罰法》與《治安管理處罰法》的對(duì)比中可以清楚地看到這種變化。類(lèi)似的法律規(guī)范已有很多，此略。。特殊的文本表現(xiàn)：實(shí)施行政公開(kāi)過(guò)程中仍應(yīng)堅(jiān)持政府信息公開(kāi)的原則(盡管《政府信息公開(kāi)條例》中無(wú)此法條)。

條理法在我國(guó)的民事基本法律中也有如下文本表現(xiàn)。

(1)2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》

第七章 相鄰關(guān)系 第八十五條 法律、法規(guī)對(duì)處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定；法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣。

(2)2017年10月1日起施行的《民法總則》

第一章 基本規(guī)定 第五至七條 民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循“自愿、公平、誠(chéng)信”原則。

第十條 處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。

從上述民法文本中的當(dāng)?shù)亓?xí)慣、習(xí)慣等表述可見(jiàn)，處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期的我國(guó)行政法制，通過(guò)法治觀念的演進(jìn)和法律規(guī)范的完善，逐漸形成走向精細(xì)化的行政法律制度，這有助于依法規(guī)范行政行為，有效保障公民權(quán)利，積極推動(dòng)依法行政，加快建設(shè)法治政府。簡(jiǎn)言之，今天的人們須要運(yùn)用更加多元多樣的規(guī)范概念。

因此，行政法制革新需要以如下四項(xiàng)原則為衡量標(biāo)準(zhǔn)，這是不能突破的基本界限：一是對(duì)于公民來(lái)說(shuō)屬于賦權(quán)性、授益性、可選擇性的制度規(guī)范(例如給付行政)可以寬松一點(diǎn)；二是對(duì)于公民來(lái)說(shuō)屬于禁止性、限權(quán)性、損益性的制度規(guī)范則應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格對(duì)待(如罰款)；三是創(chuàng)新舉措的出發(fā)點(diǎn)、目的性必須正當(dāng)，必須堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，切忌“與民爭(zhēng)利”；四是創(chuàng)新舉措的社會(huì)效果應(yīng)貼近出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)機(jī)與效果統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)良法善治。

四、法治化：中國(guó)行政法制變遷的功用特征及其表現(xiàn)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的艱難確立和政治體制改革的穩(wěn)健展開(kāi)，40年來(lái)行政法制發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。與改革開(kāi)放以前相比，經(jīng)過(guò)恢復(fù)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、全面發(fā)展等發(fā)展階段的我國(guó)行政法制，逐漸發(fā)生了以下幾個(gè)方面的重大變化。第一，法治觀念逐步強(qiáng)化。改革開(kāi)放以來(lái)，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，行政法逐步確立起核心的法治觀念，進(jìn)入20世紀(jì)末期又把“依法治國(guó)”確立為基本治國(guó)方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變?！缎姓V訟法》的頒布，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)移，《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)促進(jìn)了這一調(diào)整，開(kāi)始形成權(quán)力和權(quán)利良性互動(dòng)的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對(duì)政府與市場(chǎng)、與社會(huì)、與中介組織的關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化，政府開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會(huì)，發(fā)生了行政事務(wù)民營(yíng)化的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也增加了新職能，例如鼓勵(lì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。第四，行政法機(jī)制從單純的制約機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和激勵(lì)兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令—服從模式發(fā)展成為強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并重、優(yōu)先采取非強(qiáng)制手段的多樣化局面。第六，在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，結(jié)果和過(guò)程并重。第七，在對(duì)行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重。這些法治化演進(jìn)變化是廣泛和深刻的，對(duì)行政法制建設(shè)具有革命性影響。

人們的觀念就是人們的眼鏡。戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法制觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法制實(shí)踐效果。在推動(dòng)行政法制改革創(chuàng)新的新形勢(shì)下、新進(jìn)程中，根據(jù)變化了的法律價(jià)值觀，行政公務(wù)人員逐漸樹(shù)立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治觀念，才能避免認(rèn)知上發(fā)生誤區(qū)、行動(dòng)上發(fā)生偏差，這是擺在社會(huì)各類(lèi)人士面前的一個(gè)重大課題。這主要包括：一是要樹(shù)立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀念；二是要樹(shù)立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念；三是要樹(shù)立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是要樹(shù)立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念；五是要樹(shù)立政府誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、官民互信的觀念；六是要樹(shù)立程序約束、監(jiān)督覆蓋、責(zé)任到位、權(quán)利救濟(jì)的觀念[7]。

