摘 要： 隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度2015年在我國(guó)的試點(diǎn)實(shí)施，當(dāng)事人因同一環(huán)境損害行為承擔(dān)多重責(zé)任所引發(fā)的不同責(zé)任間的折抵問(wèn)題日漸突出。為防止責(zé)任累積導(dǎo)致過(guò)度懲罰，美國(guó)聯(lián)邦最高法院將與補(bǔ)救目的沒(méi)有合理關(guān)聯(lián)的民事責(zé)任視為刑事懲罰，從而受到雙重危險(xiǎn)條款的禁止，隨后放棄了民事、刑事的性質(zhì)區(qū)分，轉(zhuǎn)為對(duì)多重責(zé)任進(jìn)行比例審查。在我國(guó)，刑事、行政與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任雖在性質(zhì)、功能上有異，但因存在重復(fù)計(jì)算環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)，使累積起來(lái)的總和責(zé)任有可能過(guò)度。為此，基于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的補(bǔ)充性，政府在后續(xù)索賠中只能就不足額的部分主張環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。同時(shí)，有必要在構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的環(huán)境責(zé)任制度的背景下，進(jìn)一步理順三種責(zé)任之間的關(guān)系，從根本上解決環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中多重責(zé)任的比例性問(wèn)題。

關(guān)鍵詞： 多重責(zé)任; 比例審查; 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任

中圖分類號(hào)： D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2019.01.0017

一、 問(wèn)題的提出

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度經(jīng)過(guò)在7個(gè)省市為期兩年的試行，2018年1月1日起正式進(jìn)入全國(guó)試行階段（2018-2020年），預(yù)期未來(lái)會(huì)出現(xiàn)更多的生態(tài)環(huán)境索賠案件，違法行為人因同一環(huán)境損害行為可能面臨刑事、行政、民事侵權(quán)和生態(tài)環(huán)境損害等多重追責(zé)。在這樣的壓力下，當(dāng)事人已在若干案件中提出以罰金、罰款折抵生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的請(qǐng)求。如在德司達(dá)公司偷排廢酸案中，德司達(dá)公司認(rèn)為被判處的2000萬(wàn)罰金已經(jīng)包含了環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，法院以罰金刑事責(zé)任與民事賠償責(zé)任是兩種不同的法律責(zé)任為由，判決德司達(dá)公司賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用2428.29萬(wàn)元。在徐州市鴻順造紙有限公司違法排放廢水案中，該公司提出已繳納的15萬(wàn)元罰款最終用于污染治理和環(huán)境修復(fù)，應(yīng)從其承擔(dān)的105.82萬(wàn)元環(huán)境修復(fù)費(fèi)用中抵扣，也未獲得法院認(rèn)可。

隨著最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的推行，違法行為人承擔(dān)多重責(zé)任將成為常態(tài)，每一重責(zé)任的嚴(yán)厲程度也在逐漸上升。例如，在重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司和重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰具`法排放超標(biāo)廢水案中，涉及到行政處罰、刑事責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任等三種法律制裁的適用。對(duì)于它們相互間能否折抵的問(wèn)題，法院根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第四條規(guī)定，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償屬于民事責(zé)任，不能與罰金或罰款折抵。2017年底中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》進(jìn)一步明確規(guī)定，“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”。

對(duì)同一違法行為的多重追責(zé)早已屢見(jiàn)不鮮，法律上也有明確的依據(jù)，通過(guò)在目的、性質(zhì)以及程序上各有差異的責(zé)任形式編織起的嚴(yán)密法網(wǎng)，保障公民權(quán)益和維護(hù)公共利益。據(jù)此，針對(duì)上述環(huán)境領(lǐng)域的多重責(zé)任問(wèn)題，學(xué)者們關(guān)注的是罰款、罰金與生態(tài)環(huán)境損害賠償金在執(zhí)行上的先后問(wèn)題，認(rèn)為在違法行為人財(cái)力不足時(shí)，應(yīng)優(yōu)先保障生態(tài)索賠的執(zhí)行[1]。然而，與救濟(jì)環(huán)境私益的侵權(quán)責(zé)任不同，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與刑事、行政責(zé)任存在功能、對(duì)象上的交叉，責(zé)任金額的計(jì)算上也有共通的組成部分。由此會(huì)造成一個(gè)孤立來(lái)看適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償金，與罰款、罰金累積起來(lái)可能就是不成比例的懲罰。為防止出現(xiàn)“見(jiàn)樹不見(jiàn)林”的現(xiàn)象，有必要將因同一環(huán)境損害行為而承擔(dān)的多重責(zé)任聚合在一起評(píng)估，通過(guò)澄清懲罰與補(bǔ)救之間的差異，使總和責(zé)任與特定的違法相稱。在此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院將禁止雙重危險(xiǎn)原則適用于多重追責(zé)時(shí)所闡述的一系列意見(jiàn)，為本文的分析提供了有益的啟示。

