編者按： 我國是全球第二大玉米生產(chǎn)國和消費國，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條較為齊全。隨著收儲制度改革的推進，近年來我國玉米臨儲庫存快速下降，預(yù)計2019年將全部出清。未來，玉米供給缺口可能進一步擴大，將給穩(wěn)定物價總水平、防止加工領(lǐng)域過剩產(chǎn)能、控制非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米種植面積等工作帶來挑戰(zhàn)。為有效應(yīng)對可能出現(xiàn)的問題，需要在短期內(nèi)從需求端圍繞加工企業(yè)制定針對性措施，在中長期從供給側(cè)開展更為市場化的玉米收儲制度改革。

作為世界三大谷物中年產(chǎn)量最高的農(nóng)作物，玉米是世界上非常重要的主糧，不但具有成熟快、畝產(chǎn)高、耐寒強等特點，而且營養(yǎng)價值較高，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈較長。我國一直是全球的玉米生產(chǎn)和消費大國，收儲制度改革以來，臨儲庫存快速下降。同時，玉米深加工產(chǎn)能過速膨脹，隨著本輪在建和擬建項目的投產(chǎn)，玉米市場多年來供大于求的局面將出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)態(tài)勢。2019年及之后的兩三年，我國玉米供給缺口可能擴大，因此引發(fā)的相關(guān)問題值得高度關(guān)注。

一、我國玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國是全球第二大玉米生產(chǎn)國和消費國

作為全球兩大玉米種植黃金帶之一，我國一直是世界上主要的玉米生產(chǎn)國，2012年后的玉米產(chǎn)量一直保持在2億噸以上，約占我國糧食總產(chǎn)量的三分之一，約占全球玉米總產(chǎn)量的20%，緊隨處于另一個玉米種植黃金帶的美國之后，位居世界第二位。同時，我國的消費量也同樣位居美國之后，排世界第二位。從全球看，玉米生產(chǎn)和消費總體呈現(xiàn)較為集中的格局，美國、中國、巴西和歐盟四個經(jīng)濟體的玉米產(chǎn)量和消費量占全球比重分別約為70%和65%（表1，表2）。

（二）國內(nèi)玉米受關(guān)稅配額保護，自給率較高

我國在加入WTO時，為確定國家糧食安全，通過談判爭取到包括小麥、大米、玉米、棉花等在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品實行進口配額制度。根據(jù)相關(guān)條款，我國每年玉米的進口配額為720萬噸，進口玉米配額內(nèi)關(guān)稅為1%—10%，配額外的關(guān)稅高達65%—180%①。因此，我國進口玉米的規(guī)模有限，多年來都未將配額用完，自給率保持在97%左右的高位。從國際看，美國、巴西和阿根廷是主要的玉米出口國，三國出口量之和約占全球玉米出口量的70%。相對于出口，玉米進口的集中度較低，日本、歐盟和墨西哥等主要玉米進口國的進口量之和，占全球玉米進口量的比重僅為35%左右，相對較為分散（表3）。

（三）我國玉米主要用于飼料消費，相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈較全

從消費結(jié)構(gòu)看，居民直接食用只占較小比重。我國每年生產(chǎn)的玉米主要用于飼料加工，近年來用量約占玉米產(chǎn)量的65%—70%。此外，深加工用量約占25%，居民直接消費的比重不足10%。從產(chǎn)業(yè)鏈條看，我國的玉米產(chǎn)業(yè)鏈較長，門類環(huán)節(jié)較齊全?？傮w看，玉米產(chǎn)業(yè)鏈主要包括種植、貿(mào)易、加工、流通消費等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又包括若干配套產(chǎn)業(yè)。如種植環(huán)節(jié)又包括育種、農(nóng)資、農(nóng)機等，貿(mào)易環(huán)節(jié)又包括收購、交易中心、期貨市場等。加工環(huán)節(jié)又包括飼料加工和深加工，深加工又包括淀粉、酒精、玉米粉、淀粉糖、發(fā)酵品等。同時，隨著科技的發(fā)展，又不斷衍生出麥芽糖、山梨醇、木糖醇、抗消化淀粉等副加值更高的新產(chǎn)品（圖1）。

