劉 敏 曾曉東

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

國(guó)外學(xué)者對(duì)旅游安全的研究較為系統(tǒng)，認(rèn)為旅游安全與犯罪、恐怖主義、政治不穩(wěn)定都有密切聯(lián)系。美國(guó)學(xué)者M(jìn)itchell Muehsam 研究了政府在旅游安全中的作用，認(rèn)為警察是保障旅游安全的重要力量的結(jié)論，旅游警察應(yīng)運(yùn)而生。從首次提出“旅游警察”概念，國(guó)內(nèi)旅游警察隊(duì)伍的建立歷經(jīng)十余年的發(fā)展。然而，警界學(xué)者關(guān)于中國(guó)旅游警察的研究仍然十分有限。本文從知網(wǎng)、維普等期刊網(wǎng)上獲取與旅游警察相關(guān)的文章45篇，學(xué)術(shù)論文10余篇，碩士論文僅有廣西師范大學(xué)李帥的《我國(guó)旅游警察制度研究》一篇，絕大多數(shù)是新聞報(bào)道和政策評(píng)述?，F(xiàn)階段，關(guān)于旅游警察的問題突出表現(xiàn)為公安實(shí)戰(zhàn)部門的實(shí)踐先于學(xué)界理論探索，我國(guó)學(xué)界對(duì)旅游警察的研究多集中在旅游警察成立的必要性和旅游警察現(xiàn)狀與問題三個(gè)主要方面，涉及旅游警察制度和執(zhí)法問題的探討還停留于表面探討。

一、國(guó)內(nèi)旅游警察研究現(xiàn)狀

目前，對(duì)于國(guó)內(nèi)旅游警察的學(xué)術(shù)研究主要從旅游警察定義和歷史沿革、旅游警察創(chuàng)建的必要性和功能、旅游警察制度和執(zhí)法模式等幾個(gè)方面展開論述。

(一)旅游警察概念和歷史沿革

目前對(duì)“旅游警察”的定義既沒有法律意義上統(tǒng)一概念，也沒有學(xué)術(shù)上的定義。早期“旅游警察”概念是從英文tourist police直譯為“觀光警察”(霰超，2016；熊靈娜，2017；郝婧羽，2018)，并無特殊解釋。隨著其概念在國(guó)家執(zhí)法部門旅游管理實(shí)踐活動(dòng)中逐漸形成，旅游警察被視為一個(gè)特殊警種，隸屬于國(guó)家警察體系(熊靈娜，2017)。2006年，旅游警察概念在我國(guó)公安領(lǐng)域首次由杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)公安分局提出。宋曉輝[注]宋曉輝，劉敏，我國(guó)“旅游警察”制度建設(shè)探析[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(1).認(rèn)為，杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)公安率先使用的“旅游警察”的概念是一個(gè)大的范疇，西湖景區(qū)的旅游警察相當(dāng)于旅游景區(qū)派出所警察，更多的只是維護(hù)景區(qū)內(nèi)的治安秩序，并不是完全意義上的旅游警察，這就在警察職責(zé)上與三亞市旅游警察偏重游客服務(wù)有所區(qū)別，而文章中把三亞“旅游警察”視為是狹義的概念。但是文本認(rèn)為，以職責(zé)范疇作為“旅游警察”狹義和廣義概念的劃分并不妥當(dāng)，并且是對(duì)“旅游警察”概念內(nèi)涵的不確定，這種不確定表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)旅游者界定的不確定；二是對(duì)旅游活動(dòng)的界定泛化；三是對(duì)旅游區(qū)界定的不明確。應(yīng)該說，以上核心概念應(yīng)該求助于旅游學(xué)科的解釋和界定，然而這些概念在旅游學(xué)科中尚未有統(tǒng)一的概念，并不能為旅游警察概念提供有益的幫助。

