程紹銘

2月15日，特朗普總統(tǒng)在白宮宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)。特朗普總統(tǒng)作出這一決定的起因，是國會最近通過的撥款法案中，只給了特朗普總統(tǒng)13.7億美元的資金用于建邊境墻，離特朗普總統(tǒng)希望得到的57億美元差距甚遠(yuǎn)。宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)以后，特朗普總統(tǒng)就有權(quán)挪用其他財政撥款去建邊界墻了。

特朗普的決定宣布以后，引起了很多人的質(zhì)疑和反對。有的人指責(zé)特朗普總統(tǒng)濫用權(quán)力，有的人認(rèn)為特朗普的這一決定引發(fā)了美國的憲政危機(jī)。那么《美國國家緊急狀態(tài)法》對總統(tǒng)這項權(quán)力是如何規(guī)定的？在哪些情況下，美國總統(tǒng)可以宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)呢？

誰賦予了美國總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力？

《美國憲法》第二條和《美國國家緊急狀態(tài)法》賦予了美國總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力。

為了美國的國家安全和利益，美國總統(tǒng)有權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)。美國聯(lián)邦法律中，有四百多條法律都可以作為美國總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的實體法的依據(jù)。如果美國國會認(rèn)為總統(tǒng)的決定是錯誤的，美國國會可以通過議案，終止國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，但是這一議案必須得到美國總統(tǒng)本人的同意。如果總統(tǒng)本人不同意，國會終止國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的議案，必須得到參眾兩院三分之二多數(shù)的支持才能生效。

當(dāng)?shù)貢r間2019年2月15日，紐約示威者聚集特朗普國際酒店外，高舉標(biāo)語抗議特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)。東方IC供圖

自1976年《美國國家緊急狀態(tài)法》頒布以來，美國總統(tǒng)一共有59次宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，其中克林頓總統(tǒng)17次、布什總統(tǒng)12次、奧巴馬總統(tǒng)13次、特朗普總統(tǒng)3次。美國國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的事由包括9·11恐怖襲擊、也門政治危機(jī)、H1N1病毒危機(jī)等。有的學(xué)者認(rèn)為，美國總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的次數(shù)太多，影響了該法律的有效性。有一點毫無疑問，特朗普總統(tǒng)有權(quán)宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)。但遺憾的是，《美國國家緊急狀態(tài)法》對什么樣的事件構(gòu)成國家緊急狀態(tài)，并沒有明確的規(guī)定。

美國南部邊境安全是否可以構(gòu)成美國進(jìn)入緊急狀態(tài)的事由？

此次對于特朗普總統(tǒng)宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)爭論的焦點，是美國南部邊境危機(jī)是否真正存在。特朗普總統(tǒng)從競選的時候開始，就一直表達(dá)他對美國南部邊境安全的擔(dān)憂。特朗普總統(tǒng)認(rèn)為，全年有很多難民、毒品和犯罪團(tuán)伙從美國南部邊境進(jìn)入到美國，對美國的國家安全產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

但是大部分民主黨認(rèn)為特朗普總統(tǒng)夸大了南部邊境安全危機(jī)。非法跨越美國南部邊境的難民人數(shù)近年來并沒有大幅增加，而且這些難民并沒有特朗普總統(tǒng)描述的那樣可怕。難民中并沒有那么多黑社會團(tuán)伙成員、毒販和犯罪分子。民主黨認(rèn)為，大部分毒品是通過美國的海岸關(guān)口進(jìn)入美國的，花巨資建邊界墻是得不償失，美國南部邊境并不存在邊境危機(jī)，所以特朗普總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的事由不成立。特朗普總統(tǒng)宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài)的真正目的，是為了繞開國會的撥款權(quán)，挪用政府其他項目的撥款，用來實現(xiàn)他競選時所做的建邊境墻的承諾。一部分共和黨人也因各種各樣的原因，反對特朗普總統(tǒng)宣布美國進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定。

《美國國家緊急狀態(tài)法》的缺陷

筆者認(rèn)為，《美國國家緊急狀態(tài)法》存在兩個缺陷：第一，這部法律沒有對什么樣的事由可以成為總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)依據(jù)作出明確的界定。這樣做雖然保留了總統(tǒng)執(zhí)法的靈活性，但是也給總統(tǒng)濫用此權(quán)力留下了隱患。

第二，這部法律對于國會否決總統(tǒng)決定的條件過于苛刻。如果國會反對總統(tǒng)決定的投票只構(gòu)成簡單多數(shù)，就必須要有總統(tǒng)本人的簽字。很少有總統(tǒng)會自己否決自己的決定。如果總統(tǒng)本人不同意，國會需要有三分之二的多數(shù)才能否決總統(tǒng)的決定，在美國當(dāng)今兩黨對立的體制下，獲得三分之二多數(shù)的可能性幾乎沒有。如此，就像國家進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)的權(quán)力屬于國會一樣，國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力也應(yīng)該隸屬于國會。

特朗普總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)以后，加利福尼亞州已經(jīng)計劃對特朗普政府提起訴訟，挑戰(zhàn)特朗普總統(tǒng)的這一決定。雖然《美國國家緊急狀態(tài)法》賦予了總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力，但是特朗普總統(tǒng)是否可以依據(jù)該法把政府的其他撥款挪用建邊界墻，還是一個懸而未決的問題。