二、玉米價格支持政策變化對市場供給關(guān)系形成重大影響

隨著玉米產(chǎn)量持續(xù)下降和臨儲庫存清空，以及深加工產(chǎn)能急劇擴張和新增飼料等對玉米需求的快速增長，玉米市場多年來供大于求的局面可能會在2019年發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)，預(yù)測供需缺口將超過5000萬噸。

（一）從供給看，玉米現(xiàn)有庫存將于2019年基本出清

國家糧食交易中心數(shù)據(jù)顯示，2016年以來玉米臨儲拍賣規(guī)模迅速擴大，近三年來的拍賣量分別達到2182萬噸、5873萬噸和10014萬噸，累計消化臨儲庫存超過1.8億噸。目前，剩余庫存約8000萬噸，其中，2014年和2015年剩余庫存分別約為7500萬噸和500萬噸，所有庫存將于2019年全部清空，玉米去庫存工作基本完成。

同時，我國玉米供給能力不斷下降，種植面積和產(chǎn)量持續(xù)下滑。玉米收儲制度改革以來，近三年我國玉米種植面積累計調(diào)減超過4500萬畝，2018年玉米產(chǎn)量預(yù)計比2016年下降約900萬噸。近期公布的大豆生產(chǎn)者補貼標(biāo)準(zhǔn)遠高于玉米，如黑龍江省大豆生產(chǎn)者補貼標(biāo)準(zhǔn)為320元/畝，比去年每畝增加約146元，而玉米只有25元/畝，同比大幅減少，吉林省公主嶺市的大豆種植補貼更是高達580元/畝，在這種情況下，預(yù)計2019年玉米產(chǎn)量將進一步降低。事實上，2018年初我國新玉米市場近年來首次出現(xiàn)產(chǎn)不足需的情況，供給缺口達到2800萬噸。2019年隨著需求增長和臨儲庫存消化殆盡，供求矛盾將進一步凸顯。由于我國對玉米進口實行配額制，配額每年約720萬噸，因此，短時間內(nèi)難以通過進口來彌補國內(nèi)的供給缺口。

（二）從需求看，玉米深加工產(chǎn)能規(guī)模將創(chuàng)新歷史新高

近年來，為配合玉米去庫存工作，各地紛紛放開玉米深加工產(chǎn)能限制，許多主產(chǎn)區(qū)鼓勵發(fā)展規(guī)模以上加工企業(yè)，并采取各種補貼和優(yōu)惠政策引導(dǎo)和支持項目上馬，產(chǎn)能急劇擴張。目前，新增在建深加工產(chǎn)能超過2800萬噸，2019年底將達到1.1億噸的歷史新高。

同時，飼料行業(yè)對玉米需求將所有增加。飼料工業(yè)協(xié)會2018年10月下旬發(fā)布仔豬生豬和蛋雞肉雞配合飼料新標(biāo)準(zhǔn)，可帶動減少約1400萬噸的大豆需求。據(jù)行業(yè)專家估算，減少的大豆蛋白部分需要通過增加玉米用量來彌補，不同技術(shù)對玉米的用量不同，但大體上對玉米的新增需求約在700—1100萬噸。

三、玉米供求格局變化將帶來三方面不利影響

作為三大主糧之一，玉米的生產(chǎn)和加工能力均受政策的鼓勵或限制而不斷變化，實現(xiàn)供求動態(tài)平衡較為困難。目前，由于上游去庫存與下游鼓勵新建加工產(chǎn)能之間存在政策不協(xié)調(diào)和時間差等問題，呈現(xiàn)出庫存已消化大半、但眾多新建產(chǎn)能尚在申報核準(zhǔn)和準(zhǔn)備建設(shè)的情況，對未來形成一定不利影響。

