周俊華 王浩然

(云南大學(xué)，云南·昆明 650500)

關(guān)于“次區(qū)域合作”(Sub-Regional Cooperation)的研究始于二十世紀(jì)八九十年代的美國，[注]① 柳思思 . “一帶一路”：跨境次區(qū)域合作理論研究的新進(jìn)路[J]. 南亞研究，2014 (02).國內(nèi)學(xué)界對“次區(qū)域合作”的基本內(nèi)涵有著相對統(tǒng)一的認(rèn)識，即次區(qū)域合作是“臨近的國家或地區(qū)在邊境地區(qū)精心劃定較小范圍的區(qū)域，旨在為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)邊境地區(qū)社會穩(wěn)定等需要而開展的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)等方面的合作”。[注]② 胡志丁, 駱華松等 . 次區(qū)域合作及其發(fā)展的成因──一個跨學(xué)科視角的分析[J]. 世界地理研究，2010 (06).“一帶一路”倡議提出后，國內(nèi)從實(shí)踐和理論兩方面加快了對次區(qū)域合作的探索，產(chǎn)生了一批指導(dǎo)、分析、反思次區(qū)域合作的理論成果。[注]③ 這其中較有代表性的成果有劉曉偉 .“一帶一路”倡議下次區(qū)域合作機(jī)制化限度研究──以“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”為例[J]. 南亞研究，2019 (01); 全毅, 尹竹 . 中國—東盟區(qū)域、次區(qū)域合作機(jī)制與合作模式創(chuàng)新[J]. 東南亞研究，2017 (06); 盧光盛、金珍 . “瀾湄合作機(jī)制”建設(shè)：原因、困難與路徑？[J]. 戰(zhàn)略決策研究，2016 (03); 步少華 . 中歐“次區(qū)域合作”：動力與未來方向[J]. 國際問題研究，2016 (02); 劉國斌 . “一帶一路”基點(diǎn)之東北亞橋頭堡群構(gòu)建的戰(zhàn)略研究[J]. 東北亞論壇，2015 (02); 許肖陽 . “一帶一路”視野下的中國西藏與尼泊爾次區(qū)域合作[J]. 西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015 (04)等。但這些成果多以某次區(qū)域合作為個例進(jìn)行實(shí)證研究，缺乏對次區(qū)域合作宏觀的、歸納性的把握，對次區(qū)域合作的安全問題治理學(xué)界研究甚少。

2011年“湄公河大案”為中國與瀾湄國家在東南亞地區(qū)的合作投下了長時間的沉重陰影；2017年中印邊境的“洞朗對峙事件”又使醞釀已久的“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”的進(jìn)一步推進(jìn)中途告停。這說明，安全問題對次區(qū)域合作建設(shè)影響極大，治理次區(qū)域合作過程中的安全問題刻不容緩。

一、治理次區(qū)域合作安全問題對于推進(jìn)“一帶一路”倡議意義重大

伴隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，我國與周邊國家開展的次區(qū)域合作發(fā)揮著最先惠及周邊國家人民的功能，承擔(dān)著展現(xiàn)倡議成果和效能的使命。這就需要研究和治理次區(qū)域合作中的安全問題，為次區(qū)域合作的順利開展保駕護(hù)航。