在行政管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，由于種種利益誘惑,容易出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員濫用行政權(quán)力與民爭(zhēng)利，或者政商聯(lián)手與民爭(zhēng)利，嚴(yán)重侵犯民眾合法權(quán)益的現(xiàn)象；如果訴求渠道又不暢通，社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累得不到化解，就會(huì)造成政民關(guān)系緊張，出現(xiàn)貴州甕安事件那樣的群體性事件，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展,嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政基礎(chǔ)和政府形象。鑒于這方面的深刻教訓(xùn)，須要依法有效地約束政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的行為，充分尊重和有效維護(hù)民眾的合法權(quán)益。2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了建設(shè)法治政府的構(gòu)成要件，其中一個(gè)構(gòu)成要件就是“完善監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制”。這個(gè)行政綱要性文件還明確提出了基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的具體目標(biāo)，其中一個(gè)具體目標(biāo)就是“行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、與行政權(quán)力主體利益徹底脫鉤，行政監(jiān)督制度和機(jī)制基本完善”。2010年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步深化改革，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”?？梢?jiàn)，完善監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制，防范濫用行政權(quán)力，保障公民合法權(quán)利，積極建設(shè)法治政府，已成為政治體制改革的基本方針和重大課題。

在我國(guó)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的類(lèi)型，可從不同視角進(jìn)行觀察。按照監(jiān)督主體不同，可劃分為兩大類(lèi)：一是國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督，二是非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督是指憲法對(duì)立法、行政、司法等國(guó)家職能做出安排的監(jiān)督機(jī)制，包括人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督(如立法監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督)，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督(如上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，它們也被稱(chēng)為行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督)[注]這里表述的是1982年憲法第五次修改和監(jiān)察體制改革之前的情況，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督中還有行政監(jiān)察監(jiān)督這一專(zhuān)門(mén)監(jiān)督；2018年3月修憲后，已將行政監(jiān)察從中央人民政府和地方各級(jí)人民政府的職權(quán)和工作事項(xiàng)中移出，專(zhuān)門(mén)設(shè)立了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，行使專(zhuān)門(mén)的國(guó)家監(jiān)察職權(quán)，使得我國(guó)的公權(quán)監(jiān)督體系發(fā)生了重大變化，監(jiān)察已由行政的內(nèi)部監(jiān)督制度變?yōu)樾姓耐獠勘O(jiān)督制度。，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督(如審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督)[8]，以及新近創(chuàng)新設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督(如紀(jì)檢監(jiān)察委合署的審查調(diào)查)，其理論基礎(chǔ)是建立在人民當(dāng)家作主和民主集中制基礎(chǔ)上人民代表大會(huì)制度的組織原則。非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督也稱(chēng)社會(huì)政治民主監(jiān)督，傳統(tǒng)法理認(rèn)為包括執(zhí)政黨組織的監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)組織的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等，其理論基礎(chǔ)是政治民主和社會(huì)民主的基本原則。

這些監(jiān)督制度長(zhǎng)期存在并分別發(fā)揮監(jiān)督作用，其任務(wù)重、難題多、風(fēng)險(xiǎn)大、要求高，取得的成績(jī)有目共睹，應(yīng)予充分肯定。但是，已有的分散型監(jiān)督制度遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出制度潛力，不能適應(yīng)民主法制發(fā)展的客觀要求，須要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行改革完善，通過(guò)體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新提升監(jiān)督實(shí)效，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。例如，曾經(jīng)的珠海橫琴新區(qū)廉政辦公室，把紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)四大職能集于一身，實(shí)行相對(duì)集中、一體分工、專(zhuān)職專(zhuān)業(yè)、減少干擾、減人增效的反腐監(jiān)督體制，就是一種法律依據(jù)不足但積極主動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制探索，有助于形成更強(qiáng)的監(jiān)督合力，也為監(jiān)察制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗(yàn)。

在民主漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程中，除國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督，以及非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督中具有很強(qiáng)官方色彩的執(zhí)政黨組織監(jiān)督之外，近些年來(lái)民主黨派和政協(xié)組織的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督等非國(guó)家權(quán)力性監(jiān)督也有很大發(fā)展。民主監(jiān)督是民主制度建設(shè)的重要組成部分，是人民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要制度保障，他們扮演特殊角色，發(fā)揮積極作用，許多地方和系統(tǒng)為此做出了值得肯定的創(chuàng)新努力。

