●孫 超

（作者單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

一、引言

在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，地方政府債務(wù)膨脹及其對(duì)土地財(cái)政收入的高度依賴催生了價(jià)格屢創(chuàng)新高的房地產(chǎn)市場(chǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的過熱發(fā)展也越來越對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門和居民消費(fèi)能力造成一定程度的損害，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》正式允許省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券用作公益性資本支出，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。同年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政管理的意見》也提出防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、改革中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系以及建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。以上財(cái)政體制改革政策的實(shí)施效果顯著，短期內(nèi)地方政府發(fā)行城投公司債券和向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行舉債的行為迅速減少。但地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的高度依賴性并沒有減弱，到2016年為止全國(guó)僅有9個(gè)省份的財(cái)政自給率在0.5以上①。在此情形下，從制度建設(shè)的角度出發(fā)，可借助地方稅體系建設(shè)和地方融資機(jī)制建設(shè)來優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，進(jìn)而平穩(wěn)轉(zhuǎn)換當(dāng)前土地財(cái)政局面 （賈康等，2012）。

2015年之后，省級(jí)地方政府雖然可發(fā)行地方政府債券進(jìn)行融資，但在過去幾十年快速城鎮(zhèn)化過程中積累的規(guī)模巨大的投融資平臺(tái)存量債務(wù)迫切需要分門別類納入財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督。另外，城市建設(shè)用地的有限性決定了土地財(cái)政不可持續(xù)，而積極財(cái)政政策伴隨著寬松的貨幣政策引起房?jī)r(jià)不斷上漲，房?jī)r(jià)上漲雖然短期可緩解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但不能解決長(zhǎng)期的政府債務(wù)問題，反而會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的更大波動(dòng) （郝毅等，2017）。多年積極財(cái)政政策下的地方政府大多存在財(cái)政赤字，積極財(cái)政政策雖仍有作為的空間，但地方政府債務(wù)需要引起高度關(guān)注（王志剛，2012）。因此，探究土地財(cái)政、地方政府債務(wù)與宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的作用關(guān)系，尋找能替代土地財(cái)政的新的“土地生財(cái)”機(jī)制和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的問題和研究越來越受到學(xué)術(shù)界和政策當(dāng)局的重視。

二、經(jīng)濟(jì)背景與理論假說

基于財(cái)政分權(quán)下地方政府公共選擇行為的分析，地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的高度依賴和大量的投融資平臺(tái)債務(wù)來源于地方財(cái)政壓力的多重累積效應(yīng)，具體包括：分稅制改革后形成的財(cái)政收入劃分體制的制度約束、新常態(tài)以來經(jīng)濟(jì)下行的稅基制約以及供給側(cè)改革的政策要求。此外，現(xiàn)有的地方官員考核機(jī)制和地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)也促進(jìn)了土地財(cái)政和地方政府大規(guī)模債務(wù)的產(chǎn)生。

（一）財(cái)政壓力的累積效應(yīng)與土地財(cái)政

伴隨著新常態(tài)以來經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府財(cái)政收入增速也逐年下滑：從2011年的28.6%下降到2017年的4.8%，達(dá)到近20年來的最低水平；同時(shí)，2012年以來地方政府財(cái)政支出比重基本維持在85%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同時(shí)期53%的財(cái)政收入水平?？梢?，地方政府面臨多重財(cái)政壓力。在分稅制財(cái)政體制的制度約束下，地方政府開始積極拓展其他財(cái)政收入來源：在預(yù)算內(nèi)收入方面，地方政府由財(cái)政包干制下依賴增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、征收房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅；在預(yù)算外收入方面，地方政府憑借土地壟斷權(quán)在土地二級(jí)市場(chǎng)上以高價(jià)出讓從中獲取高額土地出讓收入。故有“土地財(cái)政”一說。土地財(cái)政收入主要包括土地出讓收入、相關(guān)稅收收入以及土地抵押融資收益（白艷娟，2015）。因此，分稅制改革后地方政府面臨的財(cái)政壓力是催生土地財(cái)政的重要誘因。

