劉 裕 蔡詩琪 田 歡

（電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610054）

0 引言

城市安全問題已成為新時(shí)期我國(guó)亟待解答的“國(guó)家命題”。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程明顯加快，城市人口、功能和規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局發(fā)生了深刻變化，新材料、新能源、新工藝廣泛應(yīng)用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域大量涌現(xiàn)，城市運(yùn)行系統(tǒng)日益復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。城市因其人口、建筑以及其他各種資源、財(cái)富的高度集中，更是處于“風(fēng)險(xiǎn)膠囊”之中，災(zāi)害鏈變長(zhǎng)，復(fù)雜性、易損性增加，一旦發(fā)生安全事故，事故后果的嚴(yán)重程度往往呈現(xiàn)“倍增效應(yīng)”。

近年來，發(fā)生在國(guó)內(nèi)大城市的重特大安全事故，從青島輸油管道爆炸事件到上海外灘踩踏事件、天津港爆炸事故、深圳渣土受納場(chǎng)滑坡事故等，不僅造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，還在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了重大的社會(huì)負(fù)面影響甚至政治影響，凸顯出我國(guó)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控嚴(yán)重滯后，城市安全問題成為“社會(huì)熱點(diǎn)”。

2015年12月，中央時(shí)隔37年再次召開城市工作會(huì)議，提出要“把安全放在第一位，把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域”。2016年7月，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會(huì)議上指出：“要加強(qiáng)城鄉(xiāng)安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，全面開展城市風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、危險(xiǎn)源的普查，防止認(rèn)不清、想不到、管不到等問題的發(fā)生”。2018年1月, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，明確推進(jìn)城市安全發(fā)展的制度措施，將城市安全發(fā)展上升為“國(guó)家命題”，這表明以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中防范重大安全風(fēng)險(xiǎn)的敏銳洞察力，展現(xiàn)了關(guān)愛生命、保障安全的濃厚為民情懷和強(qiáng)烈責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

1 城市化與城市風(fēng)險(xiǎn)問題

1.1 成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)基本狀況

作為全球人口排名31位的超大城市，成都人口高度聚集，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能系統(tǒng)日趨復(fù)雜，城市運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)集聚。呈現(xiàn)出3個(gè)鮮明特點(diǎn)：

（1）生產(chǎn)安全事故“多發(fā)”、“易發(fā)”。

2017年，成都人均GDP為1.36萬美元，根據(jù)相關(guān)理論和西方國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，成都仍然處于生產(chǎn)安全事故易發(fā)、多發(fā)階段。此階段工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)活躍，成都目前市場(chǎng)主體已近200萬戶，企業(yè)69萬家，其中危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位6696家，重大危險(xiǎn)源110個(gè)；傳統(tǒng)和新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式并存，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、企業(yè)管理整體上仍然較為落后，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低。比如規(guī)模以上工業(yè)增長(zhǎng)值率不足24%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家35%～40%標(biāo)準(zhǔn)。

（2）城市風(fēng)險(xiǎn)源點(diǎn)多面廣、交織疊加。

成都市常住人口1600萬，管理人口超過2000萬，高層建筑9369棟，其中100m以上的超高層建筑339棟，1萬平方米以上的城市綜合體640棟，其中10萬平方米以上的超大型城市綜合體262棟，人員密集場(chǎng)所3萬余家，特種設(shè)備超過20萬臺(tái)，機(jī)動(dòng)車保有量近500萬輛，軌道交通在建里程450km，地鐵營(yíng)運(yùn)里程196km，日客流量350萬人次。龐大的城市規(guī)模讓城市安全風(fēng)險(xiǎn)源觸點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低、破壞力增大，呈現(xiàn)復(fù)雜化、連鎖性特點(diǎn)，已然成為了“風(fēng)險(xiǎn)膠囊”。

（3）自然災(zāi)害潛在風(fēng)險(xiǎn)和次生風(fēng)險(xiǎn)較大。

經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的城市發(fā)展，成都市基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，城市交通、供水排水、供電、燃?xì)?、消防等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)困難，部分道路排水管道和下穿隧道等安全設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不高，防災(zāi)抗災(zāi)能力不高，潛在安全風(fēng)險(xiǎn)較大，地震、氣象、地質(zhì)和暴雨、洪澇等自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)極易引發(fā)次生災(zāi)害，給城市安全管理和運(yùn)行帶來新的壓力。