二、 美國(guó)對(duì)多重責(zé)任的憲法限制

當(dāng)違法行為人在連續(xù)訴訟中因同一行為既受到刑事指控，同時(shí)也面臨民事、行政制裁時(shí)，行為人常常聲稱這些疊加的責(zé)任違反了聯(lián)邦憲法第五修正案的禁止雙重危險(xiǎn)原則條款。為澄清相關(guān)的法律爭(zhēng)議，聯(lián)邦最高法院在1989年的哈伯案（United States v.Halper）和1997年的哈德森案（Hudson v.United States）中進(jìn)行了探討。

（一） 何種情況下民事責(zé)任實(shí)際上等同于刑事懲罰

聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定，任何人不得因同一罪行遭受兩次生命或肢體上的危險(xiǎn)，這里的“兩次危險(xiǎn)”不證自明的含義是第二次刑事審判[2]。不過(guò)，該條款在聯(lián)邦最高法院的適用下，事實(shí)上為面臨重疊的刑事和民事責(zé)任的被告提供了更多的保護(hù)，而不是受到多次刑事指控的被告[3]。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，雙重危險(xiǎn)條款規(guī)范三種不同的濫用權(quán)力情形：對(duì)判決無(wú)罪后的同一罪行再次起訴，對(duì)定罪后的同一罪行再次起訴，以及對(duì)同一罪行進(jìn)行多次懲罰①。最后一種情形多表現(xiàn)為民事責(zé)任被視為刑事懲罰，從而受到雙重危險(xiǎn)條款的禁止，哈伯案就是一個(gè)最具典型性的例子。

某公司經(jīng)理哈伯在為有資格獲得聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)福利的患者提供服務(wù)時(shí)，將每件3美元的索賠請(qǐng)求虛假申報(bào)為12美元，通過(guò)共65件的虛假索賠從政府處多獲得585美元，因此被判刑兩年并處罰金5000美元。隨后，聯(lián)邦政府又根據(jù)民事虛假索賠法對(duì)哈伯提起訴訟，按照該法，每一件虛假索賠需承擔(dān)2000美元的賠償責(zé)任，據(jù)此，哈伯需要賠償13萬(wàn)美元。紐約南區(qū)地區(qū)法院認(rèn)為該數(shù)額違反雙重危險(xiǎn)條款禁止多重懲罰的規(guī)定，將政府的追償限制在雙倍損害賠償額1170美元和相關(guān)的訴訟費(fèi)用（地區(qū)法院估計(jì)不超過(guò)16000美元）范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府提起上訴。聯(lián)邦最高法院同意地區(qū)法院認(rèn)為政府所受的損害與被告需承擔(dān)的13萬(wàn)美元之間非常不成比例，以致該制裁實(shí)際上構(gòu)成違反雙重危險(xiǎn)條款的第二次懲罰的觀點(diǎn)，但要求地區(qū)法院給予政府計(jì)算其實(shí)際損害和費(fèi)用的機(jī)會(huì)，從而撤銷地區(qū)法院的判決。