圖1 2008-2017年我國(guó)地方政府財(cái)政收入增速變化情況

2017年，土地財(cái)政收入占地方政府財(cái)政收入的比重為60%左右。雖然房地產(chǎn)業(yè)的過熱發(fā)展為地方政府開辟了新的財(cái)政收入來源，從而減弱了地方財(cái)政壓力的累積效應(yīng)，但高額的土地出讓收益帶來的是過高的城市住房?jī)r(jià)格。研究表明，房?jī)r(jià)越高則地方政府的效用越大，地方政府具有推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的內(nèi)在激勵(lì)（周彬等，2010）。因此，目前房地產(chǎn)市場(chǎng)中的過高房?jī)r(jià)與地方政府的行為存在緊密聯(lián)系。地方政府的財(cái)政壓力不僅直接提升城市住房?jī)r(jià)格，而且通過土地財(cái)政固化了“房?jī)r(jià)棘輪效應(yīng)”（唐云鋒等，2017），這進(jìn)一步論證了財(cái)政壓力、土地財(cái)政以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的邏輯關(guān)系。城市住房?jī)r(jià)格持續(xù)高位運(yùn)行導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)性矛盾：一方面，具有剛性購房需求的買方無力負(fù)擔(dān)高昂房?jī)r(jià)；另一方面，具有短期投機(jī)性購房需求的買房行為愈演愈烈。這給房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策調(diào)控進(jìn)一步增加了難度。

此外，房?jī)r(jià)上漲會(huì)加劇城鎮(zhèn)居民之間的收入分化，房產(chǎn)溢價(jià)的利益固化使得貧富差距更加惡化（原鵬飛等，2014）。因此，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不僅面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的偏差，更要面對(duì)收入分配差距擴(kuò)大等社會(huì)因素帶來的嚴(yán)峻考驗(yàn)。鑒于此，2018年7月31日中共中央政治局召開會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“整治市場(chǎng)秩序，堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲?！睅缀跬瑫r(shí)，深圳出臺(tái)了包括“住宅限售三年、抑制離婚買房及暫停企事業(yè)法人單位購房”在內(nèi)的房地產(chǎn)調(diào)控政策。然而歷史經(jīng)驗(yàn)表明，每次房地產(chǎn)調(diào)控后都會(huì)帶來新一輪房?jī)r(jià)上漲的高潮。如2013年的房地產(chǎn)調(diào)控政策“國(guó)五條”細(xì)則落地一個(gè)月后，全國(guó)21個(gè)城市經(jīng)營(yíng)性用地出讓成交樓面均價(jià)為2982元/平方米，環(huán)比上漲31%，同比上漲高達(dá)84%；70個(gè)大中城市中環(huán)比上漲的城市有67個(gè)，其中一線城市漲幅尤其明顯，北京新房房?jī)r(jià)連漲11個(gè)月。因此，解決高房?jī)r(jià)問題的著眼點(diǎn)應(yīng)在打擊短期投機(jī)者的同時(shí)，尋找深層次原因和制度體制因素，主要應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行央地財(cái)政收入劃分體制、地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)以及地方政府舉債融資機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的高度依賴。

（二）財(cái)政壓力的累積效應(yīng)與債務(wù)增長(zhǎng)