（一）玉米及下游加工品價格上漲，可能引發(fā)物價水平一定幅度波動

受玉米市場出現(xiàn)較大供求缺口影響，2019年玉米價格將繼續(xù)上漲。2018年，即使在1億噸庫存玉米投入市場的情況下，玉米價格仍較2017年有所上漲。2019年庫存僅剩8000萬噸，加之產(chǎn)量下降，可以預(yù)見，在2019年乃至今后兩三年，玉米價格不斷上漲的基礎(chǔ)已經(jīng)形成。事實上，一些企業(yè)已經(jīng)注意到這個趨勢，在今年玉米庫存拍賣過程中進行大規(guī)模補倉，“賭”未來玉米價格上漲，導(dǎo)致近期玉米拍賣價格出現(xiàn)上漲行情。從現(xiàn)貨市場看，壽光金玉米等加工企業(yè)14%水分玉米的收購價從10月10日的1840元/噸增長至11月12日的2060元/噸，一個月內(nèi)漲幅達到12%?？紤]到玉米產(chǎn)業(yè)鏈條較長，原料價格上漲將顯著推高飼料、淀粉、酒精等產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)的生產(chǎn)成本，從而在一定程度上影響食品類價格，進而影響物價總水平。此外，玉米價格上漲帶來的種植意愿提升也加劇了地租價格的上漲。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018年黑龍江一些地區(qū)平均地租較去年上漲約750元/公頃，漲幅達13%，2019年地租還將延續(xù)上漲態(tài)勢，從而進一步抬高種糧成本。

（二）玉米供應(yīng)量不足且價格高漲，可能影響新上馬深加工企業(yè)的開工率，導(dǎo)致形成新一輪的深加工過剩產(chǎn)能

我國曾在本世紀初經(jīng)歷過玉米深加工產(chǎn)能的大漲大落。2002年，曾有一輪玉米加工產(chǎn)能快速增長、一些項目盲目上馬且集中建設(shè)的過程，使得短期內(nèi)加工產(chǎn)能擴張速度遠超當(dāng)時玉米產(chǎn)量的增幅，一度出現(xiàn)“機器與人爭糧食”的局面。后來，為確保糧食安全，2007年開始全面清理新建和在建玉米深加工項目，嚴格控制深加工產(chǎn)能盲目過快增長。近年來，隨著玉米價格上漲和產(chǎn)能持續(xù)擴張，玉米深加工企業(yè)的開工率在2016年一度高漲以后，已經(jīng)在持續(xù)下降，目前已降至50%以下，接近收儲改革之前的水平。從2019年的玉米產(chǎn)量和消費量預(yù)測看，玉米深加工產(chǎn)能過剩跡象明顯，平均開工率預(yù)計約為50%，值得高度關(guān)注。

（三）玉米價格大幅上漲可能引發(fā)玉米種植面積特別是非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)種植面積的反彈

從種植收益比較來看，玉米畝均種植收益總體上高出大豆種植收益50%—60%左右，這主要由兩者單產(chǎn)水平和市場價格決定，這種市場比價關(guān)系是引導(dǎo)農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要依據(jù)。近兩年大豆種植規(guī)模擴展較快，是由于在增加大豆種植補貼的同時，對玉米收儲制度進行改革、減少玉米種植補貼的結(jié)果。如果2019年玉米價格出現(xiàn)較大幅度的上漲，無疑將會改變玉米與大豆的比較收益關(guān)系，可能會削弱農(nóng)戶種植大豆的積極性，不利于我國按照既定目標(biāo)和節(jié)奏優(yōu)化調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，從而影響我國在貿(mào)易摩擦升級背景下擴大國內(nèi)大豆自主生產(chǎn)能力的戰(zhàn)略推進力度。在玉米價格大幅上漲的情況下，如果進一步通過提高大豆相關(guān)補貼來確保大豆生產(chǎn)的積極性，那么即使財政能夠負擔(dān)得起，也將會進一步加劇市場扭曲。

四、促進玉米產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)健康發(fā)展的措施建議

玉米產(chǎn)量約占我國糧食總產(chǎn)量的35%，其上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況對于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟社會穩(wěn)定都有重要意義。由于玉米供給的調(diào)整是一個慢變量，因此針對2019年可能出現(xiàn)的問題，短期內(nèi)從需求側(cè)圍繞加工企業(yè)制定針對性措施，通過深加工產(chǎn)能調(diào)控穩(wěn)定未來玉米價格上漲態(tài)勢，中長期從供給端探索玉米收儲制度更為市場化的改革，合理引導(dǎo)種植業(yè)結(jié)構(gòu)有序調(diào)整。