社會(huì)政治組織對(duì)于政府機(jī)關(guān)和行政活動(dòng)具有重要影響力。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，除執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨之外，作為參政黨的民主黨派、黨外民主人士和作為統(tǒng)戰(zhàn)組織的人民政協(xié)等政治組織和民主力量，也通過(guò)重大事項(xiàng)民主協(xié)商、政協(xié)委員提出批評(píng)建議等方式，對(duì)政府機(jī)關(guān)和行政活動(dòng)發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。

我國(guó)廣義的社會(huì)組織包括工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、居委會(huì)、村委會(huì)、文聯(lián)、僑聯(lián)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、商會(huì)、科協(xié)、基金會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織以及其他非政府組織(NGO)等，它們作為國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間進(jìn)行溝通與平衡的橋梁，日益注重發(fā)揮監(jiān)督作用，包括提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，檢舉，控告，申請(qǐng)復(fù)議，提起訴訟等多種監(jiān)督方式，有力促進(jìn)了市民社會(huì)力量成長(zhǎng)。

新聞監(jiān)督是通過(guò)電視、電影、廣播、報(bào)刊、書(shū)籍、網(wǎng)絡(luò)等全媒體方式發(fā)表言論和觀點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從而維護(hù)公民權(quán)利的一種監(jiān)督機(jī)制。近些年，我國(guó)新聞監(jiān)督通過(guò)探索更加靈活、穩(wěn)定、充分地發(fā)揮監(jiān)督作用。新聞監(jiān)督的基本形式有：公開(kāi)報(bào)道決策過(guò)程和結(jié)果，評(píng)說(shuō)政府事務(wù)和公共事務(wù)，批評(píng)政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法活動(dòng)、腐敗行為。

公民個(gè)人監(jiān)督是人民當(dāng)家作主管理國(guó)家事務(wù)的一種重要形式。權(quán)利制約權(quán)力是一種根本性的監(jiān)督。在公民閑暇時(shí)間日益增多、參與管理的熱情和能力越來(lái)越高的當(dāng)下，這也是不斷擴(kuò)大直接參與民主、形成新型綜合民主形態(tài)的主要原因。公民個(gè)人監(jiān)督行政的方式日益多樣化，包括向行政機(jī)關(guān)提出詢(xún)問(wèn)、要求、批評(píng)、建議，向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)、控告、復(fù)議、訴訟、申訴、信訪，參與決策，協(xié)助執(zhí)法，參與評(píng)議(例如行政復(fù)議委員、專(zhuān)利復(fù)審委員、商標(biāo)評(píng)審委員)，參與司法(例如人民陪審員)等[9]。

政務(wù)公開(kāi)是最好的防腐劑。要不斷完善和嚴(yán)格實(shí)行行政公開(kāi)法制。無(wú)論是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、方便民眾監(jiān)督、有效防治腐敗，還是提供高效便民服務(wù)，政務(wù)公開(kāi)都是有力舉措。要使公開(kāi)透明成為政府依法行政的一項(xiàng)基本制度，讓人民群眾更好地了解政府運(yùn)行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監(jiān)督政府行為，凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開(kāi)，服務(wù)人民群眾，并接受社會(huì)監(jiān)督。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不同的法律意識(shí)和法治觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法律實(shí)施效果。如果沒(méi)有正確的思想觀念指導(dǎo)，就不可能推出我國(guó)法治發(fā)展進(jìn)程所要求的制度創(chuàng)新，即便有了科學(xué)適用的法律制度也不可能得到正確實(shí)施，易于出現(xiàn)制度改革的反彈。在深化改革開(kāi)放、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期，對(duì)行政公務(wù)人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)都提出了更高的要求。

因此，大力推動(dòng)法文化革新，(除了形而下的設(shè)施建設(shè)，當(dāng)下更須注重形而中的制度建設(shè)、形而上的觀念建設(shè))，通過(guò)逐步深入的法制教育學(xué)習(xí)，幫助行政公務(wù)人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立現(xiàn)代法治觀念，包括憲法至上的觀念、尊重人權(quán)的觀念、權(quán)力界限的觀念、管理民主的觀念、程序法治的觀念、政府誠(chéng)信的觀念、接受監(jiān)督的觀念、權(quán)利救濟(jì)的觀念，做到自覺(jué)地學(xué)法、崇法、守法、知法、用法，不斷提升依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事能力，這可說(shuō)是近年來(lái)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，是保證改革開(kāi)放成功的鑰匙，也是下一步繼續(xù)深化法制教育學(xué)習(xí)的重點(diǎn)，有助于深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府。