財(cái)政壓力的多重累積效應(yīng)在導(dǎo)致“土地財(cái)政”的同時(shí)也使得地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)。到2017年末，根據(jù)狹義政府債務(wù)口徑②計(jì)算的全國(guó)政府債務(wù)余額為29.95萬億元：中央財(cái)政國(guó)債余額為13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元，政府負(fù)債率為36.2%。雖然相比2016年政府負(fù)債率的39.7%有所下降，且遠(yuǎn)低于國(guó)際社會(huì)通用的60%的警戒線③，但在未獲得合法舉債權(quán)之前，地方政府大多依賴地方投融資平臺(tái)發(fā)行“城投債”和向地方商業(yè)銀行借債融資。因此，從廣義口徑上統(tǒng)計(jì)的地方政府債務(wù)還應(yīng)包括大量未納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督和管理的投融資平臺(tái)債務(wù)和部分所屬地方企事業(yè)單位債務(wù)。按廣義政府債務(wù)口徑計(jì)算的地方政府債務(wù)余額會(huì)遠(yuǎn)超目前統(tǒng)計(jì)的16.47萬億元。

2009年以來，在財(cái)政壓力加大和金融危機(jī)的作用下，地方投融資平臺(tái)短期內(nèi)積累了大量信貸數(shù)額，由于投融資平臺(tái)貸款的第二還款源主要是地方政府的土地出讓收入，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的逐步升級(jí)，地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷變大并存在向地方政府轉(zhuǎn)移的可能。另外，地方政府存量債務(wù)越來越依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還來化解，這為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向中央轉(zhuǎn)移和升級(jí)創(chuàng)造了條件。分稅制財(cái)政收入劃分體制下，地方政府利用投融資平臺(tái)與商業(yè)銀行互為助推器導(dǎo)致了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重和部分商業(yè)銀行資金困難的局面，加之地方政府尚未形成多元化的融資渠道和可依賴的主體稅種，極易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)（見表1）。

表1 2008-2017年我國(guó)“城投債”發(fā)行狀況

近10年來地方投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模巨大、增長(zhǎng)迅速。受2008年國(guó)際金融危機(jī)影響，2009年“城投債”增長(zhǎng)率達(dá)到359.61%，為近10年增幅最高水平。地方政府除各種轉(zhuǎn)貸性債務(wù)資金外，其他債務(wù)大量分散于眾多職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，大多數(shù)屬于由政府提供擔(dān)保的或有債務(wù)（馬海濤等，2004），大量地方隱性負(fù)債和或有債務(wù)的存在具有極大不確定性，對(duì)我國(guó)財(cái)政安全造成了極大的隱患。地方政府除面臨多重財(cái)政壓力外，“唯GDP”的地方官員考核機(jī)制也使得地方政府為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大力舉債融資以獲得晉升機(jī)會(huì)（劉驊等，2014）。雖然從短期看，地方政府依賴以土地財(cái)政收入為主的收入部分緩解了財(cái)政收支緊張的局面。但從長(zhǎng)期看，隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)化和中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度的加大升級(jí)，地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張將會(huì)成為影響地方政府財(cái)政安全運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大隱患（伏潤(rùn)民等，2008）。

三、理論分析

在探究了土地財(cái)政和地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的邏輯原因——地方政府財(cái)政壓力的多重累積效應(yīng)的基礎(chǔ)上，本文借鑒公共選擇假說對(duì)地方政府土地財(cái)政和大力舉債的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行理論分析，并簡(jiǎn)要梳理土地財(cái)政和地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的關(guān)系以及二者對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響機(jī)理，并對(duì)我國(guó)政府債務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行評(píng)估。

（一）分稅制下的地方政府行為

公共選擇是指人們通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給與產(chǎn)量，是把個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程和機(jī)制，是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)決策。公共選擇作為一個(gè)政治過程，要經(jīng)過立憲、立法或議會(huì)、行政和司法三個(gè)階段（陳共，2012）。公共選擇理論的基本假定是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假定④，即政府是理性的效用最大化者。地方政府作為政治市場(chǎng)上的利益主體，也存在追求自身利益最大化的目標(biāo)——在政府主導(dǎo)下以投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