在哈伯案中，聯(lián)邦政府認(rèn)為雙重危險(xiǎn)條款只針對(duì)第二次刑事懲罰，而依據(jù)民事虛假索賠法提起的訴訟和授權(quán)的制裁是民事性質(zhì)的，且民事或刑事是立法建構(gòu)的問(wèn)題，國(guó)會(huì)的明確意圖是將這里的訴訟和制裁作為民事看待。聯(lián)邦最高法院則認(rèn)為，制裁是否具有刑事性質(zhì)，這是法律解釋的問(wèn)題，在特定情況下，民事制裁可能如此極端，與損害和支出脫離而構(gòu)成懲罰。在評(píng)估實(shí)際制裁的性質(zhì)時(shí)，刑事或民事的標(biāo)簽不是最重要的。民事訴訟在促進(jìn)補(bǔ)救性目標(biāo)時(shí)也可能會(huì)促進(jìn)懲罰性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，相反，刑事責(zé)任也可能會(huì)同時(shí)服務(wù)于懲罰和補(bǔ)救的目標(biāo)。當(dāng)民事制裁不能被公平地認(rèn)為僅服務(wù)于補(bǔ)償目的，而只能被解釋為報(bào)復(fù)性或威懾目的時(shí)，將視為雙重危險(xiǎn)條款所禁止的懲罰。聯(lián)邦最高法院同時(shí)指出，該決定并不妨礙政府在連續(xù)訴訟中尋求并獲得全面的民事和刑事制裁，唯一禁止的是政府不得以刑事方式起訴被告，對(duì)其施加刑事懲罰，然后將基于同一行為的民事訴訟分開(kāi)，并獲得與彌補(bǔ)政府所遭受的損害并使之完整的目標(biāo)無(wú)關(guān)的判決①。

（二） 從民事/刑事的性質(zhì)區(qū)分轉(zhuǎn)向比例審查

哈伯案后民事、刑事責(zé)任之間的區(qū)分仍繼續(xù)困擾著聯(lián)邦最高法院，最終在1997年的哈德森案中基于對(duì)立法機(jī)構(gòu)的尊重推翻了哈伯案的意見(jiàn)。哈德森是一家銀行的主席和控股股東，利用其職位違法向第三方貸款，這些貸款名義上向第三方提供，實(shí)際上是讓他能夠贖回已抵押的銀行股票。在貨幣監(jiān)理署（the Office of the Comptroller of the Currency）對(duì)其提起的民事訴訟中，哈德森同意支付16 500美元罰款并在未經(jīng)該機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意的情況下，不以任何方式參與任何銀行的事務(wù)。隨后，哈德森因共謀、濫用銀行資金和虛假入賬被刑事起訴，其以違反雙重危險(xiǎn)條款為由要求駁回起訴，案件最終上訴到聯(lián)邦最高法院。

首席大法官倫奎斯特發(fā)表了法院意見(jiàn)，指出哈伯案在兩個(gè)關(guān)鍵方面偏離了聯(lián)邦最高法院長(zhǎng)期堅(jiān)持的禁止雙重危險(xiǎn)原則，首先，該案繞過(guò)了立法機(jī)構(gòu)是否意圖將特定的制裁定性為民事或刑事的傳統(tǒng)門檻問(wèn)題;其次，該案評(píng)估的是被施加的制裁的實(shí)際特征而不是法律的表面含義，這種偏離是欠考慮的，造成在區(qū)分懲罰性罰款與非懲罰性罰款方面的混亂。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，雙重危險(xiǎn)條款只針對(duì)同一罪行在連續(xù)訴訟中受到多重刑事懲罰，至于一個(gè)特定的制裁性質(zhì)上是刑事還是民事，法院必須首先詢問(wèn)立法機(jī)構(gòu)，是否明示或暗示地表明對(duì)某一標(biāo)簽的偏好。在立法機(jī)構(gòu)有意設(shè)立民事制裁的情況下，除非有最清楚的證據(jù)表明該制裁在目的或效果上是如此地具有懲罰性，以致需要違反國(guó)會(huì)的意圖將其視為刑事懲罰。僅僅因?yàn)槟骋恢撇镁哂袘土P性并不足以將其認(rèn)定為刑事的，威懾目的既可能服務(wù)于民事制裁，也可能服務(wù)于刑事制裁②。