(一)次區(qū)域合作是推進(jìn)“一帶一路”倡議的重要實(shí)現(xiàn)形式

我國與鄰國共同建設(shè)的跨境次區(qū)域合作是踐行“一帶一路”倡議的重要實(shí)現(xiàn)形式之一。首先，次區(qū)域合作對中國實(shí)現(xiàn)“一帶一路”倡議核心內(nèi)涵的作用最為直接?！耙粠б宦贰背h能否真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、開創(chuàng)跨國跨地區(qū)合作的新范式，推動全球化進(jìn)程再攀新高峰并最終惠及世界人民，取決于其是否真正實(shí)現(xiàn)了政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通的核心內(nèi)涵。[注]王明進(jìn) . “一帶一路”背景下邊疆地方政府外交[J]. 區(qū)域與全球發(fā)展，2018 (06).而與鄰國率先實(shí)現(xiàn)“五通”，就成為“一帶一路”沿線國家實(shí)現(xiàn)“五通”的前提和保障。跨境次區(qū)域合作在其中發(fā)揮著不可替代的作用。其次，與周邊國家的次區(qū)域合作是依照中國思維推進(jìn)“一帶一路”的樣本。中國作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國，與周邊國家的次區(qū)域合作是中國自身參與“一帶一路”的方式，具有中國特色、中國風(fēng)格和中國氣派。再次，與周邊國家的次區(qū)域合作是國外觀察中國“一帶一路”倡議的放大鏡。不少國家對中國的“一帶一路”倡議存有疑慮，抱著觀望和試探的態(tài)度。他們多借助觀察中國與周邊國家的次區(qū)域合作來判斷中國發(fā)起“一帶一路”的意圖，評估自身加入“一帶一路”倡議后的得失。中國與周邊國家的次區(qū)域合作對其他國家具有示范效應(yīng)。

(二)邊疆安全問題向次區(qū)域合作安全問題轉(zhuǎn)化

次區(qū)域的非單邊性和地理依賴性決定著往往只有邊疆地區(qū)才有條件深度參與。[注]有的學(xué)者認(rèn)為，次區(qū)域合作不一定必須滿足地域相鄰的條件，并依此將次區(qū)域合作劃分為“鄰國間次區(qū)域合作”和“非鄰國間次區(qū)域合作”。前者如“大湄公河次區(qū)域合作”、“圖們江次區(qū)域合作”等，后者如“中國—中東歐國家合作”、“中國—加勒比經(jīng)貿(mào)論壇”、“中國—東非共同體經(jīng)貿(mào)論壇”等。詳情可參見步少華 . 中歐“次區(qū)域合作”：動力與未來方向[J].國際問題研究，2016 (02) : 30，本文所討論的“次區(qū)域間合作”指的是鄰國之間的跨境次區(qū)域合作。而邊疆地區(qū)各種傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)安全問題多發(fā)。在參與次區(qū)域合作的條件下，原有的邊疆安全問題有可能轉(zhuǎn)化為次區(qū)域合作安全問題，原因有二：一方面是邊疆地區(qū)與參與次區(qū)域合作地區(qū)在地理場域上大體重合；另一方面，次區(qū)域合作自身為邊疆安全問題與次區(qū)域合作的結(jié)合提供了條件?？缇炒螀^(qū)域合作的建立往往依托于特定的地理環(huán)境。參與次區(qū)域合作的鄰國若“以河流為界，則多占據(jù)河流的上游或下游；以山脊為界，各自為南側(cè)或北側(cè)，基本上具有類似的地貌特征使其通常屬于相近的自然地理單元”。[注]柳思思 . “一帶一路”：跨境次區(qū)域合作理論研究的新進(jìn)路[J].南亞研究，2014(02).這一特點(diǎn)在合作過程中既大大降低了各參與方的可預(yù)見成本，但同時為各參與國的邊疆問題集聚提供了場域。次區(qū)域合作范圍內(nèi)的各國邊疆安全問題往往相似度較高，一國內(nèi)的邊疆安全問題又容易在次區(qū)域合作提供的要素流動條件下借助共同的地理單位與鄰國的同質(zhì)性安全問題合流，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)檎麄€次區(qū)域合作范圍內(nèi)的安全問題。

二、次區(qū)域合作安全問題的分類與特征

到目前為止，我國東北、西北、西南等方向的絕大多數(shù)邊疆省份都以“經(jīng)濟(jì)走廊”“經(jīng)濟(jì)圈”等不同形式參與到與鄰國的跨境次區(qū)域合作中。這些次區(qū)域合作在總體順利推進(jìn)的同時，也逐漸暴露出或多或少的安全問題。