當(dāng)然，地方政府若按照布萊克的“中間投票者定理”⑤進(jìn)行資源配置似乎可以達(dá)到本區(qū)域內(nèi)的最優(yōu)狀態(tài)。但在我國(guó)財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)的特殊政治生態(tài)環(huán)境中，一是公共選擇假說的“理性人”假定使得地方官員受內(nèi)在激勵(lì)因素的驅(qū)使和外部制度環(huán)境的影響（馬萬里，2014），二是集體偏好的表達(dá)方式更有待于公共決策機(jī)制的優(yōu)化。具體來說，前者使得地方政府依賴土地財(cái)政收入大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出⑥，即土地財(cái)政的真實(shí)原因是投資沖動(dòng)（范子英，2015），并且土地財(cái)政增長(zhǎng)存在橫向競(jìng)爭(zhēng)的策略互動(dòng)（李郇等，2013），由此積累了大量的投融資平臺(tái)債務(wù)；后者使得地方政府忽略基本公共服務(wù)支出⑦，降低了地方政府的公信力，但戶籍制度約束使得“用腳投票”⑧在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)可行性較低。可見，地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)均存在不合理的現(xiàn)象，分稅制下地方政府存在自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”行為，即財(cái)政分權(quán)體制并未使資源配置達(dá)到“帕累托狀態(tài)”。此外，官員產(chǎn)生的公共選擇機(jī)制和人口自由流動(dòng)的Tiebout機(jī)制的雙重缺失使得地方官員在行為選擇上缺少有效的監(jiān)督制約，加之分權(quán)體制下的財(cái)政支出“溢出效應(yīng)”（朱軍，2010），也是地方政府忽略基本公共服務(wù)支出的重要誘因。

（二）土地財(cái)政與地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的關(guān)系

2017年，17個(gè)省級(jí)政府以土地出讓金為政府償債來源的債務(wù)余額比重超過30%，占整體比重的74%，其中土地出讓金償債比重超過50%的省級(jí)政府有6個(gè)，占比26%⑨。可見，地方政府債務(wù)的償債資金主要來自土地出讓收入、房地產(chǎn)開發(fā)收入和相關(guān)稅收收入（何楊等，2012）。地方政府償債能力高度依賴土地出讓收入的融資機(jī)制不在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督和管理的范圍之內(nèi)，加之地方投融資平臺(tái)公司通過向銀行借債融資可繞開現(xiàn)有的地方融資條件限制和上級(jí)政府部門的監(jiān)管（蒲丹琳等，2014），這種以商業(yè)銀行為主導(dǎo)、間接融資為主要融資渠道的“中國(guó)式”金融體系是造成投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速累積的主要因素（Liu Y等，2013）。一方面，以土地財(cái)政收入為償債來源增強(qiáng)了地方政府的償債能力；另一方面，因地方政府行為是官員動(dòng)機(jī)的表現(xiàn)（周黎安，2007），地方政府官員會(huì)在現(xiàn)行升遷機(jī)制下為獲得晉升機(jī)會(huì)大力舉債拉動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二者共同促進(jìn)了地方政府債務(wù)增長(zhǎng)。

此外，土地財(cái)政收入與預(yù)算內(nèi)市政投資中的借債資金存在互補(bǔ)性（何楊等，2015）。因此，土地財(cái)政不僅具有促進(jìn)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的作用，也在一定程度上減少了地方政府預(yù)算內(nèi)市政投資中的借債資金，進(jìn)而起到抑制地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的作用。地方政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)事實(shí)表明前者對(duì)后者是正的凈效應(yīng)。地方政府債務(wù)的持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展也產(chǎn)生了一定的消極影響，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)較大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖然短期可控但長(zhǎng)期不可持續(xù)（張同功，2015）。因此，采用Buiter（1985）和Blanchard（1990）對(duì)債務(wù)指標(biāo)法的說明，即通過把特定債務(wù)的可持續(xù)性指標(biāo)上限作為評(píng)估基準(zhǔn)，從而得出符合規(guī)定要求的一國(guó)國(guó)債規(guī)模。