1.2 成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系

城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系是一個(gè)全新的研究領(lǐng)域，尚無一套成熟的理論與技術(shù)。城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)具有內(nèi)涵豐富、涵蓋面廣、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)的特點(diǎn)，這就決定了建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?？茖W(xué)性、客觀性、系統(tǒng)性、公正性、可行性、可比性原則，是建立成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系的重要保證。根據(jù)成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成特點(diǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)理論和統(tǒng)計(jì)學(xué)原理，利用主成分分析法、因子分析法和數(shù)據(jù)提取技術(shù)，建立由2個(gè)層次指標(biāo)構(gòu)成的成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系，見下表。

1.3 成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系應(yīng)用與實(shí)踐

基于成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系，成都市主要從技術(shù)防控、標(biāo)準(zhǔn)防控、群眾防控3個(gè)方面，積極探索城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系應(yīng)用與實(shí)踐，促進(jìn)城市安全有序發(fā)展。

（1）開展“技術(shù)防控”，開發(fā)建設(shè)城市安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。

針對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)，以物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算為基礎(chǔ)，開發(fā)了安全生產(chǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，主要包括4個(gè)子系統(tǒng)：一是重大危險(xiǎn)源監(jiān)控系統(tǒng)。2013年建成，通過前端感知設(shè)備對(duì)全市重大危險(xiǎn)源和高危企業(yè)進(jìn)行全時(shí)段實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警。系統(tǒng)運(yùn)行5年以來，處置氨氣、氯氣泄漏等重大險(xiǎn)情22起，發(fā)現(xiàn)重大隱患112處。二是隱患排查治理動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。2015年建成運(yùn)行，目前納管企業(yè)4.1萬家，辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)源3.1萬項(xiàng)，促進(jìn)企業(yè)隱患排查自查自報(bào)自改閉環(huán)管理。三是應(yīng)急救援輔助決策系統(tǒng)。2017年建成，通過構(gòu)建預(yù)案庫、案例庫等，“一圖式”展現(xiàn)全市安全生產(chǎn)應(yīng)急專家、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、物資、裝備等應(yīng)急資源力量，初步具備先期研判、輔助決策和事后評(píng)估等功能。四是城市公共安全感知系統(tǒng)。先后開發(fā)“兩客一?！边\(yùn)輸車輛安全管理、電梯公共服務(wù)、地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、建筑起重機(jī)械安全管理、交通運(yùn)行協(xié)調(diào)、建筑垃圾處置監(jiān)管等信息化系統(tǒng)，以及寺廟教堂監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)可能影響城市運(yùn)行和公共安全的重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警。下一步，將向城市綜合體、旅游景區(qū)景點(diǎn)、大型商場(chǎng)等領(lǐng)域拓展，持續(xù)延伸城市安全感知觸角。

表 成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系Tab. Index system of city safety risks prevention and control of Chengdu

在以上4個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，2017年，成都市又著手建設(shè)危險(xiǎn)化學(xué)品電子地圖，目前已實(shí)現(xiàn)在GIS地圖上對(duì)2080家危險(xiǎn)化學(xué)品在線動(dòng)態(tài)管控。2018年，成都市全面開展了城市整體安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，繪制包括10個(gè)重點(diǎn)行業(yè)、4條城市生命線在內(nèi)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)電子地圖。同時(shí)，積極探索城市安全大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推動(dòng)將安全生產(chǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)升級(jí)建設(shè)為城市安全監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，如圖1。

圖1 成都市城市安全監(jiān)測(cè)預(yù)警體系構(gòu)架圖Fig.1 Skelton diagram of city safety detection and early-warning system of Chengdu

（2）探索“標(biāo)準(zhǔn)防控”，推動(dòng)企業(yè)和公共領(lǐng)域安全管理標(biāo)準(zhǔn)化。

為有效管控企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)，成都市政府安全辦組織專家和企業(yè)一道，制訂發(fā)布了成都市小型企業(yè)、微型企業(yè)和企業(yè)三級(jí)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范，以及成都市企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控工作規(guī)范、成都市安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)服務(wù)規(guī)范等區(qū)域性地方標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)建安全風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)化單位。截至目前，共創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)6132家，計(jì)劃到2020年完成規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)全部達(dá)標(biāo)。