（一）短期內(nèi)，圍繞加工企業(yè)制定針對性措施

1、強化對新增玉米深加工產(chǎn)能的調(diào)控

通過生產(chǎn)規(guī)模、空間布局、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要求，適當(dāng)放緩對新設(shè)項目的審批節(jié)奏。調(diào)減或暫停下游深加工補貼，有序疏導(dǎo)下游加工需求，避免低端加工產(chǎn)能過剩和無序同質(zhì)競爭。同時提高玉米精深加工轉(zhuǎn)化能力，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加產(chǎn)品附加值。對東北華北玉米深加工企業(yè)實施“兩暫停、一引導(dǎo)”政策，即暫停東北地區(qū)深加工和飼料企業(yè)的玉米收購補貼，暫停東北和華北新增和擴大產(chǎn)能項目審批；結(jié)合稻谷去庫存工作，加大稻谷深加工補貼力度，有序引導(dǎo)部分玉米深加工產(chǎn)能（淀粉企業(yè)）向水稻加工行業(yè)轉(zhuǎn)移。

2、鼓勵玉米深加工企業(yè)直接參與臨儲玉米拍賣

據(jù)測算，目前臨儲拍賣出的玉米中，約有三分之二是由貿(mào)易商接貨。一些貿(mào)易商將玉米囤積起來，待未來價格上漲時再出售，這就無疑會提高加工企業(yè)的原料成本。因此，可在2019年玉米臨儲拍賣前，對拍賣準(zhǔn)入主體進行比例要求，限制貿(mào)易商比重、增加深加工企業(yè)比重，從而促進臨儲玉米與下游企業(yè)的直接對接。

3、構(gòu)建玉米種植主體與深加工企業(yè)更為緊密的利益鏈接機制

鼓勵玉米加工企業(yè)與玉米種植大戶、專業(yè)合作社等種植主體開展訂單農(nóng)業(yè)等貿(mào)易模式。完善主產(chǎn)區(qū)科學(xué)儲糧支持政策，建立玉米簍子建設(shè)補貼機制，鼓勵加工企業(yè)與農(nóng)戶合作建設(shè)簡易倉儲設(shè)施，力爭平均每家儲能達到10噸，既實現(xiàn)藏糧于民，又可減少新糧集中上市銷售的情況，從而確保加工企業(yè)原料的持續(xù)有效供應(yīng)，最大限度規(guī)避玉米價格波動帶來的損害。

（二）從中長期看，完善種植和收儲等相關(guān)體制的改革

1、合理引導(dǎo)種植業(yè)結(jié)構(gòu)有序調(diào)整

結(jié)合當(dāng)前開展的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)劃定和建設(shè)工作，研究確定玉米和大豆的種植面積比值，穩(wěn)定優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米和大豆種植。玉米畝產(chǎn)是大豆畝產(chǎn)的三倍以上，調(diào)減玉米種植面積改種大豆或雜豆，必然造成糧食總產(chǎn)量的下降。應(yīng)結(jié)合稻谷去庫存工作，在種植面積調(diào)整方面，調(diào)減水稻、增加大豆、穩(wěn)定玉米。

2、完善與玉米市場化改革配套的相關(guān)政策

首先，加快完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系建設(shè)。加快推動玉米試點縣的成本保險和收入保險試點工作，及時總結(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的問題及好的經(jīng)驗做法。其次，建立玉米市場參考價格制度。在玉米購銷過程中，嘗試引入期貨價格或農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)等參考價格，作為買賣雙方交易的基準(zhǔn)價格。此外，完善信息收集與發(fā)布機制。加強市場監(jiān)測，摸清玉米等主要糧食基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時發(fā)布市場供求信息、價格信息、糧食相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和國家調(diào)控政策，增強數(shù)據(jù)的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，合理引導(dǎo)市場預(yù)期。

注：

①種用玉米、玉米、玉米細粉、玉米粗粒及粗粉等具體品種的關(guān)稅配額稅率不同，配額外關(guān)稅稅率除分品種不同外，還受是否為最惠國的影響。

（卞靖，中國宏觀經(jīng)濟研究院副研究員）