五、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政法制建設(shè)帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)

增強(qiáng)中國(guó)法治話語(yǔ)權(quán)，前提條件是加快全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程，提升法治一體建設(shè)水平，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治中國(guó)的愿景，增強(qiáng)中國(guó)法治建設(shè)的自信、成效、形象和影響力。這是一個(gè)宏大的法治系統(tǒng)工程，也是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。其中的關(guān)鍵和核心是要辯證認(rèn)識(shí)和妥善處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系，形成深化改革發(fā)展時(shí)期的黨法關(guān)系新常態(tài)。

其一，全面推進(jìn)依法治國(guó)決定引出經(jīng)濟(jì)、政治配套改革議題。十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出了戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計(jì)，而具體實(shí)踐戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計(jì)，需要從法治上提供可靠保障，提供制度化方案；十八屆四中全會(huì)做出全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，提出了六項(xiàng)重大任務(wù)、190項(xiàng)改革舉措，有針對(duì)性地回答了民眾呼聲和社會(huì)關(guān)切，這是在全面深化改革的大背景下保障實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計(jì)的重要步驟[10]。十八屆三中全會(huì)決定的主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)體制改革，十八屆四中全會(huì)決定的主要內(nèi)容和基本形態(tài)是法治革新，但最關(guān)鍵的核心內(nèi)容是政治體制改革舉措，這樣兩個(gè)重要文獻(xiàn)的配套推出旨在為新常態(tài)、新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)、政治配套改革發(fā)展做出戰(zhàn)略部署和系統(tǒng)安排。

筆者之所以認(rèn)為十八屆四中全會(huì)決定是以政治體制改革為主，但以法治體系建設(shè)為基本內(nèi)容和基本外觀，這是因?yàn)?，該決定在形式上雖然是以建設(shè)法治國(guó)家和法治體系為基本命題，但實(shí)際上最核心、最關(guān)鍵的部分是政治體制改革有關(guān)內(nèi)容。例如，十八屆四中全會(huì)決定提出要依憲執(zhí)政，要理順黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法決策的關(guān)系，要健全黨提出修憲建議的機(jī)制，要建立修改法律的報(bào)告制，要形成人大主導(dǎo)立法制度，要建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，要從各層次、各方面加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)等[注]十八屆四中全會(huì)決定提出的第六項(xiàng)重大任務(wù)中，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了黨政主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)，各級(jí)人大、政協(xié)、一府兩院的黨組織要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范守法執(zhí)法的職責(zé)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持政法委員會(huì)的組織形式并限定履行六項(xiàng)職能，要把法治建設(shè)成效作為工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用等，意在通過(guò)數(shù)十項(xiàng)具體的改革舉措，從宏觀、中觀、微觀層次，從各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)的有關(guān)職責(zé)，來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。，此外還在黨的領(lǐng)導(dǎo)部分納入了國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)法治化，依法保障“一國(guó)兩制”實(shí)踐，加強(qiáng)涉外法制建設(shè)等，這些都是體現(xiàn)政治體制改革和政治發(fā)展意涵的重大舉措。當(dāng)然，筆者認(rèn)為該決定是以政治體制改革為核心要素，以法制革新和法治建設(shè)為基本形態(tài)的重要文獻(xiàn)，這里所說(shuō)的政治體制改革，當(dāng)然是指那些已有足夠社會(huì)共識(shí)、主客觀條件比較成熟、政治風(fēng)險(xiǎn)可控而被納入決定的改革舉措，而社會(huì)共識(shí)不足、主客觀條件不成熟、政治風(fēng)險(xiǎn)太大的內(nèi)容并未納入，實(shí)際上也無(wú)法納入[注]在上述十八屆四中全會(huì)決定的基礎(chǔ)上，十九屆三中全會(huì)做出的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定和方案，則進(jìn)一步細(xì)致地將政治體制改革加以落實(shí)，由此展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與政治配套改革的基本格局和方針政策。。