針對(duì)商業(yè)商務(wù)樓宇和古鎮(zhèn)、特色街區(qū)等領(lǐng)域公共安全風(fēng)險(xiǎn)突出的情況，成都市在12個(gè)不同業(yè)態(tài)商業(yè)商務(wù)樓宇開展安全管理標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)。經(jīng)過深入研究與反復(fù)摸索，2016年1月1日，制定發(fā)布全國(guó)首個(gè)商業(yè)商務(wù)樓宇和古鎮(zhèn)、特色街區(qū)安全管理的地方標(biāo)準(zhǔn)——《成都市商業(yè)商務(wù)樓宇安全管理標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定規(guī)范》和《成都市古鎮(zhèn)和特色街區(qū)安全管理等級(jí)劃分與評(píng)定》。其中商業(yè)商務(wù)樓宇地方標(biāo)準(zhǔn)正在按照國(guó)家標(biāo)委會(huì)的要求，研究將地方標(biāo)準(zhǔn)提升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過幾年的推廣，截止目前，全市已有97個(gè)商業(yè)商務(wù)樓宇和11個(gè)古鎮(zhèn)、特色街區(qū)通過公共領(lǐng)域安全管理標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評(píng)定。根據(jù)成都市的規(guī)劃，到2020年，全市超大型城市綜合體將基本完成公共領(lǐng)域安全管理標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)創(chuàng)建工作，其他城市綜合體逐步達(dá)標(biāo)。同時(shí)，成都還制定了中小學(xué)校安全管理地方標(biāo)準(zhǔn)，正在研究制定醫(yī)院、大型活動(dòng)臨時(shí)搭建工程安全管理地方標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)公共領(lǐng)域安全管理標(biāo)準(zhǔn)化。

圖2 成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)體系圖Fig.2 Skelton diagram of city safety control standards system of Chengdu

2018年11月，成都市成立了“成都市城市安全專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)”，全面加快形成城市安全發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系，如圖2。家級(jí)安全社區(qū)30個(gè)，省級(jí)安全社區(qū)219個(gè)；錦江區(qū)建成西部首個(gè)以區(qū)為單位的國(guó)際安全社區(qū)和全國(guó)安全社區(qū)，金牛區(qū)、雙流區(qū)、溫江區(qū)以區(qū)為單位建成省級(jí)安全社區(qū)。先后建成安全體驗(yàn)中心（館）15個(gè)，安全文化廣場(chǎng)100個(gè)，安全示范街150條，安全示范學(xué)校100個(gè)。

與啟動(dòng)安全社區(qū)建設(shè)時(shí)相比，建設(shè)成功時(shí)各社區(qū)的各類安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)平均下降了17.74%、51.62%，其中道路交通下降了7.79%、41.3%，工作場(chǎng)所下降了60%、74.5%，火災(zāi)下降了30.24%、60%，社會(huì)治安事件下降了21.05%、62.58%。通過安全社區(qū)建設(shè)，在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本形成了“自我發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題、評(píng)估問題、持續(xù)改進(jìn)”的基層安全社區(qū)治理新模式，社區(qū)軟、硬件環(huán)境和居民安全素質(zhì)得到大幅提升，各類傷害持續(xù)下降，為人民群眾營(yíng)造了一個(gè)“安全、健康、和諧”的生產(chǎn)生活環(huán)境。

2 成都實(shí)踐給我國(guó)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控的啟示

（3）發(fā)動(dòng)“群眾防控”，以安全社區(qū)為載體夯實(shí)基層社區(qū)公共安全體系。

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，社區(qū)安全是城市安全的基石。從2009年開始，成都市把安全社區(qū)建設(shè)作為抓好公共安全體系建設(shè)強(qiáng)化和安全生產(chǎn)基層、基礎(chǔ)、基本功建設(shè)的載體，堅(jiān)持“全員參與、資源整合、持續(xù)改進(jìn)”工作思路，以問題為導(dǎo)向，從人民群眾反映強(qiáng)烈的安全問題入手，不斷整合轄區(qū)資源，培育社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)群眾廣泛參與安全社區(qū)建設(shè)。截止2018年12月，全市375個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中建成國(guó)成都市是一個(gè)擁有2000多年歷史和2000萬人口的超大城市，同時(shí)地處西部，現(xiàn)代化與傳統(tǒng)并存，在國(guó)內(nèi)城市中具有較強(qiáng)的代表性。成都市城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)踐，給我國(guó)城市開展風(fēng)險(xiǎn)防控提供了借鑒樣本，也給下一步工作開展帶來了有益的啟示。