除個(gè)別省份如青海（65%）、重慶（70%）、天津（76%）、貴州（78%）外，其他省份債務(wù)負(fù)擔(dān)率基本控制在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的合理債務(wù)規(guī)模之內(nèi)。這說明我國(guó)省級(jí)地方政府財(cái)政現(xiàn)狀符合《馬斯特里赫特條約》對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的要求。經(jīng)過其他學(xué)者測(cè)算，我國(guó)政府負(fù)債率的理論上限為130.50%，歷年實(shí)際負(fù)債率上限處在84.81%-93.04%之間，這說明我國(guó)政府債務(wù)可持續(xù)的空間較大（王學(xué)凱，2016）。但是，《馬斯特里赫特條約》關(guān)于政府債務(wù)率和負(fù)債率的條款是否適合評(píng)判我國(guó)政府債務(wù)的實(shí)際狀況引起國(guó)內(nèi)部分學(xué)者的質(zhì)疑（羅云毅等，2002）。

表2 2016年各省政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況

計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)：債務(wù)負(fù)擔(dān)=（城投平臺(tái)有息負(fù)債余額+地方債存量）/GDP。

（三）土地財(cái)政和地方政府債務(wù)增長(zhǎng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響機(jī)理

將土地財(cái)政、地方政府債務(wù)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于統(tǒng)一分析框架下，梳理土地財(cái)政和地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的邏輯關(guān)系，并列舉經(jīng)濟(jì)事實(shí)進(jìn)行理論論證和分析，如圖2所示。

圖2 土地財(cái)政和地方政府債務(wù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的影響關(guān)系邏輯框圖

在分稅制財(cái)政收入劃分體制、新常態(tài)經(jīng)濟(jì)增速放緩以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型⑩導(dǎo)致的多重財(cái)政壓力作用下，地方政府一方面通過對(duì)土地平整開發(fā)后憑借土地壟斷權(quán)在土地二級(jí)市場(chǎng)上以“招、拍、掛”的形式獲得高額土地出讓收入，即“唯GDP”的政績(jī)考核機(jī)制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)催生了土地財(cái)政（蔣震等，2011）；另一方面，在“唯GDP”的地方官員考核機(jī)制下，地方政府通過地方投融資平臺(tái)發(fā)行了大量城投公司債券，且以政府信用為擔(dān)保向商業(yè)銀行進(jìn)行借債融資以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。前者在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、短期投機(jī)性購房需求以及快速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生大量剛性購房需求的作用下催生了城市住房?jī)r(jià)格持續(xù)高位運(yùn)行的房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱局面；后者在我國(guó)多年積極財(cái)政政策?作用下對(duì)私人投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，并催生了一大批可征收大量增值稅的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)（席鵬輝等，2017）。房地產(chǎn)市場(chǎng)和產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)的高收益吸引了大量的財(cái)政資金和社會(huì)資金，從而引發(fā)了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)流動(dòng)性不足、經(jīng)濟(jì)增速乏力的新常態(tài)。研究表明，在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的條件下，積極財(cái)政政策可有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退（卜林等，2016）。但在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵階段，積極財(cái)政政策的實(shí)施必然使得化解過剩產(chǎn)能和去產(chǎn)品庫存的成果不復(fù)存在，繼續(xù)加劇經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)資源配置低效和浪費(fèi)的現(xiàn)狀，更不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展；寬松的貨幣政策則可能導(dǎo)致社會(huì)資金繼續(xù)“脫實(shí)入虛”，繼續(xù)推動(dòng)高房?jī)r(jià)、加劇經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面臨的通脹壓力和中小企業(yè)的融資困難，這同樣不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。上述兩方面使得我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展呈現(xiàn)出極大的不確定性。政策當(dāng)局面臨著兩難選擇：如何兼顧短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。2018年7月31日中共中央政治局召開的會(huì)議給出了明確的政策信號(hào)：“實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板力度和管住貨幣供給總閘門”“堅(jiān)定去杠桿，把防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)更好結(jié)合起來”“整治市場(chǎng)秩序，堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲”等，本文將在政策建議部分進(jìn)一步闡述。