國(guó)外旅游警察設(shè)立也多被提及(郝婧羽2018，高賀、黃天饒等)，但是僅僅是歷時(shí)性節(jié)點(diǎn)的描述，并沒有較為詳細(xì)的警務(wù)機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)的總結(jié)和比較分析。 1956年約旦政府建立了世界上最早的旅游警察，用于保護(hù)游客安全并在必要時(shí)候?yàn)橛慰吞峁?dǎo)游、翻譯等服務(wù)。1975年，泰國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)建立旅游警察法案，1976年開始設(shè)立旅游警察。1992年，泰國(guó)正式成立“國(guó)家旅游警察中心”，隸屬于國(guó)家警察總署，接受國(guó)家旅游警察中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與垂直指揮。1975年，希臘旅游警察隊(duì)伍正式建立，主要任務(wù)是保護(hù)游客人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)景區(qū)秩序，改善旅游形象[注]郝婧羽，中國(guó)旅游警察制度研究，遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).。1997年，針對(duì)恐怖活動(dòng)帶來的地區(qū)形象問題，埃及政府設(shè)立專門的旅游警察。1998年，馬來西亞旅游警察成立，保障景區(qū)治安環(huán)境，并為游客提供當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的法律、風(fēng)俗、文化和景點(diǎn)信息。2008年，俄羅斯首支旅游警察分隊(duì)在圣彼得堡內(nèi)務(wù)部成立，除了執(zhí)行日常巡邏和特殊警務(wù)工作外，還要幫助外國(guó)游客。韓國(guó)旅游警察出現(xiàn)于2012年，由韓國(guó)警察廳和韓國(guó)文化體育觀光部聯(lián)合從現(xiàn)役韓國(guó)警察中挑選和選拔的，成立的最初目的是打擊韓國(guó)的宰客行為，以解決國(guó)外游客在韓國(guó)遭受的困難，提升韓國(guó)的旅游形象。在多數(shù)文獻(xiàn)依然停留在對(duì)國(guó)外旅游警察現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)略的描述的同時(shí)，黃天饒[注]黃天饒，我國(guó)旅游警察執(zhí)法模式初探[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).進(jìn)一步對(duì)國(guó)外旅游警察的執(zhí)法模式進(jìn)行分類：分為傾向于政府強(qiáng)力屬性的旅游警察執(zhí)法模式和傾向于社會(huì)服務(wù)屬性的旅游警察執(zhí)法模式。我國(guó)旅游警察機(jī)構(gòu)是屬于何種模式，亦是另辟蹊徑。不但應(yīng)該考慮旅游警察機(jī)構(gòu)管理的效能和執(zhí)法效果，更應(yīng)回歸到我國(guó)警察隊(duì)伍職能和本質(zhì)的邏輯鏈條上。

(二)旅游警察創(chuàng)建的必要性和工作職能

多篇文章指出我國(guó)旅游警察制度設(shè)置的必要性。郝婧羽[注]郝婧羽，中國(guó)旅游警察制度研究，遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).在文中指出旅游警察設(shè)置的必要性：一是依法規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序的需求；二是旅游行業(yè)發(fā)展的需求；三是游客的需求；四是國(guó)內(nèi)外環(huán)境的需求；五是公安隊(duì)伍改革創(chuàng)新的需求。黃天饒[注]黃天饒，我國(guó)旅游警察執(zhí)法模式初探，北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).考察了旅游警察執(zhí)法模式的背景：一是旅游市場(chǎng)的龐大需要旅游警察機(jī)制建立；二是多頭管理的效能呼喚專門旅游警察管理機(jī)構(gòu)建立；三是旅游產(chǎn)業(yè)中的社會(huì)敏感、多發(fā)問題要求優(yōu)化旅游警察執(zhí)法模式。高賀[注]高賀，論我國(guó)旅游警察制度的構(gòu)建，貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2016，(1).認(rèn)為，一是建立警察制度是規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，提高服務(wù)水平的需要；二是統(tǒng)一旅游執(zhí)法權(quán)，整合旅游執(zhí)法資源的需要；三是履行警察基本職責(zé)，保障旅游治安環(huán)境的需要。陳俊延[注]陳俊延，鄧江川，我國(guó)旅游警察發(fā)展分析，現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)[J].2018，(16).等指出，全域旅游的推進(jìn)要求建立旅游警察，并且旅游警察的設(shè)立可以打破復(fù)雜的行政程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游活動(dòng)高效的監(jiān)督管理，保障旅游市場(chǎng)秩序和治安環(huán)境。宋曉輝等[注]宋曉輝，劉敏，我國(guó)“旅游警察”制度建設(shè)探析，云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2016，(1).指出，旅游警察的出現(xiàn)是城市反恐形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)秩序、打擊犯罪情況下的必然結(jié)果。縱觀這些觀點(diǎn)并非都是旅游警察創(chuàng)建的直接因素，而是社會(huì)治安和市場(chǎng)秩序疊失序?qū)е碌?。因此，我們要回歸到旅游警察職能去思考旅游警察產(chǎn)生的直接因素，即旅游警察創(chuàng)立是為了緩解旅游地區(qū)社會(huì)公共秩序紊亂和糾紛矛盾升級(jí)的問題。而文獻(xiàn)中提到的反恐形勢(shì)、全域旅游、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求等因素都是建立在社會(huì)治安穩(wěn)定基礎(chǔ)之上的。宋曉輝[注]宋曉輝，劉敏，我國(guó)“旅游警察”制度建設(shè)探析，云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2016，(1).等總結(jié)國(guó)外旅游警察職責(zé)的基礎(chǔ)上歸納出旅游警察的職責(zé)范圍：安全保衛(wèi)、提供便利服務(wù)、旅游執(zhí)法。這與現(xiàn)如今西方警察形成的維護(hù)秩序、執(zhí)法和社會(huì)服務(wù)三種基本職能[注]王小海，社會(huì)變遷中的警務(wù)-西方警察職能演變的歷史探究，貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2014，(4).的格局保持一致。本文認(rèn)為，這種框架上的一致性為賦予旅游警察職能奠定了基礎(chǔ)，挖掘旅游警察的職業(yè)內(nèi)涵和特殊使命都需要回歸警察職能本質(zhì)進(jìn)行思考。