1999年修憲時(shí)，通過(guò)了憲法修正案第13條，在憲法第5條增加一款，作為第一款，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”從此以后“法治國(guó)家”理念逐漸成為共識(shí)。黨的十八大以來(lái)又提出“法治中國(guó)”理念和方針，這顯然有其特殊的背景、內(nèi)涵、使命和要求。那么，憲法條文中的“法治國(guó)家”，與現(xiàn)在常說(shuō)的“法治中國(guó)”，二者究竟是何關(guān)系[注]在十八屆四中全會(huì)決定中，6次提及“法治國(guó)家”，分散在正文各處；2次提及“法治中國(guó)”，分別是在導(dǎo)語(yǔ)末尾和全文末尾，而且都采用祈使句方式表達(dá)為一種愿景；14次提及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，要義為黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)法治國(guó)家的基本條件、基本要求和基本保障。這樣一種安排當(dāng)有深意。？

分析起來(lái)可能有許多解釋?zhuān)?xí)近平總書(shū)記在2013年2月23日主持中央政治局舉行專(zhuān)題集體學(xué)習(xí)會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面，可謂是對(duì)于在中國(guó)國(guó)情之下推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治一體建設(shè)的最好說(shuō)明，也適應(yīng)了全面建成小康社會(huì)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的更高要求。

“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法制建設(shè)新十六字方針，是在倡行30多年的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”這一法制建設(shè)十六字方針的基礎(chǔ)上提出的2.0版，這四項(xiàng)內(nèi)容正是十八屆四中全會(huì)決定提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)六項(xiàng)重大任務(wù)的前四項(xiàng)，它們是目標(biāo)性任務(wù)，該決定提出的后兩項(xiàng)重大任務(wù)(加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)與改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo))則是完成目標(biāo)性任務(wù)的保障措施，為此需要付出長(zhǎng)期和艱苦的努力。

十八屆四中全會(huì)決定提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的六項(xiàng)重大任務(wù)是：一是完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；二是深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；三是保證公正司法，提高司法公信力；四是增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)；五是加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)；六是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。但在學(xué)習(xí)過(guò)程中，人們對(duì)于如何理解十八屆四中全會(huì)決定提出的第六項(xiàng)重大任務(wù)“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”，似乎認(rèn)識(shí)并不一致。有記者采訪筆者時(shí)就問(wèn)到：既然這是專(zhuān)題研究依法治國(guó)的一次全會(huì)，為何做出的全會(huì)決定中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)提法竟出現(xiàn)了14次？那究竟這是依法治國(guó)決定還是黨的領(lǐng)導(dǎo)決定？我覺(jué)得這樣提出問(wèn)題，不夠全面、辯證、客觀，無(wú)助于認(rèn)識(shí)和解決實(shí)際問(wèn)題。

其實(shí)，十八屆四中全會(huì)決定的許多提法，內(nèi)涵豐富、非常辯證、亦有創(chuàng)新，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)、依法執(zhí)政的關(guān)系，值得認(rèn)真解讀和深刻認(rèn)知。例如，十八屆四中全會(huì)決定提出，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治；黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證；必須加強(qiáng)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，還必須改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過(guò)程，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也是由我國(guó)一黨執(zhí)政、多黨參政的政黨制度的特殊性決定的。再如，十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)之一，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這包括形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。以上這些體系的表述非常細(xì)致，各有適用場(chǎng)域：前4項(xiàng)是與各國(guó)接軌的一般法治體系的表述，后1項(xiàng)表述的是中國(guó)國(guó)情下的政治和法治的特殊制度安排，所以稱(chēng)之為依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨；也因此推導(dǎo)出，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。這里的表述非常精細(xì)、富有深意。這是因?yàn)椋藢盟闹腥珪?huì)決定還要求，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法，帶頭守法。這些全面、辯證的規(guī)定，能夠促使黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系能夠辯證地確立起來(lái)。執(zhí)政黨在我國(guó)的改革和發(fā)展中扮演著重要的領(lǐng)導(dǎo)角色，它在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，也寫(xiě)進(jìn)了現(xiàn)行憲法，實(shí)際上對(duì)黨的活動(dòng)和行為提出了更高要求。執(zhí)政黨模范遵守憲法法律的示范帶頭作用，具有特殊的政治意義和法治意義。

以往人們談到加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，好像只是各級(jí)黨委的事情，這樣的理解是不全面的。實(shí)際上，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不僅僅是各級(jí)黨委的事情，所以十八屆四中全會(huì)決定提出，各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要維護(hù)憲法法律權(quán)威、捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)，也即維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施，同時(shí)還要領(lǐng)導(dǎo)和支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和社會(huì)組織在依法治國(guó)中積極發(fā)揮作用；同時(shí)，各級(jí)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為；還要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，以及黨員群體的先鋒模范作用。只有各級(jí)、各地、各系統(tǒng)的黨組織和黨員都積極發(fā)揮作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)才能落實(shí)，這樣的表述與以往的說(shuō)法顯然有所不同。