表3 2018年最大可持續(xù)性政府債務(wù)發(fā)行量的估計(jì)

通貨膨脹調(diào)整后的可持續(xù)政府債務(wù)凈發(fā)行量為實(shí)際政府債務(wù)加上通貨膨脹率乘以地方政府債務(wù)存量。

新增可持續(xù)債務(wù)新發(fā)行量等于通貨膨脹調(diào)整后的可持續(xù)政府債務(wù)凈發(fā)行量加上地方政府債務(wù)存量除以國(guó)債平均年限。

國(guó)債平均年限為2010-2017年的平均值。

（四）政府債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估

政府債務(wù)增長(zhǎng)迅速且規(guī)模巨大，同時(shí)地方政府償債高度依賴土地出讓收入，在流動(dòng)性趨緊和強(qiáng)力樓市調(diào)控政策下，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)導(dǎo)致政府無力償債會(huì)不可避免地引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)較大波動(dòng)。有必要對(duì)政府可持續(xù)性進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)估。根據(jù)尹恒（2007）的觀點(diǎn)，從政府跨期預(yù)算約束的角度出發(fā)考慮政府債務(wù)（或赤字）能否維持的問題，則可持續(xù)的政府債務(wù)須同時(shí)滿足跨時(shí)期預(yù)算約束和政府債務(wù)增長(zhǎng)率不超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，即：

其中，t表示時(shí)期，r表示利率，D表示財(cái)政赤字，B表示政府債務(wù)。

其中，a表示政府債務(wù)增長(zhǎng)率，g表示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。由此得出可持續(xù)性債務(wù)的上限是：政府債務(wù)增長(zhǎng)率等于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率時(shí)的政府債務(wù)是可持續(xù)的政府債務(wù)。此時(shí)的政府債務(wù)（預(yù)算赤字）為：

其中，Dt為第t年包含了利息支出的財(cái)政赤字，g為GDP增長(zhǎng)率，b為國(guó)債負(fù)擔(dān)率，Yt-1為第t-1年的GDP，這也是每年最大的可持續(xù)實(shí)際政府債務(wù)凈發(fā)行量。通過設(shè)定不同的國(guó)債負(fù)擔(dān)比和國(guó)債到期年限，對(duì)2018年我國(guó)政府最大可持續(xù)債務(wù)發(fā)行量進(jìn)行估算（見表3）。

2017年全國(guó)發(fā)行國(guó)債數(shù)額為5.59萬億元，占GDP的比重為6.76%，低于同期發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的平均水平；全年發(fā)行地方政府債券1.59萬億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的2017年新增地方政府債務(wù)限額1.63萬億元以內(nèi)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。此外，在不同的國(guó)債-GDP比值的條件下對(duì)2018年政府債務(wù)可持續(xù)性評(píng)估的結(jié)果表明：我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚處在可控范圍之內(nèi)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)有能力負(fù)擔(dān)積極財(cái)政政策的實(shí)施。

四、結(jié)論與建議

本文通過對(duì)土地財(cái)政、地方政府債務(wù)相關(guān)文獻(xiàn)的簡(jiǎn)單梳理，并借鑒公共選擇理論對(duì)地方政府進(jìn)行土地財(cái)政和舉債的行為動(dòng)機(jī)作了理論分析。同時(shí)，初步探討了土地財(cái)政和地方政府債務(wù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)制，得出結(jié)論如下：土地財(cái)政和地方政府債務(wù)催生了過熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)流動(dòng)性不足和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難；積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策加劇了產(chǎn)能過剩和通貨膨脹，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也起到“固化效應(yīng)”；經(jīng)濟(jì)體流動(dòng)性不足使得宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，產(chǎn)能過剩和通貨膨脹則使得積極財(cái)政政策和貨幣政策不可持續(xù)。本文據(jù)此提出以下政策建議：

