王吉武 郭建華 姚 江

（中國船舶重工集團有限公司 安全評審中心，北京 100101）

1 美國校園安全管理

1.1 組織機構(gòu)

美國校園安全管理是聯(lián)邦政府、州與社區(qū)、非政府組織、企業(yè)等密切合作，各司其職，從立法、財政撥款、信息管理和政策指導等方面共同治理校園安全[1-4]。學校是校園安全的責任主體，各州政府自治具體負責，其組織架構(gòu)，如下圖。

在聯(lián)邦政府領(lǐng)導下，美國教育部聯(lián)合美國司法部、國土安全部等國家行政管理部門，通過各種法律法規(guī)、政策等手段共同對各州政府管轄的校園安全提供指導。教育部是校園安全管理的歸口管理部門；司法部從校園內(nèi)發(fā)生的犯罪行為、藥物濫用及其預防等方面提供政策引導[5]，國土安全部下設的聯(lián)邦應急管理局從自然災害和火災事故應急管理方面提供政策引導。

圖 美國校園安全管理組織架構(gòu)Fig. Framework of campus security management in the USA.

州政府對各州管轄的校園安全負總責。在州政府教育行政部門領(lǐng)導下，美國校園安全實行校長負責制，并通過組建校園警察機構(gòu)模式進行管理。校園警察通過與地方警察局、學校周邊社區(qū)、學生家長等共同組建聯(lián)動機制，共同制定校園安全計劃和應急方案，確保學校安全平穩(wěn)[6-9]。

美國國家學校安全中心、美國校園消防安全中心、美國學校安全服務署等第三方專業(yè)技術(shù)服務機構(gòu)，通過安全教育培訓、安全狀況評估等方式，為美國各個學校提供專業(yè)咨詢服務，根據(jù)各學校實際情況制定可行的安全計劃，持續(xù)改進校園安全狀況。

美國實施的校園安全警察制度（擁有執(zhí)法權(quán)）是美國校園安全管理的顯著特征。

美國聯(lián)邦政府1990年出臺了美國《校園安全法》，使得校園警察制度有著聯(lián)邦法律依據(jù)[9]。校園警察隸屬于校長領(lǐng)導，由校長和學校董事會決定設立。校園安全警察與聯(lián)邦警察、州警察沒有隸屬關(guān)系，但在業(yè)務上是相互協(xié)作的關(guān)系。美國校園警察的工作職責主要是維護校園治安秩序、提供校園安全服務、保衛(wèi)校園內(nèi)人身或財產(chǎn)安全、負責相關(guān)突發(fā)事件的應急救援及校園安全事件的偵查破案等。

1.2 法律法規(guī)體系

逐級立法、并根據(jù)實際執(zhí)行情況持續(xù)修訂法律法規(guī)是美國校園安全管理的又一顯著特征。無論是聯(lián)邦政府，還是州政府，均高度重視校園安全立法建設，形成了相對健全的法律法規(guī)體系，從法律層面上確定了校園安全作為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，實現(xiàn)了校園安全管理的法制化。

美國聯(lián)邦政府不斷建立健全校園安全法案，并要求地方政府積極貫徹法案來確保校園安全。1986年美國校園槍擊“珍妮案”引起了社會廣泛關(guān)注，1987年，美國聯(lián)邦政府頒布實施《美國校園安全守衛(wèi)法》[9]；1990年美國國會通過《校園安全法》，后歷經(jīng)1999年、2002年、2008年3次修訂，是美國校園安全管理的總綱領(lǐng)；1994年美國國會制定《校園禁槍法》、《改善校園環(huán)境法》、《零容忍法》等；2000年及2003年，美國教育部分別制定《保護我們的孩子：行動指南》、《學校與社區(qū)危機應對指南》，不斷明確校園日常安全及應急管理重點要求，2008年美國教育部制定《高等教育機會法案》等[6-7]，從美國聯(lián)邦政府頒發(fā)的校園安全系列法案來看，非常注重法案內(nèi)容的繼承性和連續(xù)性，絕大部分法案都要求校園安全計劃及措施等信息的定期披露、提交年度校園安全報告、加強學校與當?shù)厣鐓^(qū)及州執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)合作等。