在哈德森案后，只要國(guó)會(huì)意圖對(duì)同一行為追究民事和刑事責(zé)任，那就是雙重危險(xiǎn)條款分析的終點(diǎn)。不過(guò)，針對(duì)哈伯案所提出的連續(xù)訴訟中責(zé)任的累積所導(dǎo)致的總和責(zé)任不相稱問(wèn)題，在哈德森案中，聯(lián)邦最高法院已明確指出這些弊病應(yīng)交由其它憲法條款處理，如正當(dāng)程序和平等保護(hù)條款保護(hù)個(gè)人免受完全不合理的制裁，第八修正案③禁止過(guò)度的罰款包括沒(méi)收②。尤其是當(dāng)雙重危險(xiǎn)條款允許立法機(jī)構(gòu)對(duì)同一行為多重追責(zé)時(shí)，伴隨而來(lái)的是根據(jù)第八修正案進(jìn)行“累積過(guò)度”的審查，確保累積的責(zé)任不超過(guò)憲法的限制。換言之，對(duì)“累積過(guò)度”的審查需求與對(duì)同一行為的多重懲罰的保護(hù)程度成反比：與多重懲罰相關(guān)的保護(hù)程度越低，比例審查就越有力，反之亦然[3]。

（三） 比例審查的展開(kāi)

依據(jù)聯(lián)邦憲法第八修正案對(duì)多重追責(zé)的限制就是對(duì)比例的限制，在審查多重責(zé)任是否過(guò)度時(shí)，前提條件是確定民事賠償何種情況下構(gòu)成懲罰，這是因?yàn)橐粋€(gè)單純的對(duì)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任形式并不存在過(guò)度的問(wèn)題。按照聯(lián)邦最高法院在哈伯案和哈德森案中確定的分析框架，當(dāng)立法機(jī)構(gòu)將某一責(zé)任定性為民事時(shí)，推定其不具有懲罰性，但該推定可以通過(guò)兩種方式來(lái)反駁。如果被告能證明授權(quán)追責(zé)的法規(guī)不能“公平地說(shuō)”服務(wù)于任何補(bǔ)救目標(biāo)，或者該法規(guī)確實(shí)為達(dá)到補(bǔ)救目標(biāo)而對(duì)某些責(zé)任進(jìn)行了調(diào)整，但實(shí)際施加的責(zé)任在形式或數(shù)量上與此目標(biāo)無(wú)關(guān)。

據(jù)此，在對(duì)多重責(zé)任進(jìn)行比例審查時(shí)有兩個(gè)步驟：首先，法院必須判斷某一民事責(zé)任是否可以公平地說(shuō)有助于實(shí)現(xiàn)任何補(bǔ)救目標(biāo)。此時(shí)，法官不必猜測(cè)立法機(jī)構(gòu)或政府在規(guī)定或?qū)嵤┰撠?zé)任時(shí)抱有何種動(dòng)機(jī)，這會(huì)導(dǎo)致司法推測(cè)，相反，法官必須研究各種客觀因素，如該責(zé)任的立法歷史、數(shù)額計(jì)算的依據(jù)等，以確定是否與潛在的補(bǔ)救目標(biāo)合理相關(guān)。其次，法院必須考慮特定的責(zé)任是否超出了補(bǔ)救目標(biāo)，以致與損害不成比例。確定某一責(zé)任是否具有補(bǔ)償性，不僅需要對(duì)損害進(jìn)行估計(jì)，還需要判斷超過(guò)多少時(shí)仍然是一個(gè)補(bǔ)救措施。例如，在哈伯案中，政府主張的13萬(wàn)美元賠償就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府的損失和費(fèi)用。有些法院認(rèn)為，即使超過(guò)損害數(shù)額的三倍，民事責(zé)任也不會(huì)觸發(fā)雙重危險(xiǎn)條款或第八修正案下的憲法審查。然而，在大多數(shù)情況下，兩倍或三倍的賠償可能只粗略地滿足補(bǔ)償正義，不過(guò)，在實(shí)際損害非常高的時(shí)候，適用三倍的賠償又遠(yuǎn)高于可以想象的政府總支出，因此，假定而不是明確的劃線會(huì)是一個(gè)更好的規(guī)則[3]。

總之，從聯(lián)邦最高法院對(duì)多重責(zé)任的比例審查看，一方面強(qiáng)調(diào)多重性和比例性的憲法限制必須一并考慮，作為對(duì)總和責(zé)任的統(tǒng)一限制;另一方面又不能否定政府從民事、行政和刑事責(zé)任中選擇最有效的組合的靈活性。亦即，違法行為人不得免于多重追責(zé)，但應(yīng)免受過(guò)度的懲罰。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與行政、刑事責(zé)任累積時(shí)的比例分析