(三)旅游警察執(zhí)法模式

我國(guó)目前尚未有建立專職專業(yè)的旅游警察隊(duì)伍，只有個(gè)別省份地區(qū)的旅游景區(qū)設(shè)置了類似的具有旅游警察特色的旅游警察[注]霰超，略論中國(guó)旅游警察隊(duì)伍建設(shè)，湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2016，(1).，也就是說旅游警察在公安部和省公安廳并沒有編列的警種。2003年，杭州市公安局西湖風(fēng)景打造首個(gè)旅游警察品牌。2015年，三亞市公安局旅游警察支隊(duì)正式掛牌成立。2016年1月，國(guó)內(nèi)首個(gè)縣級(jí)旅游警察支隊(duì)在河南省洛陽市欒川縣公安局設(shè)立。22日，福建省廈門市公安局鼓浪嶼派出所和湖里派出所分別組建旅游警務(wù)隊(duì)[注]熊靈娜，四川全面設(shè)立旅游警察的必要性探討，河北旅游職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2017，(1).。2016年2月，旅游大省云南省麗江市率先在全省成立了旅游警察支隊(duì)。截至2017年3月，全國(guó)已有13個(gè)省(區(qū)、市)成立了131家旅游警察機(jī)構(gòu)[注]陳俊延，鄧江川，我國(guó)旅游警察發(fā)展分析，現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)[J].2018，(16).。目前，我國(guó)學(xué)界先后對(duì)三亞市、云南麗江市、四川省、吉林長(zhǎng)白山、江西省婺源縣、山東省泰安市等景區(qū)的旅游警察結(jié)構(gòu)設(shè)置有所論述。郝婧羽認(rèn)為，現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)旅游警察有兩種模式：杭州模式和三亞模式。區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)在于旅游警察是否以專屬機(jī)構(gòu)的形式存在與否的問題。前者本質(zhì)上仍是派出所警察，只是提供服務(wù)的對(duì)象主要針對(duì)的是旅游景區(qū)的旅游者；而后者單獨(dú)設(shè)立旅游警察支隊(duì)-大隊(duì)-中隊(duì)-警務(wù)站等垂直管理機(jī)構(gòu)，集中處理所轄景區(qū)景點(diǎn)發(fā)生的涉旅案件。然而，在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，清楚界定涉旅案件并非易事。旅游產(chǎn)業(yè)包括了吃、住、行、游、購、娛六大要素。在這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈里，旅游警察需要處理的旅游越軌行為和糾紛案件并非完全脫離日常生活，并且參與者也常與轄區(qū)居民相關(guān)。某種意義上來說，轄區(qū)警察和旅游警察的服務(wù)對(duì)象有相當(dāng)?shù)闹睾?。?dāng)旅游景區(qū)治安問題凸顯到一定程度時(shí)，例如欺客、宰客、銷售假冒偽劣產(chǎn)品、損毀文物、污染環(huán)境、色情拉客、無證經(jīng)營(yíng)等情況嚴(yán)重?cái)_亂當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)秩序和社會(huì)公共秩序，旅游警察就從轄區(qū)警察隊(duì)伍中脫離出來，專門處理應(yīng)對(duì)以上問題，以求迅速改善旅游市場(chǎng)環(huán)境，恢復(fù)良好旅游秩序?yàn)槟康?。這就把景區(qū)所轄區(qū)的派出所承擔(dān)的日常保衛(wèi)工作和非警務(wù)工作剝離出去，旅游警察的職責(zé)得到凸顯。

