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黨的十九大報(bào)告提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”，為社會(huì)救助制度指明了方向，剛剛召開(kāi)的2019年全國(guó)民政工作視頻會(huì)議，根據(jù)民政部新“三定”規(guī)定，民政部有關(guān)職能得到明確和加強(qiáng)。新時(shí)代民政部的主責(zé)聚焦于“三最一?！?，即最底線的民生保障、最基本的社會(huì)服務(wù)、最基礎(chǔ)的社會(huì)治理、最悠久的專項(xiàng)行政管理。社會(huì)救助在最底線的民生保障中如何發(fā)揮應(yīng)有作用？1月12日中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)召開(kāi)的“新時(shí)代社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展與社會(huì)救助立法研討會(huì)”，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下社會(huì)救助面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，如何建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助體系及加快社會(huì)救助立法步伐進(jìn)行了充分的研討。

社會(huì)救助發(fā)展理念需要進(jìn)一步厘清鄭功成（全國(guó)人大常委、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）指出：新的時(shí)代背景下，推動(dòng)社會(huì)救助發(fā)展意義重大，因?yàn)樗钦麄€(gè)社會(huì)保障體系的最基礎(chǔ)性制度安排，肩負(fù)的是維護(hù)社會(huì)底線公正和免除人的生存危機(jī)的重大責(zé)任。他和與會(huì)專家學(xué)者分享了自己的基本觀點(diǎn)：一是我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展成就巨大，但面臨的挑戰(zhàn)也很大，特別是發(fā)展理念仍然存在認(rèn)識(shí)不清的問(wèn)題，進(jìn)而影響到政策制定與實(shí)踐。他強(qiáng)調(diào)，救助對(duì)象不是越多越好，也不是越少越好，而是應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，這種適應(yīng)性應(yīng)當(dāng)是同向發(fā)展。二是社會(huì)救助對(duì)困難群體的保障力度在不斷增強(qiáng)，但還不足以兜住底線，不時(shí)披露的極端個(gè)案表明缺漏之處仍然存在，應(yīng)當(dāng)檢討的不是政府的財(cái)力不足問(wèn)題，而是觀念與體制機(jī)制問(wèn)題。三是作為政府直接負(fù)責(zé)的社會(huì)保障項(xiàng)目，社會(huì)救助需要有專業(yè)化的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍，這樣才能使經(jīng)辦更有效率，并確保制度在運(yùn)行中不出差錯(cuò)。四是當(dāng)前的城鄉(xiāng)差距依然偏大，對(duì)底線公正的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮得還不夠，需要研究社會(huì)保障制度促進(jìn)社會(huì)公正還是固化群體差異的問(wèn)題，并有鮮明的價(jià)值判斷。五是目前救助法制不健全，也導(dǎo)致了低收入困難群體預(yù)期不穩(wěn)，亟待加快法制建設(shè)步伐。他希望學(xué)界在理念上能達(dá)成共識(shí)，社會(huì)救助只能強(qiáng)化、不能弱化，要進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)救助制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提高這一制度的質(zhì)量與效率，同時(shí)還要搞清楚“雪中送炭”與“水漲船高”“錦上添花”的辯證關(guān)系，處理好社會(huì)救助與扶貧的關(guān)系。

