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一、國(guó)企改革歷程綜述

我國(guó)改革開放已經(jīng)走過了整整40年的輝煌歷程。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的不斷變化,我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革也在不斷深化, 先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、深化國(guó)企改革等階段。

第一階段：1978年-1992年，改革的主要方向是向企業(yè)簡(jiǎn)政放權(quán)，使企業(yè)擁有一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。1978年10月，四川率先選取六家具有行業(yè)代表性的單位作為試點(diǎn)，進(jìn)行擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的嘗試。1979年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，試點(diǎn)單位開始在國(guó)家層面擴(kuò)大，隨后在全國(guó)逐步推開。一些企業(yè)出現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)的增產(chǎn)增收現(xiàn)象，但大部分企業(yè)沒有獲得長(zhǎng)效的經(jīng)濟(jì)收益效果，此時(shí)的企業(yè)制度基本上還保持著國(guó)有國(guó)營(yíng)式的國(guó)有企業(yè)模式?！吨泄仓醒腙P(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出，要“確立國(guó)家和全民所有制企業(yè)之間的正確關(guān)系，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”。開始對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，其中首鋼是承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制實(shí)行最早且較為成功的典范；對(duì)國(guó)有小型企業(yè)實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)獨(dú)立；對(duì)少數(shù)具備實(shí)施條件的大中型企業(yè)實(shí)行股份制試點(diǎn)，形成了產(chǎn)權(quán)改革的雛形。這一階段，首鋼作為典型企業(yè)初步完成了從面向計(jì)劃到面向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。

第二個(gè)階段：1992年—2002年,政府逐步轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)與政府實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，國(guó)家所有者退居到股東地位，企業(yè)開始探索建立以法人治理為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度。1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出“進(jìn)一步轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度”。①1997年9月，黨的十五大對(duì)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)一步做出了“抓大放小”的重要戰(zhàn)略部署，重點(diǎn)抓好少數(shù)關(guān)系國(guó)家命脈的關(guān)鍵企業(yè)，對(duì)于中小型國(guó)有企業(yè)通過改組、兼并、出售等多種形式直接交由市場(chǎng)做出選擇。雖然在后期的三級(jí)攻堅(jiān)階段，國(guó)企經(jīng)歷了兼并重組、下崗分流的陣痛，但是如此大力度地改革成效卻十分顯著，不僅基本實(shí)現(xiàn)了三年脫困的最初目標(biāo)，同時(shí)也將國(guó)有企業(yè)真正推向市場(chǎng)，企業(yè)制度實(shí)質(zhì)性變革取得成果。

第三個(gè)階段：2002年-2012年，即黨的十六大到黨的十八大，隨著國(guó)企改革步調(diào)趨于“平穩(wěn)”，關(guān)注點(diǎn)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)性改革轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)管理體系的變化。在“抓大放小”的改革進(jìn)程中，國(guó)有大型企業(yè)的體制基本沒有發(fā)生變化，面對(duì)日新月異的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境，國(guó)有企業(yè)的許多詬病顯現(xiàn)出來。2003年，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，并建立了各級(jí)國(guó)資委，分別對(duì)中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)實(shí)施統(tǒng)一管理。國(guó)資委推進(jìn)了一系列有針對(duì)性的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得國(guó)有企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張、實(shí)力大幅增強(qiáng)，進(jìn)入了前所未有的高速發(fā)展期。新的國(guó)資監(jiān)管體制在取得明顯成效的同時(shí)，在監(jiān)管方式、管理領(lǐng)域、管理手段等方面也出現(xiàn)了一些新問題。

第四個(gè)階段：2012年至今，及十八大以后，新一屆政府審時(shí)度勢(shì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”做出準(zhǔn)確判斷，國(guó)企改革也由此進(jìn)入深水區(qū)，開啟全面深化改革新征程。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》框架和指引下，2015年9月，等待良久的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》終于出臺(tái)，這是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件，更加注重在監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)等多個(gè)方面全面深化改革②。目前，國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)基本完成，以中發(fā)〔2015〕22號(hào)文為引領(lǐng)、22項(xiàng)文件為配套的“1+N”政策體系，確立了政策框架的四梁八柱，為全面深化國(guó)企改革打下了制度基礎(chǔ)。