(四)旅游警察制度建設(shè)存在的問題

學(xué)界對(duì)旅游警察的建議多于存在問題的思考，這可能是因?yàn)閲?guó)內(nèi)旅游警察建立時(shí)間不長(zhǎng)，凸顯的問題并不突出有關(guān)。然而，在論述中也存在著將建議等同于存在問題或建議。錢偉弘[注]錢偉弘，我國(guó)旅游警察隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)和完善，前進(jìn)論壇[J].2017，(2).認(rèn)為，我國(guó)旅游警察隊(duì)伍建設(shè)處于初期階段，需要從以下方面進(jìn)行完善：一是有待在全國(guó)旅游景區(qū)全域推廣旅游警察；二是旅游警察綜合素質(zhì)需要提高；三是多部門協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)。陳俊延[注]陳俊延，鄧江川，我國(guó)旅游警察發(fā)展分析，現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)[J].2018，(16).等從建議角度，指出建立適合的警務(wù)制度、明確旅游警察職責(zé)分工、強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)技能是現(xiàn)今旅游警察存在的問題。宋曉輝[注]宋曉輝，劉敏，我國(guó)“旅游警察”制度建設(shè)探析，云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2016，(1).等在分析三亞旅游警察時(shí)指出，旅游警察執(zhí)法權(quán)、案件移交的對(duì)接、人員編制等都存在問題。綜上，學(xué)界主要認(rèn)為旅游警察執(zhí)法權(quán)、人員編制與素養(yǎng)、協(xié)調(diào)機(jī)制是癥結(jié)所在。

(1)警察執(zhí)法權(quán)問題。旅游警察依照的是《中華人民共和國(guó)旅游法》《旅游行政處罰辦法》《國(guó)家旅游局辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游安全工作的通知》，但是作為公安警察的旅游警察辦案仍然需要依照《治安處罰法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)。雖然有人詬病，法律上沒有明確旅游警察的職責(zé)，旅游警察在執(zhí)法時(shí)處境被動(dòng)[注]郝婧羽，中國(guó)旅游警察制度研究，遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).。但是我們看到，各省市旅游警察機(jī)構(gòu)明確了基本職責(zé)，細(xì)化旅游處警相關(guān)程序規(guī)定，確保旅游警察在執(zhí)法過程中有法可依。當(dāng)然，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，旅游警察職權(quán)沒有以法律形式明確規(guī)定會(huì)導(dǎo)致旅游警察與其他部門之間界限的模糊性。此問題將在協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)行闡述。