十八屆四中全會(huì)決定論述黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系時(shí)，還專(zhuān)門(mén)談到黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，也即加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制和機(jī)制，只有走民主化、科學(xué)化、精細(xì)化的道路，才能形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。如此明確地提出，不帶半點(diǎn)含糊，所以這些內(nèi)容有分量、特重要。實(shí)際上，該決定規(guī)定了把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。有人對(duì)此表示懷疑，說(shuō)指標(biāo)體系怎么建立呢？部分領(lǐng)導(dǎo)干部動(dòng)輒給自己打很高的分，這又有什么用？這又是另外一個(gè)問(wèn)題，是兩個(gè)層次的事情。一旦納入政績(jī)考核體系，那么法治建設(shè)成效、建設(shè)法治工作以及文明指標(biāo)體系的科學(xué)化、完善化更易于受到重視，那么領(lǐng)導(dǎo)干部也就不易隨便打分。

十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的論述中，還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了三項(xiàng)特殊的法制建設(shè)任務(wù)，這就是國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)的法治化、“一國(guó)兩制”的依法實(shí)施、涉外法制的加快建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)還包括推進(jìn)依法治軍、從嚴(yán)治軍，構(gòu)建完善的中國(guó)特色軍事法治體系，提高國(guó)防建設(shè)、軍隊(duì)建設(shè)的法治化水平。嚴(yán)肅查處郭伯雄、徐才厚、谷俊山等軍隊(duì)腐敗事件后馬上出臺(tái)的跟進(jìn)措施，就是十八屆四中全會(huì)后出臺(tái)的，是將審計(jì)部門(mén)由總后管理提升到軍委直接管理，層次大大提高，這也是國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)法治化的舉措之一。十八屆四中全會(huì)決定還規(guī)定了依法保障“一國(guó)兩制”實(shí)踐和推進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一，依法保護(hù)港澳同胞、臺(tái)灣同胞權(quán)益，加強(qiáng)內(nèi)地同香港和澳門(mén)、祖國(guó)大陸同臺(tái)灣的執(zhí)法司法協(xié)作，共同打擊跨境違法犯罪活動(dòng)。這個(gè)部分也很重要，這部分若是不予強(qiáng)調(diào)，人大釋法、人大做出決定以及在為特區(qū)制定一些法律規(guī)范的時(shí)候，總會(huì)產(chǎn)生一些矛盾和爭(zhēng)議。如果“一國(guó)兩制”的探索實(shí)踐最終失敗，這將不僅僅是中國(guó)的失敗，更是人類(lèi)進(jìn)行制度文明探索的失敗，因?yàn)樗且粋€(gè)首創(chuàng)的特殊機(jī)制，對(duì)誰(shuí)都是新問(wèn)題，只能摸著石頭過(guò)河、試錯(cuò)前行加上頂層設(shè)計(jì)。再一個(gè)就是涉外因素的法治，要加強(qiáng)涉外法制建設(shè)，運(yùn)用法律手段維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)有關(guān)主體的正當(dāng)權(quán)益，這些內(nèi)容在以前易被忽略，在當(dāng)下越來(lái)越開(kāi)放的時(shí)代，在積極推進(jìn)“一帶一路”倡議的背景下，這就日益顯得更為重要。

其二，修憲與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)了國(guó)家治理體系和能力建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。眾所周知，修憲的直接目的是提供更符合實(shí)際更趨完善的根本法，它通過(guò)“立改廢釋并舉”來(lái)實(shí)現(xiàn)，而更關(guān)鍵的就是要更努力地普及憲法、尊崇憲法、實(shí)施憲法、維護(hù)憲法，切實(shí)發(fā)揮出憲法的綱領(lǐng)作用和基本規(guī)范作用。

現(xiàn)行憲法第五次修改與新憲法體制下的國(guó)家權(quán)力體系嬗變要點(diǎn)：一是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革；二是是否需要修憲；三是如何進(jìn)行修憲；四是倉(cāng)促修憲工程；五是公權(quán)體系嬗變；六是中國(guó)特色憲制。這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的特殊意義在于以下四個(gè)方面。