二、深化國(guó)企改革，深入理解《指導(dǎo)意見》精神內(nèi)涵

改革開放40年，國(guó)有企業(yè)在持續(xù)的改革中不斷發(fā)展壯大，改革成效顯著，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)起到了強(qiáng)有力的支撐和穩(wěn)定作用。但與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)存在的行業(yè)壟斷行為、企業(yè)經(jīng)營(yíng)大而不強(qiáng)、市場(chǎng)反應(yīng)不靈敏、投資收益回報(bào)率低、高層次人才匱乏、薪酬結(jié)構(gòu)不合理等問題也為外界所詬病。《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，為國(guó)有企業(yè)指明了改革的方向，規(guī)劃了清晰的路徑，以上問題有望在新一輪國(guó)企改革中被破解。

（一）雙向改革

國(guó)企改革要圍繞兩個(gè)主體進(jìn)行改革：一是從投資主體出發(fā)構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，二是從經(jīng)營(yíng)主體出發(fā)建設(shè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)主體。

1.國(guó)資委由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”?！耙怨苜Y本為主”是國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)域的一場(chǎng)思維轉(zhuǎn)換，通過重新定義國(guó)資委的監(jiān)管職能，在保證以出資人身份對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的同時(shí)，徹底將自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)歸于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)歸于一級(jí)公司。這場(chǎng)職能的轉(zhuǎn)化使得監(jiān)管與被監(jiān)管雙方相得益彰：監(jiān)管部門監(jiān)管目標(biāo)將更加明確、措施將更具針對(duì)性、監(jiān)管作用發(fā)揮將更為明顯；企業(yè)減少指揮鏈后，面對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)，反應(yīng)將更加快速、準(zhǔn)確。

2.國(guó)有企業(yè)要建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。一方面推進(jìn)股份制改革，加快股權(quán)多元化發(fā)展，推進(jìn)混合所有制改革，使企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。另一方面，完善企業(yè)內(nèi)部管理體制，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、建立市場(chǎng)化選聘契約化管理制度、完善激勵(lì)約束機(jī)制、探索容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)“自治”。

（二）分類管理

1.分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。新一輪國(guó)企改革將首先給國(guó)企分類，明確將國(guó)企分為商業(yè)類和公益類。商業(yè)類企業(yè)是經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的主力軍，承擔(dān)著參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)有資產(chǎn)保值增資的任務(wù)；公益類企業(yè)更多的是履行社會(huì)責(zé)任，做好公共領(lǐng)域的產(chǎn)品提供和社會(huì)服務(wù)。分類管理有助于提高監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性，避免了過去“眉毛胡子一把抓”，也有助于提升國(guó)有企業(yè)自身活力。

2.組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。這是實(shí)現(xiàn)“管資本”的重要組織形式。國(guó)有資本投資公司主要以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化國(guó)有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)③，掌握關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域及核心業(yè)務(wù)；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要以提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，以財(cái)務(wù)性持股為主④。二者雖然功能定位不同，但作為國(guó)有資本進(jìn)入市場(chǎng)的重要載體，更多地充當(dāng)著政府與企業(yè)間“隔離層”，出面對(duì)國(guó)有企業(yè)履行股東職責(zé)。

（三）完善制度

1.完善公司治理結(jié)構(gòu)。以充分發(fā)揮黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”作用為核心，以充分發(fā)揮董事會(huì)“戰(zhàn)略管理、科學(xué)決策、防控風(fēng)險(xiǎn)”作用和經(jīng)理層“推進(jìn)執(zhí)行、經(jīng)營(yíng)管理生產(chǎn)指揮”作用為基礎(chǔ)，健全完善法人治理體系，完善的內(nèi)部控制和約束制度，建立有效制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

2.創(chuàng)新選人用人方式。創(chuàng)新人員選撥方式，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員采用委任、選任或聘任等形式選取，員工通過內(nèi)部競(jìng)聘上崗，外部公開招聘等形式選取，真正建立能上能下、能進(jìn)能出人員流動(dòng)機(jī)制。