州政府結(jié)合地區(qū)特色制定學校安全立法是將學校安全上升為教育決策的最有力保障。以加利福尼亞州為例，1997年通過了《學校安全綜合規(guī)劃法案》，要求每所學校擬定校園安全綜合計劃，制定與社區(qū)緊密合作的綜合安全措施與項目，并形成年度評估與更新制度[9]。紐約州也發(fā)布《拯救計劃》，將攻擊教師、學校職員、學生的罪名從原來的行為不檢點上升為D級重罪。州一級的校園立法還有《奧克拉河馬校園安全法》、《邁克爾明格法案》、《佐治亞州校園安全法》等。

1.3 形成三輪驅(qū)動校園安全管理模式

美國聯(lián)邦政府、州與社區(qū)、非政府組織、企業(yè)、學校等密切合作，頂層協(xié)同完成校園安全環(huán)境建設；從立法、財政撥款、信息管理、政策指導、教育培訓等方面引導，形成了：政策引導-多方聯(lián)動-師生自治三輪驅(qū)動校園安全管理模式。

（1）政策引導。聯(lián)邦政府在健全完善校園安全相關(guān)法律法規(guī)的同時，一方面要求各州政府嚴格貫徹落實；另一方面通過輔助相應財政政策引導方式，引導州政府、學校加強校園安全管理。如1994年美國國會制定的《校園禁槍法》，要求所有接受聯(lián)邦教育基金的州通過《改善校園環(huán)境法》、《零容忍法》，否則將取消其領(lǐng)取聯(lián)邦教育基金的資格；2013年美國教育部推出“希望社區(qū)”項目，為符合條件的非營利性組織、高等教育機構(gòu)等提供1億美元的專項資金，專項支持學校與社會的聯(lián)合共治建設[10-13]。相關(guān)法律明確要求學校定期發(fā)布校園安全報告，作為學生選擇校園重要參考條件之一等。

（2）多方聯(lián)合共治。首先是政府層面的聯(lián)合共治，教育部、司法部等多次就校園安全聯(lián)合制定政策、開展專項活動。 如2005年美國司法部聯(lián)合教育部提出《學校安全聯(lián)合執(zhí)法：密爾沃基倡議》，倡議學校、社區(qū)聯(lián)合開展校園安全管理，并對學校成立安全委員會、校園警察職責、學校安全設施設置等方面提出了具體操作建議等。 其次是專業(yè)機構(gòu)間的聯(lián)合共治[12-13]。如2016年，美國國家學校安全中心、國家預防犯罪安全委員會聯(lián)合開展“校園安全文化”項目，提出了學生出勤情況、學校公共設施狀況、尋釁鬧事行為、進出校園程序、校園安全計劃、著裝要求、家長對學校的態(tài)度、教職工離職率等8個“應當引起學校教師及校長的關(guān)注事項及緣由”，以期將威脅校園安全的因素消滅于萌芽狀態(tài)[11-13]。最后是學校與當?shù)鼐?、社區(qū)及家庭間的聯(lián)合共治，學校通常聘請當?shù)鼐煜到y(tǒng)幫助制定針對性的校園安全計劃，處理校園安全事件，組織對學生的安全教育與培訓等；開展“學校-社區(qū)-家庭”安全防范合作項目，與社區(qū)成員、企業(yè)、執(zhí)法者、公民等共同一起，聯(lián)合制定校園安全計劃方案和應急方案等。