第一方面是十九屆三中全會(huì)決定的特殊定位。例如，1978年十一屆三中全會(huì)決定(改革決定，重大)；1984年十二屆三中全會(huì)決定(經(jīng)改決定，有效)；1989年十三屆四中全會(huì)決定(政改決定，流產(chǎn))；2013年十八屆三中全會(huì)決定(經(jīng)改決定，深改)；2014年十八屆四中全會(huì)決定安排了政治、法治；2017年十九大報(bào)告做出政治決策并確定方針；2018年十九屆三中全會(huì)決定(政改決定，機(jī)構(gòu)改革)。

第二方面是十九屆三中全會(huì)決定的方針原則。一是統(tǒng)籌黨政軍群，推進(jìn)群團(tuán)改革和地方改革(明確了基本原則、路線圖、時(shí)間表)；二是這次改革的考量和原則是五個(gè)堅(jiān)持包括黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心(讓人民群眾過(guò)上美好生活)、理順黨政職責(zé)、優(yōu)化協(xié)同高效、全面依法治國(guó)；三是這次改革體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性等三性；四是這次改革體現(xiàn)比較全面、比較徹底、比較可行等特點(diǎn)；五是三中全會(huì)的指導(dǎo)性文件(決定)同時(shí)配套了規(guī)劃圖和施工圖(方案)。

第三方面是這次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的若干亮點(diǎn)。一是國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的新模式(新憲法體制)；二是黨政合并合署的新舉措；三是國(guó)家監(jiān)察體制的新起點(diǎn)；四是以黨領(lǐng)政領(lǐng)群領(lǐng)社的大部制；五是分類(lèi)多群綜合執(zhí)法隊(duì)伍；六是重視自然生態(tài)保護(hù)機(jī)制；七是強(qiáng)調(diào)人本和健康新價(jià)值；八是重視應(yīng)急涉軍涉外事務(wù)(在大量裁撤機(jī)構(gòu)的背景下，新設(shè)立應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部、國(guó)際發(fā)展合作署、移民管理局等重要機(jī)構(gòu))。

第四方面是修憲后的憲法第3章國(guó)家機(jī)構(gòu)第7節(jié)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)容(第123條至第127條，共5條)：

第一百二十三條 中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)。(引者注：實(shí)際上增加了一種國(guó)家公權(quán)力和國(guó)家機(jī)關(guān)類(lèi)型與立法、行政、司法并列)

第一百二十四條 中華人民共和國(guó)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

監(jiān)察委員會(huì)由下列人員組成：

主任，

副主任若干人，

委員若干人。

監(jiān)察委員會(huì)主任每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。

監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。

第一百二十五條 中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。(引者注：實(shí)際上增加了一種專(zhuān)項(xiàng)最高權(quán)力)

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。(引者注：此系上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系)

第一百二十六條 國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。(引者注：此處未規(guī)定向派生它的人大報(bào)告工作，但由監(jiān)察法做了規(guī)定)

第一百二十七條 監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。(引者注：首先是講配合，然后考慮制約，這是與現(xiàn)行憲法第135條相似的規(guī)定，也是一個(gè)明顯的法制軟肋)

其三，新憲法體制下的公權(quán)體系嬗變新解釋。關(guān)于新憲制下的國(guó)家權(quán)力體系嬗變，可否將其作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和國(guó)家治理體系、能力建設(shè)模式的一種解讀？也即公權(quán)力體系中可否加上執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人民政協(xié)和參政黨的協(xié)商權(quán)(以及可否加上現(xiàn)行的執(zhí)政黨和國(guó)家的軍事權(quán))能否在法治理論上成立？其能否與立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)(司法權(quán)可具體分為審判權(quán)和檢察權(quán))等傳統(tǒng)和新增國(guó)家公權(quán)力并行互動(dòng)構(gòu)成中國(guó)特色的公權(quán)力新體系？也即構(gòu)成新憲法體制下的中國(guó)特色3(或4)+1+3的國(guó)家公權(quán)力體系？怎樣發(fā)展新權(quán)力理論[注]一個(gè)國(guó)家的公權(quán)力究竟有多少種類(lèi)，其實(shí)沒(méi)有絕對(duì)定制，綜觀當(dāng)今世界190多個(gè)國(guó)家，公權(quán)力體系紛繁復(fù)雜，難定一尊。例如，革命先驅(qū)孫中山先生遍考各國(guó)憲法和政治體制，采取西洋各國(guó)行政、立法、司法三權(quán)憲法的長(zhǎng)處，融入中國(guó)古代考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)立了以五權(quán)分立概念為核心理念的五權(quán)憲法，借以避免行政權(quán)兼考試權(quán)會(huì)造成私自用人、立法權(quán)兼監(jiān)察權(quán)會(huì)造成議會(huì)專(zhuān)制之類(lèi)流弊。孫中山先生創(chuàng)立行政、立法、司法、監(jiān)察及考試等五權(quán)獨(dú)立、有所制衡的五權(quán)憲法，其目的是要補(bǔ)救三權(quán)分立的缺點(diǎn)，希望借此創(chuàng)立五權(quán)分工合作的新政府制度。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)至今沿用孫中山先生創(chuàng)設(shè)的五權(quán)憲法理論，實(shí)行“臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人”下的五院制，也即行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院，其五權(quán)并行自覺(jué)良好。？無(wú)法回避的難題是：如果后三項(xiàng)權(quán)力不能作為國(guó)家公權(quán)力看待，或者堅(jiān)持認(rèn)為其不具有任何公權(quán)力性質(zhì)和效果，那么其會(huì)否更加恣意、更不規(guī)范、更難納入法治軌道？如此權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性和全覆蓋的合署辦公的紀(jì)委監(jiān)察委對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力行使過(guò)程的監(jiān)督是否沒(méi)有任何公權(quán)力性質(zhì)和法律效果？無(wú)論如何，這個(gè)長(zhǎng)期疑難問(wèn)題必須給予更明晰的解釋(詳見(jiàn)圖1、圖2、圖3、圖4)。