3.完善激勵(lì)機(jī)制。選取更加靈活的考核指標(biāo)與考核方式，探索股權(quán)激勵(lì)、員工持股等中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。

4.改革分配制度。建立工資效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行工資總額預(yù)算管理，制定管控目標(biāo)，細(xì)化月度預(yù)算分解，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)行。國(guó)企高管實(shí)行差異化薪酬，合理確定基本年薪，按照經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)等考核指標(biāo)兌現(xiàn)月度、年度及任期績(jī)效薪酬。薪酬分配要向高端專業(yè)人才、關(guān)鍵崗位急需人才和一線高技能人才傾斜，鼓勵(lì)全員創(chuàng)新創(chuàng)效。

三、努力推進(jìn)國(guó)企改革1+N 文件落地，打好深化內(nèi)部改革攻堅(jiān)戰(zhàn)

《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》及配套方案對(duì)深化國(guó)有企業(yè)改革繪制了清晰的路線圖、時(shí)間表。習(xí)近平總書記說過，改革是一場(chǎng)深刻的革命，要以自我革新的勇氣和決心著力推進(jìn)體制機(jī)制改革，建立科學(xué)高效的經(jīng)營(yíng)管理體系。在新一輪的改革中，要充分激發(fā)和釋放企業(yè)活力，打好國(guó)有企業(yè)改革攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一要加強(qiáng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)改革及能力建設(shè)。航空工業(yè)集團(tuán)、國(guó)家電投等11家央企作為國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)，既是政府與企業(yè)，國(guó)資委與企業(yè)之間的紐帶，又是隔離墻，要加大其自主決策力度，最大程度激發(fā)試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)在活力，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率。另外，試點(diǎn)企業(yè)也要自我革新，加強(qiáng)戰(zhàn)略部署、內(nèi)部管理、資本運(yùn)作、監(jiān)督指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的能力，改革授權(quán)體系，建立總部-二級(jí)公司-投資企業(yè)三級(jí)管控模式，做精集團(tuán)總部、做實(shí)戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元、做專生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，充分彰顯集團(tuán)全局管控能力。

二要推進(jìn)混合所有制和股權(quán)激勵(lì)。鼓勵(lì)各種非公資本進(jìn)入國(guó)資領(lǐng)域參與國(guó)有企業(yè)的股權(quán)改革，通過發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)積極性，提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有企業(yè)要認(rèn)真研究任期激勵(lì)和中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，穩(wěn)妥探索員工持股。比如，通過回購(gòu)、增發(fā)等方式作為公司股權(quán)激勵(lì)的股票來源，嚴(yán)格選取董事、中高級(jí)管理人員和技術(shù)、市場(chǎng)、工藝、管理骨干等關(guān)鍵人員為激勵(lì)對(duì)象，設(shè)置科學(xué)先進(jìn)的業(yè)績(jī)考核體系和指標(biāo)水平，將股東、國(guó)有公司和核心團(tuán)隊(duì)三方利益有機(jī)結(jié)合。2018 年內(nèi)已有51 家國(guó)有控股上市公司實(shí)施了股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，如寶鋼股份、國(guó)機(jī)汽車等。

三要推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度實(shí)施。在競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)有序開展職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)，通過內(nèi)部選拔、外部招聘、交流推薦、現(xiàn)有管理者轉(zhuǎn)聘等多種方式，鼓勵(lì)通過市場(chǎng)化選聘的方式選擇企業(yè)高管人才，搭建各類企業(yè)人才自由進(jìn)出通道。在市場(chǎng)化選聘、契約化管理的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、董事會(huì)行權(quán)、市場(chǎng)化進(jìn)退、契約化管理、人本化激勵(lì)、共性化監(jiān)督”，推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人試點(diǎn)建設(shè)，切實(shí)調(diào)動(dòng)試點(diǎn)企業(yè)經(jīng)理層能動(dòng)性和積極性。

注釋：

①《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，1993-11-14，中共十四屆三中全會(huì)

②《國(guó)企改革30多年歷程》，2015-09-15，蘭州日?qǐng)?bào)

③④《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》2018-07，國(guó)務(wù)院