在我國(guó)，行為人實(shí)施的環(huán)境損害行為既可能構(gòu)成刑法第六章第六節(jié)的破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，又可能受到行政、民事侵權(quán)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究。針對(duì)多重責(zé)任的累積是否過(guò)度的問(wèn)題，因罰款與罰金之間的折抵，我國(guó)《行政處罰法》第二十八條已有明文規(guī)定，而侵權(quán)責(zé)任是對(duì)個(gè)人私益損害的救濟(jì)，因此，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是具有相同的目的（保護(hù)環(huán)境公共利益）的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與行政、刑事責(zé)任之間的累積過(guò)度問(wèn)題。

（一） 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度自2015年試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，因司法實(shí)踐中只存在三種訴訟形態(tài)，故法院均將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任作為民事責(zé)任看待。該責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為自然資源國(guó)家所有權(quán)④，以此為出發(fā)點(diǎn)，政府在提起索賠時(shí)，應(yīng)厘清與民事侵權(quán)賠償?shù)年P(guān)系，嚴(yán)格將生態(tài)環(huán)境本身所受到的損害與因生態(tài)環(huán)境受到損害進(jìn)而導(dǎo)致的人身傷害和個(gè)人、集體的財(cái)產(chǎn)損失區(qū)分開(kāi)來(lái)，只能就前者索賠。然而，一個(gè)不能回避和忽視的問(wèn)題是，自然資源不等于環(huán)境，也不等于生態(tài)服務(wù)功能，自然資源損害難以涵蓋環(huán)境及其生態(tài)功能的內(nèi)涵[4]。二者的不一致導(dǎo)致以自然資源國(guó)家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)，有一定的牽強(qiáng)。即使勉強(qiáng)將生態(tài)環(huán)境損害轉(zhuǎn)換為某一具體的自然資源損害⑤，由于國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)上不同于私人所有權(quán)，表面上由國(guó)家所有，最終卻為公眾的利益而存在[5]。據(jù)此，在出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，政府完全可以憑借監(jiān)管者的身份，通過(guò)追究違法者行政責(zé)任的方式來(lái)保護(hù)環(huán)境公益，而沒(méi)有必要特別地溯及自然資源國(guó)家所有權(quán)。

針對(duì)行政違法的法律制裁形式有多種，罰款的適用最普遍。目前，越來(lái)越多的域內(nèi)外學(xué)者直接或間接地承認(rèn)了罰款具有損害補(bǔ)償功能，具體體現(xiàn)在對(duì)公益損害進(jìn)行金錢賠償上[6]。通過(guò)罰款籌集的資金可用于政府的環(huán)境保護(hù)工作，同時(shí)，輔以《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條規(guī)定的“責(zé)令限期治理”等行政命令，多數(shù)情況下能夠?qū)崿F(xiàn)懲治違法與保護(hù)環(huán)境的目的。然而，某些時(shí)候仍可能存在上述行政責(zé)任與環(huán)境損害不相匹配，以致出現(xiàn)“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，這就需要生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任來(lái)彌補(bǔ)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對(duì)提起索賠規(guī)定了啟動(dòng)條件，符合三類情形之一的才能追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任⑥，體現(xiàn)了該責(zé)任形式對(duì)環(huán)境行政責(zé)任的補(bǔ)充性。過(guò)去兩年7個(gè)省市的試點(diǎn)實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，總共涉及的案例27件，總金額約4.01億元[7]。從試點(diǎn)來(lái)看，即使在2018年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全國(guó)試行后，未來(lái)的案件數(shù)量也不會(huì)很多。