(一)次區(qū)域合作安全問題的分類

作為一種政府主導(dǎo)、社會參與的地方性合作機(jī)制，次區(qū)域合作一旦建成，就有獨(dú)立于行為體的系統(tǒng)性和自我實(shí)施性，[注]劉曉偉 . “一帶一路”倡議下次區(qū)域合作機(jī)制化限度研究──以“孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊”為例[J].南亞研究，2019(01).并在運(yùn)行過程中與周圍環(huán)境形成互動。依照是否產(chǎn)生于合作機(jī)制本身，可將次區(qū)域合作安全問題分為外生型安全問題與內(nèi)發(fā)型安全問題。外生型安全問題是指產(chǎn)生于次區(qū)域合作機(jī)制之外，由外而內(nèi)損害、干擾、破壞次區(qū)域合作機(jī)制，對次區(qū)域合作的順利推進(jìn)和達(dá)到次區(qū)域合作創(chuàng)設(shè)主體的主觀意愿產(chǎn)生負(fù)面影響和威脅的現(xiàn)象。次區(qū)域合作的外生型安全問題主要分為自然災(zāi)害、生態(tài)惡化、民族問題、宗教紛爭、恐怖主義、跨國犯罪、流行疾病、信息安全、核安全、大國博弈十類。

與外生型安全問題相對，次區(qū)域合作的內(nèi)發(fā)型安全問題指的是次區(qū)域合作過程中由于各參與主體自身及主體間相互作用而形成的機(jī)制難以有效運(yùn)行而導(dǎo)致的對次區(qū)域合作產(chǎn)生妨礙、滯后和削弱作用的現(xiàn)象，也稱之為機(jī)制性安全問題，其對次區(qū)域合作的侵蝕在合作機(jī)制內(nèi)部產(chǎn)生作用。次區(qū)域合作機(jī)制指的是次區(qū)域合作的參與主體如政府、企業(yè)、社會團(tuán)體和個人等通過合作協(xié)議、協(xié)調(diào)制度、行為方式等彼此聯(lián)系在一起的實(shí)現(xiàn)次區(qū)域合作效能的系統(tǒng)，因而可依此將內(nèi)發(fā)型安全問題歸結(jié)為主體問題和過程問題。主體問題指的是次區(qū)域合作的參與方自身產(chǎn)生的不利于次區(qū)域合作深入發(fā)展的問題，主要體現(xiàn)有參與國推進(jìn)不力、企業(yè)或社會團(tuán)體缺乏參與熱情、個人層面的漠視等。過程問題指的是各參與主體在參與次區(qū)域合作的互動中出現(xiàn)的問題，主要有參與國之間的國際關(guān)系惡化、國內(nèi)上下級政府及政府與企業(yè)間配合不協(xié)調(diào)、定期聯(lián)絡(luò)或會晤制度松軟疲憊、政府—企業(yè)—個人之間信息不對稱或信息流通不暢等表現(xiàn)。

次區(qū)域合作的外生型安全問題和內(nèi)發(fā)型安全問題都可能在特定情況下導(dǎo)致次區(qū)域合作的叫?；蚱飘a(chǎn)，外生型安全問題和內(nèi)發(fā)型安全問題也并不是完全割裂的，兩者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，在一定條件下相互向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)化。

(二)次區(qū)域合作安全問題的特征

首先，具有跨國性和綜合性特征。次區(qū)域合作是基于相鄰地域建立起來的以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心任務(wù)的跨境合作機(jī)制，因而它以地方為依托和以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向。 “次區(qū)域合作安全問題”的地方性在國內(nèi)層面表現(xiàn)為邊疆性，在國際層面表現(xiàn)為跨國性。其是被超國家機(jī)制聯(lián)合起來的地方合作，因而跨國性是其重要特征。次區(qū)域合作的建立往往以跨境經(jīng)濟(jì)合作為基礎(chǔ)，成熟而成功的跨境經(jīng)濟(jì)合作有條件在參與國政府的推動下向次區(qū)域合作轉(zhuǎn)化、升級。較之“跨境經(jīng)濟(jì)合作安全問題”，“次區(qū)域合作安全問題”更加復(fù)雜、隱蔽、涉及面廣，因而具有綜合性。