(2)人員編制與素養(yǎng)。在我國(guó)現(xiàn)有警察體系中，鐵路警察、森林警察、交通航運(yùn)警察和海關(guān)緝私警察屬于特種警察，受到公安部和相關(guān)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)和管理。相比較，旅游警察不是特種警察，因此不應(yīng)該算是一個(gè)新的警種，只是公安警察范疇內(nèi)的一支特別隊(duì)伍?，F(xiàn)階段，各省關(guān)于這支隊(duì)伍的人員配備和經(jīng)費(fèi)來源雖然不盡相同，但是都在公安警察的框架下設(shè)立和逐步完善的。由此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該參考前文提到的五大類專門警種的運(yùn)行體系，旅游警察機(jī)構(gòu)應(yīng)該設(shè)置在國(guó)家旅游部門，同時(shí)納入公安隊(duì)伍序列，接受公安機(jī)關(guān)和國(guó)家旅游部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)[注]高賀，論我國(guó)旅游警察制度的構(gòu)建，貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2016，(1).。黃天饒?jiān)谖恼轮兄赋?，旅游警察是從事旅游管理的警察，是?duì)警察業(yè)務(wù)素質(zhì)有一定專業(yè)性要求的新警種，所以應(yīng)當(dāng)將旅游警察設(shè)立在旅游部門內(nèi)部[注]黃天饒，我國(guó)旅游警察執(zhí)法模式初探[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).。我們?cè)诖嬉蛇@種觀點(diǎn)合理性的同時(shí)，需要對(duì)我國(guó)專門警種的出現(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的回顧。鐵路警察的出現(xiàn)是為了彌補(bǔ)跨區(qū)域執(zhí)法的難題。緝私警察是海關(guān)執(zhí)法權(quán)限的延伸，從緝私體制和執(zhí)法權(quán)力上解決原來存在的打擊走私手段不足和刑事處罰軟弱無力的狀況。航空警察是在防恐形勢(shì)日益嚴(yán)峻的事態(tài)下，把空中安全保衛(wèi)工作納入法制軌道，以更加有效地防范和制止劫機(jī)、炸機(jī)、非法干擾安全飛行的行為，維護(hù)機(jī)上秩序，保護(hù)旅客生命財(cái)產(chǎn)安全和飛行安全，維護(hù)國(guó)家利益?？梢钥闯?，以上類型警察的執(zhí)法對(duì)象較為明晰，執(zhí)法地域空間界限較為明確。然而，旅游警察的執(zhí)法對(duì)象，即涉旅相關(guān)人員這個(gè)概念本身就極具爭(zhēng)議，并且旅游地區(qū)的邊界并不確定，這些都妨礙了旅游警察履行其特殊職能?？傊诨卮鹇糜尉礻?duì)伍人員編制及素質(zhì)能力等問題之前都必須回答旅游警察的歸屬權(quán)問題。

(3)多部門協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。毋庸置疑，現(xiàn)階段的旅游市場(chǎng)秩序維護(hù)需要各方力量的協(xié)同助力。因此，我國(guó)旅游警察與衛(wèi)生、環(huán)保、文化、旅游、交通、金融、食品藥品、消協(xié)等機(jī)構(gòu)采用“多部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法”的工作機(jī)制，工作成效顯著。但是，有觀點(diǎn)認(rèn)為旅游警察在處理涉旅犯罪和糾紛時(shí)缺乏專門法律支撐，只能依照《治安管理處罰法》等法律給予處置，一定程度上降低執(zhí)法的精確性[注]黃天饒，我國(guó)旅游警察執(zhí)法模式初探[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2018，(4).。鑒于此，有人建議對(duì)景區(qū)管理采用首問責(zé)任制。即增加旅游警察的處罰權(quán)限，表現(xiàn)為旅游警察可以對(duì)跨地區(qū)的旅游糾紛擁有執(zhí)法權(quán)；旅游警察可以偵辦刑事案件權(quán)限，例如涉旅的失竊或搶劫案件；旅游警察還應(yīng)該被授予行政處罰權(quán)，能夠出具罰單甚至吊銷營(yíng)業(yè)資格證或從業(yè)資格證的權(quán)利。關(guān)于這個(gè)問題的爭(zhēng)論，表面上是旅游警察應(yīng)該分權(quán)還是集權(quán)的問題，實(shí)質(zhì)上是旅游警察與其他執(zhí)法部門相比較是否應(yīng)該處于主導(dǎo)地位的問題。本文認(rèn)為，現(xiàn)階段的旅游市場(chǎng)秩序需要旅游警察出面預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)，但是這類行為并非社會(huì)主流秩序，旅游市場(chǎng)仍需要立足于旅游監(jiān)管部門的行政執(zhí)法。實(shí)踐證明，在旅游警察、交通部門、工商部門、物價(jià)部門聯(lián)合執(zhí)法的過程中，尚且能夠以法律形式明確的旅游警察職責(zé)，能夠較為清晰地劃分旅游警察與其他部門之間的界限。從某種程度上來說，將旅游警察放置在聯(lián)合執(zhí)法的主導(dǎo)地位只是彰顯了政府懲治犯罪的決心，對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)秩序發(fā)展并非有直接影響，還會(huì)造成其他監(jiān)管部門推卸、不作為行為發(fā)生。