（二） 責(zé)任的累積是否過(guò)度

懲罰、預(yù)防、補(bǔ)償是每一種法律責(zé)任都具有的功能，賠償、罰款、罰金等責(zé)任形式則是實(shí)現(xiàn)上述功能的手段，只是它們?cè)诠δ苌嫌兴鶄?cè)重而已[8]。當(dāng)同一環(huán)境損害行為受到多重責(zé)任追究時(shí)，實(shí)踐中最可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的重復(fù)計(jì)算。如在德司達(dá)公司偷排廢酸案中，先以污染環(huán)境罪判處罰金2000萬(wàn)元，法院指出“在實(shí)際獲取利益和公私財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額的區(qū)間幅度內(nèi)確定判處罰金的數(shù)額，既有利于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，也有助于充分發(fā)揮刑罰威懾力”[9]。然而，在隨后的民事判決中，另一法院卻以罰金刑事責(zé)任與民事賠償責(zé)任是兩種不同的法律責(zé)任，否定德司達(dá)公司提出的折抵請(qǐng)求，判決其賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用2428.29萬(wàn)元。在多重追責(zé)中，為避免不必要的重復(fù)計(jì)算，既然環(huán)境修復(fù)費(fèi)用已納入罰金中，后續(xù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中法院只能就不足額的部分判決賠償，否則就有過(guò)度懲罰的嫌疑。

在罰款與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任同時(shí)適用時(shí)，也可能存在總和責(zé)任過(guò)度的情形。作為公法制裁的罰款，其懲罰功能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)科學(xué)合理地確定罰款數(shù)額，《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條第二款就此作出了規(guī)定。雖然該規(guī)定字面上是將“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得”等作為確定環(huán)境罰款數(shù)額的裁量因素，但裁量因素本身就是罰款組成的外在表現(xiàn)，因而可以認(rèn)為這些裁量因素是基于立法認(rèn)可而作為罰款的組成部分。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)），確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用時(shí)需考慮“污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度”等因素?；谶@些共通的裁量因素，起碼可以說(shuō)明罰款與環(huán)境修復(fù)費(fèi)用中存在部分的重疊。如果進(jìn)一步考慮罰款的補(bǔ)救性功能，責(zé)任疊加時(shí)的過(guò)度問(wèn)題就更加明顯。罰款并不具有一種“特定”的補(bǔ)救功能，使受到違法行為特別傷害的可識(shí)別的個(gè)人獲得補(bǔ)償，而是用來(lái)為“一般”的補(bǔ)救功能服務(wù)，即為了彌補(bǔ)違法者對(duì)整個(gè)社會(huì)造成的損害，或者對(duì)政府為執(zhí)行法律所支出的費(fèi)用的補(bǔ)償[10]。這就使罰款還可能與環(huán)境修復(fù)費(fèi)用中包含的應(yīng)急處置和調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用發(fā)生重疊。

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任名為賠償，實(shí)為生態(tài)修復(fù)，補(bǔ)救是其首要功能，故理論上不存在責(zé)任過(guò)度的問(wèn)題。然而，因其是對(duì)環(huán)境公益的救濟(jì)，實(shí)踐中很有可能因之前判處的罰金、罰款中已考慮過(guò)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，而導(dǎo)致后續(xù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任超出補(bǔ)救目標(biāo)，以致與生態(tài)損害程度不成比例。當(dāng)然，針對(duì)該責(zé)任是否過(guò)度的問(wèn)題，因不同類型的訴訟管轄權(quán)分散在不同級(jí)別、地域的法院，確實(shí)存在判斷的難度，但困難并非不可逾越。重要的是，法院要意識(shí)到單個(gè)相稱的責(zé)任可能加起來(lái)卻是過(guò)度的懲罰，這種直覺(jué)應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境追責(zé)中的常規(guī)成分。

四、 在構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的環(huán)境責(zé)任制度的背景下解決多重責(zé)任的比例性問(wèn)題

在環(huán)境治理目標(biāo)上，我國(guó)已經(jīng)從以污染物總量減排為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿纳粕鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，司法實(shí)踐中也提出落實(shí)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟(jì)制度，最大限度修復(fù)生態(tài)環(huán)境⑦。以此為背景，通過(guò)倒推違法行為人如何承擔(dān)法律責(zé)任更有利于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，統(tǒng)籌適用刑事、行政和生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，在有效修復(fù)環(huán)境的同時(shí)確保多重責(zé)任不會(huì)成為過(guò)度的懲罰。