（3）師生自治。一方面是學校從物防、技防、聯(lián)防方面加強校園自身安全，建立和完善多功能的防火、防盜、交通安全、報警等監(jiān)控嚴密的安全防范體系。如在學校門口安裝金屬探測裝置用于檢查金屬器件（包括槍支和匕首等）；為在校師生及來訪者制定一定權(quán)限的ID卡；在教學樓等建筑物安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)；在通道設置可直通報警系統(tǒng)的應急燈等。另一方面是通過加強學校師生的安全教育與宣傳，提高師生在遭遇危險時的應對意識和技能。新生入學教育時，學校通過開設相應的課程和培訓項目，重點講解校園安全設施及管理要求介紹、校園突發(fā)事件報警流程、常見各類校園安全案件及預防等知識，讓廣大師生清楚哪些行為是違規(guī)行為，遭遇危險和威脅時應當如何應急處置等。

1.4 強化安全檢查

借助權(quán)威性技術(shù)服務機構(gòu)鞏固和提升校園安全。由于美國眾多校園安全法案均要求學校實行校園安全年度報告制度，定期公布學校不安全情況，而且報告結(jié)果作為學生選擇學校的重要條件之一。迫使美國學校均高度重視校園安全鞏固和提升。一方面，嚴格學校安全檢查與隱患排查工作。如佛蒙特州教育部頒布了安全學校檢查清單（School Safety Review Checklist），從學校建筑和活動場地、空氣質(zhì)量、空氣流通、教室、禮堂、浴室、體育設施和裝備、操場、游泳池、健身房等多個維度細化了500余項檢查指標。學校定期聘請消防系統(tǒng)、公安系統(tǒng)相關(guān)專業(yè)人員進行系統(tǒng)檢查，排除隱患。另一方面，學校積極與權(quán)威性技術(shù)服務機構(gòu)進行合作，通過一對一、專業(yè)化、全方位安全評估，共同制定校園安全改進計劃，預防校園安全事故和事故的發(fā)生。這些權(quán)威性技術(shù)服務機構(gòu)，既有政府支持的非盈利性組織，如美國國家學校安全中心、美國校園消防安全中心等，也有民間組織，如美國學校安全服務署等。其中，美國國家學校安全中心，1984年由美國里根總統(tǒng)授權(quán)建立，通過匯集大學教授、法律顧問、政府要員、技術(shù)工程師、執(zhí)法人員等多方人才，重點針對校園安全計劃、安全設施管理、槍支和毒品防范管理、校園欺凌等提供專業(yè)技術(shù)服務。美國國家校園消防中心采取會員制模式，與全美4000余所高校建立合作關(guān)系，為其提供校園消防培訓及技術(shù)指導。美國學校安全服務署是美國民間著名的校園安全評估專業(yè)組織，評估范圍包括學校安全規(guī)范和細則、技術(shù)性防范措施、校園防暴措施、校警工作情況、安全教育培訓、校園安全應急、學校與社區(qū)合作情況等方面，并制定系統(tǒng)性的安全計劃措施等。

2 美國校園安全管理對我們的啟示

2.1 完善我國校園安全法律法規(guī)體系建設

我國校園安全管理法規(guī)相對較多。在國家頂層法律法規(guī)指導下，國務院制定了《關(guān)于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，教育部制定了《學生傷害事故處理辦法》、《中小學幼兒園安全管理辦法》、《關(guān)于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》、《校車安全管理條例》、《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《教育部關(guān)于加強學校體育活動安全防范工作的緊急通知》、《學校安全與健康設計通用規(guī)范》、《中小學校設計規(guī)范》、《幼兒園建筑設計規(guī)范》、《中小學、幼兒園安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》、《高等院校安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》、《學生用品的安全通用要求》、《專用校車安全技術(shù)條件》、《餐飲業(yè)和學生集體用餐配送單位衛(wèi)生規(guī)范》、《體育場館公共安全通用要求》等一系列部門規(guī)章、規(guī)范、標準；這些規(guī)章、規(guī)范、標準在推進我國校園安全管理中發(fā)揮了重要作用[14-15]。但是，對照美國校園安全法律法規(guī)標準體系，我們應該清醒的看到，我國校園安全管理方面層級高、效率強的法律法規(guī)暫未建立，沒有出臺系統(tǒng)針對校園安全的立法，現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)范等存在泛化和籠統(tǒng)化現(xiàn)象，強制性、系統(tǒng)性和可操作性不強；標準體系有待補充完善，管理類標準較為缺失，技術(shù)類標準數(shù)量及修訂頻次尚不能完全支撐當前教育快速發(fā)展需要。建議加快我國校園安全方面立法研究，盡快形成系統(tǒng)的、互為支撐的校園安全法律法規(guī)體系，使我國的校園安全建設有法可依，實現(xiàn)校園安全治理的法制化。