其次，具有聯(lián)動性和立體型特征。聯(lián)動性一方面指的是安全問題發(fā)生的聯(lián)動效應(yīng)。一是在各次區(qū)域成員國的某一國參與合作的邊疆地區(qū)發(fā)生的安全問題，都會借助次區(qū)域合作的便利越過邊境線而迅速蔓延至參與合作的其他國家，進(jìn)而加劇所有次區(qū)域合作參與國的邊疆安全問題；其二，某參與國對次區(qū)域參與政策和態(tài)度的改變會引發(fā)其余參與國政策與態(tài)度的改變；其三，參與次區(qū)域合作的非國家行為體之間也存在聯(lián)動。地方政府、企業(yè)社團(tuán)、個人在次區(qū)域合作中的理性行為也相互聯(lián)動。聯(lián)動性的另一方面指的是治理方式需要聯(lián)動。立體性指的是次區(qū)域合作安全問題呈現(xiàn)在次區(qū)域合作場域中的各個空間層面。

三、次區(qū)域合作安全問題的治理思路

次區(qū)域合作安全問題的跨國性、綜合性、聯(lián)動性、立體性特征決定其治理過程中要通過協(xié)同治理凝聚各方面的治理資源，用技術(shù)治理改良治理手段，用精準(zhǔn)治理創(chuàng)新治理策略，并通過設(shè)置治理議題的方式借助全球治理力量消解次區(qū)域合作的安全風(fēng)險(xiǎn)。

(一)轉(zhuǎn)變治理思維，推動協(xié)同治理

面對次區(qū)域合作安全問題牽一發(fā)而動全身的特點(diǎn)，應(yīng)全方位吸納治理資源，引導(dǎo)次區(qū)域合作安全問題的治理力量形成合力、相約發(fā)力，用協(xié)同治理的方式消弭已經(jīng)出現(xiàn)和尚在潛伏的次區(qū)域合作安全問題。一方面，要實(shí)現(xiàn)政府、市場、企業(yè)與個人及其他主體的全方位合作。政府是建設(shè)次區(qū)域合作的引領(lǐng)者和推動者，掌握著最為雄厚的治理資源，能有效調(diào)動、整合和促進(jìn)邊疆治理資源在次區(qū)域合作安全問題治理中的應(yīng)用。市場秩序是次區(qū)域合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要條件。要以市場引導(dǎo)各類治理資源有條件、有機(jī)會、有秩序地參與次區(qū)域合作安全問題的治理。企業(yè)和個人是次區(qū)域合作的最終受益者，政府要提供積極的政策，調(diào)動掌握著治理資源和具備一定社會責(zé)任感的企業(yè)和個人參與次區(qū)域合作安全問題治理的積極性。

另一方面，要促進(jìn)國內(nèi)各級政府間和國與國政府間的良性合作。成功創(chuàng)建、培育和維護(hù)次區(qū)域合作，有賴于中央政府、省級政府、邊境縣(市)政府的密切配合。治理次區(qū)域合作安全問題，應(yīng)通過明確的權(quán)責(zé)劃分和相應(yīng)的彈性授權(quán)調(diào)動各級政府參與次區(qū)域合作治理的積極性。次區(qū)域合作安全問題的跨國性要求參與國政府間必須通力合作，要共同建立次區(qū)域安全隱患排查制度、跨國聯(lián)絡(luò)官制度等，遵循“雙贏原則”“協(xié)商、對話原則”，不能因?yàn)楸緡陌踩鏌o視和損害伙伴國的安全利益。