二、國(guó)內(nèi)旅游警察研究存在的問題

國(guó)內(nèi)旅游警察研究包括旅游警察制度、旅游警察隊(duì)伍建設(shè)、旅游警察管理若干方向，涉及旅游警察定義、旅游警察執(zhí)法權(quán)、旅游警察編制、旅游警察職能、旅游警察警務(wù)模式、外國(guó)旅游警察現(xiàn)狀等議題?？傮w而言，我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)于旅游警察的實(shí)踐先于學(xué)術(shù)探討，有限的學(xué)術(shù)成果還處于對(duì)實(shí)踐的簡(jiǎn)單歸納和粗淺的總結(jié)階段。

首先， 旅游警察產(chǎn)生背景與目的混淆。多個(gè)文獻(xiàn)從旅游市場(chǎng)秩序視角分析，認(rèn)為旅游警察是在旅游秩序混亂、旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平較低、執(zhí)法不當(dāng)、失位空位現(xiàn)象嚴(yán)重等背景下孕育而生的。還有文獻(xiàn)從宏觀角度出發(fā)，反恐形勢(shì)嚴(yán)峻、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需求、國(guó)家形象等催生了旅游警察。任何事物的發(fā)生其背后必然是多種因素聯(lián)結(jié)在一起的產(chǎn)物。旅游警察的產(chǎn)生因素并不能一言而避之，但是旅游警察的誕生能給社會(huì)帶來什么積極影響是最為關(guān)鍵的，這就與旅游警察的工作目的和工作職責(zé)密切相關(guān)了。打擊非法犯罪是警察的首要職責(zé)，作為警察所屬的旅游警察只不過把職責(zé)范圍集中在了旅游市場(chǎng)秩序內(nèi)的違法案件。因此，我們?cè)诜治雎糜尉飚a(chǎn)生背景時(shí)應(yīng)該聚焦于旅游市場(chǎng)秩序中出現(xiàn)的違規(guī)違法行為，即圍繞旅游警察職能本質(zhì)來談旅游警察是否建立及如何建立的問題，上文提及的各種因素是對(duì)旅游警察職責(zé)的泛化，現(xiàn)實(shí)中不利于我們厘清警察的職責(zé)范圍。

其次，旅游警察的機(jī)制設(shè)置存在分歧。關(guān)于旅游警察隊(duì)伍設(shè)立呈現(xiàn)兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種是要全面推廣和設(shè)立景區(qū)旅游警察隊(duì)伍[注]錢偉弘，我國(guó)旅游警察隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)和完善，前進(jìn)論壇[J].2017，(2).。另一種認(rèn)為要因地制宜建立合適的警務(wù)制度。本文贊同后者的觀點(diǎn)。旅游城市、旅游大省才是設(shè)立旅游警察的前提條件。旅游警察制度必須適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木皡^(qū)治安環(huán)境和市場(chǎng)秩序，建立最適合本地旅游業(yè)發(fā)展的新機(jī)制，不能照搬國(guó)外警務(wù)模式，也不能全面推廣、統(tǒng)一步驟。如果從旅游警察與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主次地位來思考的話，大多數(shù)文獻(xiàn)是將旅游警察放在維護(hù)旅游市場(chǎng)的主導(dǎo)位置上，只不過增加了公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的話語權(quán)。然而，賦予旅游警察行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)一，將交通、工商、旅游、物價(jià)等部門的執(zhí)法權(quán)限嫁接到旅游警察身上，與其說是地位凸顯，倒不如說是過于集權(quán)。因此，文本認(rèn)為目前實(shí)施的多部門聯(lián)合執(zhí)法的管理形式更為妥帖。

再次，國(guó)外旅游警察的理論和經(jīng)驗(yàn)借鑒不足。從文獻(xiàn)上看，有10多個(gè)國(guó)家設(shè)立了旅游警察，從警察職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)技能、福利待遇、人才選拔、對(duì)外形象幾個(gè)方面進(jìn)行了介紹。然而，只限于描述性文字，缺乏系統(tǒng)的旅游警察歷史發(fā)展脈絡(luò)、警務(wù)模式、警察制度的比較和分類。有文章按照國(guó)家進(jìn)行旅游警察執(zhí)法模式的分類是不準(zhǔn)確的。無論從實(shí)踐還是從理論上，國(guó)外旅游警察給我國(guó)旅游警察工作和理論上的借鑒還十分有限。