2.2 校園安全教育培訓制度化、規(guī)范化

“安全第一、預防為主、綜合治理”是國家的安全方針，同樣適用于校園安全管理。預防為主，除了在源頭上確保各項設施本質(zhì)安全以外，更重要的是要通過制度化、規(guī)范化安全教育培訓，提高師生的安全意識和防范技能。一是組織相關(guān)專家共同編制具有權(quán)威性的不同年齡段學生（大學、中學、小學、幼兒）用校園安全知識讀本；二是在安全教育培訓方面，除學校老師培訓之外，應聘請當?shù)鼐煜到y(tǒng)、消防系統(tǒng)及專業(yè)技術(shù)服務機構(gòu)等，對師生進行針對性的安全教育培訓。三是與學生家長聯(lián)合培訓機制，將學生安全意識養(yǎng)成與家庭教育緊密結(jié)合起來，將家長納入學校校園安全培訓中，形成家校一體的全方位安全培訓機制。四是借助“全國安全生產(chǎn)月”活動契機，在教育系統(tǒng)營造重視安全氛圍，提高全校師生安全意識，確保學校長治久安。

2.3 強化校園安全源頭管理

首先，采購的各種安全設備設施等應當具有相應安全認證標識。建議學校梳理校園安全設備設施、安全產(chǎn)品體系及其相應的認證情況，確保所有校園安全設備設施、安全產(chǎn)品在源頭設計、制造方面有技術(shù)標準體系或規(guī)范要求等。其次，對新建校園進行安全評價。建議學校嚴格落實主體責任，根據(jù)《建設項目安全設施“三同時”監(jiān)督管理辦法》（安監(jiān)總局新36號令）、《建設項目職業(yè)病防護設施“三同時”監(jiān)督管理辦法》（安監(jiān)總局90號令）等相關(guān)要求，做好新建校園及相關(guān)配套設施進行預評價、安全設施設計審查、驗收評價等，在源頭上確保所投入各項設施在安全和職業(yè)衛(wèi)生方面符合法律法規(guī)標準要求。第三，由于歷史原因，未進行竣工驗收即投入運行的學校建設項目，建議開展安全現(xiàn)狀評價，針對性的采取補救措施，確保校園安全。第四，對未開展“三同時”管理，安全設施建設施工中不符合國家規(guī)范，項目未竣工驗收投入運行等，對相關(guān)責任人員開展追責處理。

2.4 發(fā)揮第三方機構(gòu)的作用

發(fā)揮第三方機構(gòu)安全技術(shù)對校園安全支撐保障作用。安全管理工作是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作。為進一步貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號）等精神，國務院安委會印發(fā)了《國務院安全生產(chǎn)委員會關(guān)于加快推進安全生產(chǎn)社會化服務體系建設的指導意見》（安委〔2016〕11號），意見要求加快推進我國安全生產(chǎn)社會化服務體系建設。通過聘請專業(yè)的安全生產(chǎn)技術(shù)、安全管理服務機構(gòu)，為校園提供安全評價、認證、檢測、檢驗、培訓、咨詢、信息化等安全生產(chǎn)服務，聘用專業(yè)第三方機構(gòu)開展學校安全生產(chǎn)年度績效評審工作，全面審視每個學校安全管理制度的適用性、安全設備設施的完好性、安全管理體系運行的有效性等，充分發(fā)揮第三方各類服務機構(gòu)對校園安全工作支撐保障作用。