(二)改善治理方式，運(yùn)用技術(shù)治理

伴隨著跨國犯罪、傳染病、信息安全、核安全等非傳統(tǒng)安全問題在次區(qū)域合作安全問題中比重上升的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)創(chuàng)新治理方式，發(fā)揮技術(shù)治理在次區(qū)域合作安全治理中的作用。目前最具運(yùn)用價(jià)值和使用條件的是大數(shù)據(jù)技術(shù)。大數(shù)據(jù)通常是指“利用常用工具來獲取、管理和處理的，以容量大、類型多、訪問速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合”。[注]徐子沛 . 大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012.大數(shù)據(jù)技術(shù)自身所具備的快速搜集、整理、分析、傳遞信息的能力適用于次區(qū)域合作安全問題波及速度快、牽涉面廣、空間層次多的特點(diǎn)。在應(yīng)對外生型安全問題方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)主要發(fā)揮著“監(jiān)視器”的作用。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對次區(qū)域合作內(nèi)各類信息的廣泛收集，精準(zhǔn)預(yù)測和判斷安全問題的發(fā)生時間和地點(diǎn)，準(zhǔn)確定位危機(jī)源。在安全問題發(fā)生后，大數(shù)據(jù)技術(shù)還可以通過模擬預(yù)演功能幫助選擇最佳應(yīng)急方案。在消弭內(nèi)發(fā)型安全問題方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)則著力扮演著“潤滑劑”的角色。大數(shù)據(jù)技術(shù)可發(fā)揮其信息交流、傳遞、共享的作用，選取有用信息、排除干擾信息，使所需信息在各需求者之間高效流動，促進(jìn)參與次區(qū)域合作的各部門、各體制、各機(jī)構(gòu)默契配合、和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)創(chuàng)新治理策略，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理

面對紛繁復(fù)雜的次區(qū)域合作安全問題，要善于抓住問題的根本，分清問題的主次，區(qū)分問題的輕重緩急，找準(zhǔn)治理策略。一是分清主次，緊抓安全危害的政治方面。二是要用好治理硬資源，又要用好治理軟資源。硬資源指的是參與次區(qū)域合作的邊疆地區(qū)的安全法、治安法和邊境管理?xiàng)l例以及經(jīng)過國家授權(quán)的合法暴力；軟資源指的是邊疆地區(qū)廣大人民對家鄉(xiāng)、對黨、對國家的文化情感認(rèn)同。三是兼顧表里，防患于未然。在解決已然發(fā)生的顯性安全問題的同時，又要重點(diǎn)清查處于潛伏期、具有隱蔽性、正在醞釀中的安全問題。四是要做到理論與實(shí)踐相結(jié)合。在處理次區(qū)域合作安全問題的過程中要自覺以習(xí)近平主席提出的總體國家安全觀為指導(dǎo)，形成對次區(qū)域合作安全問題的理性、客觀、科學(xué)的認(rèn)識，又要在防治安全問題過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)。

(四)設(shè)置治理議題，吸納全球治理

伴隨著“一帶一路”倡議在沿線相關(guān)國家的推進(jìn)和世界對“一帶一路”倡議的廣泛關(guān)注，中國有條件推動次區(qū)域合作安全問題治理成為全球治理議題之一。一方面，次區(qū)域合作中出現(xiàn)的安全問題往往也是具有一定普遍性的國際安全問題，有條件被放在國際平臺上加以討論和解決。次區(qū)域合作在解決細(xì)節(jié)問題方面顯得扎實(shí)、細(xì)致，必要時可以做到特事特辦，不做高大上的“清談館”，而做接地氣的“行動派”，[注]中華人民共和國外交部 .李克強(qiáng)在瀾滄江-湄公河合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議上的講話(全文)[EB/OL].https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1524884.shtml/2018-01-10.因而有效彌補(bǔ)了現(xiàn)有全球治理平臺議題空泛、動議決策約束力松散、執(zhí)行力不強(qiáng)的弊端，為國際安全問題的治理提供了一個全新的平臺和范式。另一方面，伴隨著中國國際地位的提高和國際話語權(quán)的增強(qiáng)，中國理念、中國智慧、中國方案等越來越受到國際社會的認(rèn)可和接受。中國與周邊國家廣泛開展次區(qū)域合作并由此產(chǎn)生的對次區(qū)域合作安全問題的治理實(shí)踐，正是中國參與全球安全治理的重要成果之一。中國有條件據(jù)此創(chuàng)設(shè)次區(qū)域合作安全治理的國際議題，以此吸納次區(qū)域合作安全治理的全球資源，真正將次區(qū)域合作的安全問題治理打造成各國展現(xiàn)治理能力、治理優(yōu)勢的廣闊舞臺，將次區(qū)域合作鋪就為造福國內(nèi)人民、惠及周邊國家、助推全球繁榮的康莊大道。