第一，建立科學(xué)、規(guī)范的地方舉債融資體制。一是中央應(yīng)在允許省級(jí)地方政府發(fā)行政府債券后繼續(xù)完善對(duì)省級(jí)地方政府的發(fā)債限額制度，擴(kuò)大省級(jí)政府的發(fā)債自主權(quán)，二是逐步將地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的投融資平臺(tái)債務(wù)和部分所屬地方政府的事業(yè)單位債務(wù)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行規(guī)范化管理和監(jiān)督，三是對(duì)以土地出讓收入為償債來源的地方政府債務(wù)數(shù)額規(guī)定最高限額，四是出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)限制地方政府憑借行政權(quán)力強(qiáng)制地方商業(yè)銀行為其提供貸款融資的行為。此外，地方政府應(yīng)削減不必要財(cái)政支出并提高財(cái)政資金使用效率。在我國(guó)財(cái)政支出變化驅(qū)動(dòng)財(cái)政收入變化的財(cái)政現(xiàn)實(shí)下（高培勇，2001），地方政府應(yīng)建立財(cái)政預(yù)算平衡機(jī)制（徐占東等，2016），建立財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)體系和人員責(zé)任機(jī)制，杜絕財(cái)政資金浪費(fèi)和使用效益低下的現(xiàn)象。

第二，構(gòu)建以房地產(chǎn)稅為主的地方稅體系。房地產(chǎn)稅不僅可作為土地財(cái)政收入的替代收入，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政收入的高度依賴，還可起到抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)需求的作用。2018年，全國(guó)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記體系進(jìn)入到全面運(yùn)行階段，這為開征房地產(chǎn)稅提供了技術(shù)支撐；2011年以來，我國(guó)相繼在上海、重慶啟動(dòng)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，這為開征房地產(chǎn)稅積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在中央“堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲”的政策要求下，全面開征房地產(chǎn)稅勢(shì)在必行。房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種征收應(yīng)做到：以增加地方政府稅收收入和調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)行為為政策目標(biāo)；科學(xué)評(píng)估房地產(chǎn)稅可繳稅稅額和稅基的可持續(xù)性；在評(píng)估家庭負(fù)稅能力的基礎(chǔ)上對(duì)具有剛性需求的購房者等群體免征房地產(chǎn)稅；根據(jù)不同城市商品房的不同類型、不同用途等因素建立跨時(shí)期的、動(dòng)態(tài)的、綜合性累進(jìn)的房地產(chǎn)稅率體系。逐步優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

第三，對(duì)財(cái)政政策和貨幣政策的作用對(duì)象進(jìn)行產(chǎn)業(yè)區(qū)分。新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢(shì)逐漸明朗，積極財(cái)政政策和寬松貨幣政策在所難免。雖然過剩產(chǎn)能未完全化解，房地產(chǎn)市場(chǎng)短期投機(jī)行為愈演愈烈，但積極財(cái)政政策仍有作為的空間：一是加大基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的力度，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供便利有效的環(huán)境，二是降低實(shí)體企業(yè)稅負(fù)水平和提高居民個(gè)稅的免征額，釋放被房地產(chǎn)市場(chǎng)和產(chǎn)能過剩行業(yè)長(zhǎng)期抑制的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求和居民的消費(fèi)需求，三是加大對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠力度，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)期的高質(zhì)量增長(zhǎng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，四是合理引導(dǎo)財(cái)政資金和社會(huì)資金“脫虛入實(shí)”流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)而不是房地產(chǎn)市場(chǎng)，緩解經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面臨的通脹壓力，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第四，形成以高端制造業(yè)等高新技術(shù)行業(yè)為支撐的新的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能具有內(nèi)生動(dòng)力、更具有可持續(xù)性。現(xiàn)階段，一是加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度和政策壓力，實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)的理性回落和平穩(wěn)波動(dòng)，構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)可持續(xù)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制；二是應(yīng)對(duì)制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行稅收政策扶持，鼓勵(lì)制造業(yè)進(jìn)行并購重組、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展以及與服務(wù)業(yè)跨界融合發(fā)展（郭健，2018）；三是提高高端制造業(yè)比重，通過實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠和扶持措施，實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的內(nèi)部?jī)?yōu)化和高新技術(shù)的“外溢效應(yīng)”，最大限度地把科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新舊發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年全國(guó)僅有北京（79.34%）、上海（92.59%）、江蘇（81.36%）、廣東（77.27%）、浙江（76.02%）、天津（73.62%）、山東（66.97%）、福建（62.10%）、重慶（55.67%）9個(gè)省份的財(cái)政自給率在50%以上。