三、旅游警察研究的未來方向和議題

國(guó)內(nèi)旅游警察研究的滯后也為未來研究議題指明了方向。本文認(rèn)為以下幾方面需要學(xué)界進(jìn)一步思考。

一是旅游警察定義上缺乏統(tǒng)一性。學(xué)界要從警察職能本質(zhì)出發(fā)，厘清旅游警察的內(nèi)涵和外延，這樣才能界定涉旅事件或案件的定義，從而清晰旅游警察和相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。

二是旅游警察歸屬問題。有一種觀念傾向于將旅游警察納入到旅游局下設(shè)機(jī)構(gòu)，這樣的好處是方便警察執(zhí)法和游客行政復(fù)議，并有助于打破行政壁壘，提高部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)效率。作為從警察體系中衍生而來旅游警察，其未來發(fā)展受多種因素制約。然而現(xiàn)實(shí)中，通過機(jī)構(gòu)變更消減旅游警察執(zhí)法阻力的可行性并不確認(rèn)，學(xué)界需要給出扎實(shí)的論證依據(jù)，所以關(guān)于旅游警察機(jī)構(gòu)歸屬的可能性和必要性問題可以成為討論的關(guān)鍵話題。

三是旅游警察主要職能問題。長(zhǎng)期以來，西方警察形成了維護(hù)秩序、執(zhí)法和社會(huì)服務(wù)三種基本職能的格局。這三種在旅游市場(chǎng)里是交織的，但是維護(hù)秩序是主要職能。但是我們需要思考，旅游警察在維持旅游市場(chǎng)秩序方面發(fā)揮多少作用？旅游警察的設(shè)立是否能夠根治旅游亂象？旅游市場(chǎng)秩序誰是主導(dǎo)地位？旅游警察是否必要成為主導(dǎo)力量？如若警察力量上升為維護(hù)市場(chǎng)秩序的主導(dǎo)力量是對(duì)警力的有效利用還是浪費(fèi)？這些問題都亟須答案。

四是旅游警察的象征性職能問題。國(guó)外學(xué)界對(duì)監(jiān)控探頭的研究表明，CCTV可能更多產(chǎn)生了一種象征性的功能而不是犯罪控制的功能[注]馬丁·因尼斯，陳本天(譯)，解讀社會(huì)控制-越軌行為、犯罪與社會(huì)秩序[M].中國(guó)人民公安大學(xué)出版社.?，F(xiàn)實(shí)中，旅游警察承擔(dān)服務(wù)性、對(duì)外交流、象征性的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于維護(hù)秩序和執(zhí)法工作,由此震懾犯罪功能值得進(jìn)一步通過實(shí)證驗(yàn)證。

綜上，旅游警察應(yīng)遵循西方警察的維護(hù)秩序、執(zhí)法和社會(huì)服務(wù)基本職能來確定自身的職權(quán)范圍。例如三亞市旅游警察[注]一是辦理侵害游客人身、財(cái)產(chǎn)安全的刑事犯罪；二是聯(lián)合其他旅游市場(chǎng)服務(wù)監(jiān)管部門共同執(zhí)法，打擊破壞旅游市場(chǎng)秩序的強(qiáng)買強(qiáng)賣、銷售假冒偽劣產(chǎn)品、非法經(jīng)營(yíng)、商業(yè)賄賂等違法行為；三是負(fù)責(zé)旅游景區(qū)的安全保衛(wèi)工作；四是為游客提供旅游服務(wù)和接受游客求助。職責(zé)就是緊緊圍繞著以上三項(xiàng)內(nèi)容展開工作的。因此，旅游警察應(yīng)該被視為是公安警察的一種，與公安警察相同的是都將打擊犯罪、維護(hù)秩序、保護(hù)人民為共同使命。正如有文章[注]鄭桂靈，旅游警察能否根治旅游亂象，江淮法治[J]，2015，(20).表明，旅游警察不過是表明將警力使用向旅游行業(yè)傾斜的一種姿態(tài)與行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)被視為是發(fā)揮警察職能作用的正常舉動(dòng)。本文認(rèn)為，按照以上思路，目前探討旅游警察與其他執(zhí)法部門形成互相補(bǔ)位和相互監(jiān)督機(jī)制，共同維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序才是最為重要、最為迫切的現(xiàn)實(shí)議題。