刑法中的任何一個(gè)具體的罪刑規(guī)范，都是以保護(hù)特定法益為目的，如《刑法》分則第六章第六節(jié)的目的在于保護(hù)環(huán)境資源[11]。其中的每一罪名均規(guī)定了罰金刑，即使罰金的繳納在一定程度上有利于環(huán)境問(wèn)題的修復(fù)，但因罰金繳納給國(guó)家之后如何使用并沒(méi)有一個(gè)通說(shuō)，且環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算需要一個(gè)更精細(xì)的程序來(lái)解決關(guān)于環(huán)境損害規(guī)模的事實(shí)爭(zhēng)議，將其作為罰金的組成部分會(huì)導(dǎo)致刑法和犯罪的泛化、處理的不及時(shí)以致削弱刑罰強(qiáng)烈的威懾效應(yīng)。如進(jìn)一步從刑法的謙抑性出發(fā)，基于環(huán)境修復(fù)的技術(shù)性和專業(yè)性，在罰金與罰款這兩種具有互斥性的財(cái)產(chǎn)性制裁手段中更應(yīng)優(yōu)先考慮罰款，從而將環(huán)境修復(fù)費(fèi)用排除出罰金中。相較復(fù)雜的刑事訴訟程序，罰款、責(zé)令限期治理等行政責(zé)任具有程序簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)，甚至比采取磋商前置的生態(tài)環(huán)境損害索賠更有效率?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中對(duì)政府的索賠權(quán)進(jìn)行了限縮，也是考慮到了行政責(zé)任適用上的優(yōu)先性。如此，既不會(huì)使《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域被部分架空[12]，也可以基本上避免環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的重復(fù)計(jì)算。

然而，如果行政責(zé)任形式真能起到修復(fù)環(huán)境的作用，很大程度上也就沒(méi)有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度出現(xiàn)的必要性。罰款實(shí)行“收支兩條線”管理，財(cái)政上的約束使之用于受損區(qū)域的環(huán)境修復(fù)時(shí)有著相當(dāng)?shù)睦щy。而且，由于環(huán)境損害一般成因復(fù)雜，故對(duì)其恢復(fù)治理的時(shí)間跨度大、難度高，如果要求以污染責(zé)任主體為單位進(jìn)行修復(fù)治理，不僅強(qiáng)人所難也給執(zhí)行帶來(lái)很大阻力[13]。這也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)中，某些省市出現(xiàn)將責(zé)令限期治理（含替代性修復(fù)）轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境索賠的原因所在。如學(xué)者所言，事實(shí)上已經(jīng)涉及到對(duì)現(xiàn)行法律制度的重大變革[14]。據(jù)此，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的場(chǎng)合，除可責(zé)令違法行為人采取治理措施予以修復(fù)的情形外，在損害難以修復(fù)甚至不能修復(fù)的時(shí)候，就沒(méi)有必要適用行政命令，也無(wú)需將環(huán)境修復(fù)費(fèi)用納入罰款中。而是通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟，將獲得的修復(fù)費(fèi)用劃入專門的基金中，專款用于替代性修復(fù)和環(huán)境治理等活動(dòng)中。這是將來(lái)在進(jìn)一步理順行政責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的適用關(guān)系時(shí)，可以思考的一個(gè)解決途徑，由此也可從根本上解決環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中多重責(zé)任的比例性問(wèn)題。

注釋：

① 參見(jiàn)United States v.Halper，490 U.S.435（1989）.

② 參見(jiàn)Hudson v.United States，118 S.Ct.488（1997）.

③ 美國(guó)聯(lián)邦憲法第八修正案規(guī)定：“不得要求過(guò)多的保釋金，不得處以過(guò)重的罰款，不得施加殘酷和異常的懲罰”。

④ 例如，環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》時(shí)，認(rèn)為此項(xiàng)改革是彌補(bǔ)制度缺失的需要，為受到損害的自然資源確定具體索賠主體。《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕12號(hào)）明確指出“基于國(guó)家自然資源所有權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。

⑤ 依據(jù)自然資源國(guó)家所有權(quán)理論開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害索賠，實(shí)質(zhì)上就是將生態(tài)環(huán)境損害索賠視為侵權(quán)賠償。然而，二者在構(gòu)成要件上很難契合，以致一些學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任作為一種新型法律責(zé)任，并將相關(guān)的訴訟稱為國(guó)益訴訟，區(qū)別于作為私益訴訟的環(huán)境侵權(quán)賠償。

⑥ 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：“有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的;2.在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;3.發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的?！?/p>

⑦ 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》（法發(fā)[2016]12號(hào)）。

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（責(zé)任編輯 江海波）