②我國(guó)政府債務(wù)可分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。第一種因需由財(cái)政資金償還從而屬于“政府債務(wù)”，其他兩種不在“政府債務(wù)”范疇內(nèi)。因此，本文在衡量政府債務(wù)規(guī)模時(shí)以政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)量為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，從審計(jì)統(tǒng)計(jì)口徑上來說地方政府債務(wù)可有顯性和隱性之分：顯性債務(wù)是指2014年底經(jīng)國(guó)家審計(jì)署審定納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的債務(wù)及2015年后新發(fā)行地方政府債券而增加的債務(wù)；隱性債務(wù)指未納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的債務(wù)，包括少量事業(yè)單位債務(wù)和大量融資平臺(tái)公司債務(wù)。

③歐盟在1992年的《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定：一國(guó)債務(wù)的可持續(xù)標(biāo)s準(zhǔn)即合理的債務(wù)規(guī)模（總體債務(wù)率=一國(guó)政府所擁有的當(dāng)期債務(wù)量/當(dāng)期GDP）為60%。

④公共選擇理論是“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，它在方法論上有理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、方法論上的個(gè)人主義以及交易的政治過程三個(gè)基本特征。

⑤中間投票者定理認(rèn)為中間投票人的需求決定投票結(jié)果。

⑥全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，2000年地方項(xiàng)目規(guī)模為19946.2億元，占當(dāng)年GDP的比重為19.89%；2016年地方項(xiàng)目規(guī)模為569772.9億元，占當(dāng)年GDP的比重為76.57%。數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

⑦基本公共服務(wù)支出主要包括教育支出、科學(xué)

技術(shù)支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出以及生態(tài)環(huán)保支出等。2016年基本公共服務(wù)支出占

GDP的比重為12.73%。

⑧用腳投票指的是在人口流動(dòng)不受限制、存在大量轄區(qū)政府、轄區(qū)間無利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，由于各轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)組合不盡相同，各地居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合情況，自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。也就是說，居民可以“用腳”遷入或遷出的方式來給當(dāng)?shù)卣镀薄?/p>

⑨數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，并參考國(guó)土資源部官網(wǎng)公告，最終通過各省財(cái)政廳官網(wǎng)的債務(wù)披露文件經(jīng)匯總、計(jì)算得到。

⑩經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主要包括兩方面：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和有效需求管理。其中，供給側(cè)改革的內(nèi)容包括：去金融杠桿、化解過剩產(chǎn)能、去房地產(chǎn)庫存以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板。

?伴隨著我國(guó)多年的積極財(cái)政政策，寬松貨幣政策在所難免，截至2017年底，我國(guó)廣義貨幣（M2）余額為167.68萬億，同比增長(zhǎng)8.2%；狹義貨幣（M1）余額為54.38萬億，同比增長(zhǎng)11.8%，二者均高于同期實(shí)際GDP增長(zhǎng)率，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面臨的通脹壓力較大。