2.1 必須讓“安全發(fā)展”成為城市的“普世”價(jià)值觀

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正從“高速發(fā)展”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)變，“安全發(fā)展”的理念尚未真正成為全社會(huì)尊崇的價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則。做好城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控，首先要求城市黨委政府牢固樹立安全發(fā)展理念，切實(shí)踐行以人民為中心的思想，正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，特別是面對(duì)安全與發(fā)展有沖突的時(shí)候，堅(jiān)決守護(hù)安全的“紅線”和“底線”。其次，要強(qiáng)化宣傳和教育，增強(qiáng)城市每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全法制意識(shí)和安全責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、尊重生命、敢于擔(dān)責(zé)；增強(qiáng)每個(gè)城市市民特別是兒童青少年的安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，讓他們懂得保護(hù)自身安全，懂得安全應(yīng)急施救，勇于維護(hù)社會(huì)公共安全利益。

2.2 必須建立科學(xué)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作體系

改變目前城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控職能分散、各自為政、缺乏統(tǒng)籌的局面，實(shí)現(xiàn)城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)健全、體系優(yōu)化、流程閉環(huán)、各方責(zé)權(quán)利規(guī)范，無論是在日常管理或非常態(tài)情況下均能做到無縫銜接、聯(lián)動(dòng)反應(yīng)、動(dòng)態(tài)高效。為此，各城市黨委政府應(yīng)當(dāng)充分利用我國(guó)安全應(yīng)急管理體制改革契機(jī)，結(jié)合自身安全工作實(shí)際，組建高權(quán)威、綜合性、專業(yè)化的城市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作，有效協(xié)調(diào)各方資源。要建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作制度體系，尤其要以法律、制度或具體的工作任務(wù)表等形式，明確城市黨委政府各部門、各機(jī)構(gòu)和屬地的安全風(fēng)險(xiǎn)防控權(quán)責(zé)，避免職能模糊和重疊。

2.3 必須堅(jiān)持源頭治理和過程管控并重

充分學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家“生命周期理論”指導(dǎo)下的城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐，探索建立具有我國(guó)鮮明特色的“全過程綜合城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理”模式，形成安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)反應(yīng)、恢復(fù)重建一整套流程，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的風(fēng)險(xiǎn)治理弊端。在強(qiáng)化城市安全風(fēng)險(xiǎn)過程管控的同時(shí)，鑒于我國(guó)城市普遍無序擴(kuò)張的歷史，各城市黨委政府必須狠下決心開展源頭治理，重點(diǎn)解決城市規(guī)劃安全、人員密集區(qū)重大危險(xiǎn)源安全、老城區(qū)安全設(shè)施陳舊和設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，從源頭上防范遏制城市重大安全風(fēng)險(xiǎn)，消除重大安全事故。

2.4 必須強(qiáng)化基礎(chǔ)保障和社會(huì)協(xié)同

成都市“安全管理標(biāo)準(zhǔn)化”和“安全社區(qū)”民生工程建設(shè)的實(shí)踐表明，做好城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控的根本在基層，關(guān)鍵在基礎(chǔ)，只有城市的每個(gè)基層單元特別是企業(yè)、街道社區(qū)的安全基礎(chǔ)夯實(shí)了，整個(gè)城市的安全才有良好的保障。當(dāng)前，我國(guó)城市安全基層基礎(chǔ)普遍薄弱，各城市黨委政府要著力抓好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全主體責(zé)任落實(shí)，織密城市安全“監(jiān)管網(wǎng)”，筑牢城市安全應(yīng)急保障防線，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督的作用，激發(fā)社會(huì)和市民多元參與，推動(dòng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控從“自上而下”轉(zhuǎn)為“上下聯(lián)動(dòng)”，從政府“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)為全社會(huì)“共治共享”。

3 結(jié)論

建立城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系，科學(xué)識(shí)別、估測(cè)、評(píng)價(jià)城市運(yùn)行和發(fā)展過程中蘊(yùn)含的安全風(fēng)險(xiǎn)，并通過“技防”、“標(biāo)防”、“人防”等手段，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施治理、控制和預(yù)警，是實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要從根本上做好城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控這項(xiàng)“國(guó)家命題”，必須推動(dòng)城市黨委政府牢固樹立安全發(fā)展觀、建立科學(xué)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作體系、堅(jiān)持源頭治理和過程管控并重、強(qiáng)化基礎(chǔ)保障和社會(huì)協(xié)同。