一是新增國(guó)家公權(quán)力體系中與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有關(guān)的憲法依據(jù)。(1)憲法序言第七自然段：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民”， “中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”。(2)憲法第一條第二款增加規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征?！?3)憲法第二條第一款：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”第二款：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”(4)憲法第三條第二款：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！钡谌睿骸皣?guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”(5)憲法慣例(是否成立仍有爭(zhēng)議)：中共中央提出修憲建議且隨之啟動(dòng)修憲程序。

圖1黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前的國(guó)家公權(quán)力體系

圖2黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后的國(guó)家公權(quán)力體系

圖3黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前的監(jiān)督行政法制體系

圖4黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后的監(jiān)督行政法制體系

二是新增國(guó)家公權(quán)力體系中與政治協(xié)商權(quán)有關(guān)的憲法依據(jù)。(1)憲法序言第十自然段：“在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！?2)全國(guó)政協(xié)章程和議事規(guī)則(略，此系軟法，但是軟法未必軟，其有強(qiáng)有力的功用)。

三是新增國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督的難題及解決之道。(1)監(jiān)督難題：國(guó)家公權(quán)力的配置和運(yùn)行可以多樣化，但必須受到監(jiān)督制約，這已成公理(“文革”中的革命委員會(huì)教訓(xùn))；但是，如果復(fù)合形態(tài)的事物越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜——例如復(fù)合主體(合并、合署)、復(fù)合行為(聯(lián)合文件、配合行動(dòng))、復(fù)合關(guān)系(黨政軍群社事)——如何依法保障國(guó)家公權(quán)力以人為本、行為規(guī)范、受到監(jiān)督、及時(shí)救濟(jì)[注]按照2018年3月20日起施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第六十七條的規(guī)定，行使監(jiān)察職權(quán)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益造成損害的依法給予國(guó)家賠償，由此確立的仍是事后賠償救濟(jì)模式，與《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第四十七條確立的救濟(jì)模式基本相同。國(guó)家監(jiān)察法在立法上沒(méi)有選擇采用律師介入監(jiān)察辦案過(guò)程的事前、事中提供法律救助模式，顯然是制度設(shè)計(jì)的一個(gè)短板，可能出于多種考量，有待隨后的修法完善。？(2)解決之道：唯有通過(guò)觀念更新、制度創(chuàng)新找到出路。例如能否創(chuàng)設(shè)兼顧合憲審查、權(quán)限裁決、訴愿審查、信訪調(diào)查等功用的復(fù)合監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制？

簡(jiǎn)言之，只有辯證認(rèn)識(shí)和妥善處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系，更有力地堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，通過(guò)深入推進(jìn)和加快行政法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)民主性、走向民主化，形成多元化、多機(jī)制、多方式、多規(guī)范、多關(guān)系、多效果的行政法制，從而增進(jìn)國(guó)家治理體系和能力建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、行政、文化、社會(huì)、法制的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，更加增強(qiáng)我國(guó)在世界舞臺(tái)上的法治話語(yǔ)權(quán)，更加穩(wěn)健地建設(shè)法治中國(guó)，更加可靠地實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。