用“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”衡量社會(huì)救助制度當(dāng)前，社會(huì)救助體系在應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)有社會(huì)救助體系仍存在一定問(wèn)題，如何進(jìn)一步完善？劉喜堂（民政部社會(huì)救助司司長(zhǎng)）指出，黨的十八大以來(lái)，社會(huì)救助體系得到了完善，但社會(huì)救助制度的安排等都還需要進(jìn)一步完善。目前，低保對(duì)象人數(shù)在減少，而臨時(shí)性、急難性救助制度救助的人數(shù)在不斷增加。從部署農(nóng)村打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，各項(xiàng)資源在農(nóng)村困難人群的投入大幅度增加，整個(gè)救助水平在不斷增長(zhǎng)，但還有很多需要完善的地方。黨的十九大報(bào)告提出了“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”，這為社會(huì)救助制度指明了非常好的方向，新時(shí)代的社會(huì)救助工作發(fā)展要圍繞這九個(gè)字做文章，要用這九個(gè)字去衡量社會(huì)救助制度。鐘仁耀（華東師范大學(xué)教授）認(rèn)為目前社會(huì)救助面臨四大挑戰(zhàn)：一是要建立合理、科學(xué)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，要根據(jù)實(shí)際需求對(duì)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)救助體系進(jìn)行調(diào)整。二是統(tǒng)一各項(xiàng)社會(huì)救助政策，制度上統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)上可以存在差異，事實(shí)上社會(huì)救助也存在一個(gè)統(tǒng)籌層次逐步調(diào)高的必要與任務(wù)。三是社會(huì)救助的重新定位，要考慮貧困群體的尊嚴(yán)感、獲得感，也要考慮相較于社會(huì)保障大國(guó)，社會(huì)保障強(qiáng)國(guó)更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在待遇標(biāo)準(zhǔn)上。四是在經(jīng)濟(jì)下行的形勢(shì)下，財(cái)政更加困難，但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不能削減財(cái)政在社會(huì)救助上的投入，而是應(yīng)該更加加大財(cái)政投入。祝建華（浙江工業(yè)大學(xué)教授）就如何完善社會(huì)救助工作提出四點(diǎn)建議：一是由物質(zhì)救助向精神關(guān)懷并重轉(zhuǎn)變更加重視社會(huì)救助服務(wù)，二是由關(guān)心低保人群基本生活向關(guān)注弱勢(shì)群體的生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，三是由救助低收入家庭當(dāng)前基本生活向通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、能力提升、行動(dòng)改善來(lái)防止貧困代際傳遞轉(zhuǎn)變，四是由政府部門(mén)間聯(lián)動(dòng)向政府社會(huì)互動(dòng)轉(zhuǎn)變。張浩淼（四川大學(xué)教授）在“新型社會(huì)救助的目標(biāo)定位與體系構(gòu)建”的發(fā)言中說(shuō)，要構(gòu)建與完善保障型和發(fā)展型相結(jié)合的新型社會(huì)救助體系。一是要完善以最低生活保障和特困人員供養(yǎng)和為核心、醫(yī)療救助和住房救助為重點(diǎn)、受災(zāi)人員救助和臨時(shí)救助為補(bǔ)充的保障型救助項(xiàng)目體系。二是要完善以就業(yè)救助和教育救助為核心的發(fā)展型救助項(xiàng)目體系。三是要考慮在保障型救助體系中增加護(hù)理救助，在發(fā)展型救助體系中增加心理救助。江治強(qiáng)（民政部政策研究中心副研究員）認(rèn)為，社會(huì)救助的兜底包括三個(gè)方面，一是制度兜底，要覆蓋社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度難以覆蓋到的部分。二是群體兜底，提高社會(huì)救助的覆蓋面。三是基本生活的兜底，進(jìn)入新時(shí)代，面臨新矛盾，社會(huì)救助的水平也要水漲船高，以保障困難群體的基本生活。當(dāng)前需要研究的主要問(wèn)題，一是制度的定位，二是體系的構(gòu)建，三是專項(xiàng)救助的強(qiáng)化。

城市貧困治理亟需精細(xì)化關(guān)信平（南開(kāi)大學(xué)教授）強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前城市低保對(duì)象規(guī)模快速減少，但也會(huì)帶來(lái)實(shí)際漏保率增大的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立城市貧困標(biāo)準(zhǔn)下的城市社會(huì)救助制度調(diào)整：一是城市貧困標(biāo)準(zhǔn)仍然由各個(gè)城市自己制定；二是各項(xiàng)社會(huì)救助在確定其救助對(duì)象的時(shí)候應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市貧困標(biāo)準(zhǔn)；三是保留城市低保，或者可以改名為“基本生活救助”，同時(shí)保留其無(wú)條件現(xiàn)金救助的性質(zhì)；四是建立城市貧困標(biāo)準(zhǔn)后，低保制度與其他社會(huì)救助處于同樣的地位；五是形成階梯型的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并由此而劃分出不同程度下的貧困家庭并給予不同水平的救助；六是改革城市貧困者的認(rèn)定方法和程序，簡(jiǎn)化程序并采用專業(yè)化的認(rèn)定方法；七是對(duì)納入城市貧困者的家庭和個(gè)人廣泛開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)。左停（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）以“2020年后的貧困及其社會(huì)救助的含義”為題發(fā)表了自己的看法。他指出，2020年后的農(nóng)村貧困群體主要分為三類：一是目前的老病殘等特殊貧困人群，未來(lái)仍是貧困人口；二是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題貌似脫貧，收入較低，部分基本需求仍得不到滿足?；蛘咭?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)等波動(dòng)新產(chǎn)生的暫時(shí)性絕對(duì)貧困人口；三是根據(jù)共同富裕、共享發(fā)展成果要求重新定義的相對(duì)貧困人口。如何應(yīng)對(duì)“新的農(nóng)村貧困”視角下的社會(huì)救助制度，左停提出了六點(diǎn)政策建議：一是新時(shí)代社會(huì)救助應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)；二是加大研究力度，把當(dāng)前一些好的做法上升為政策，制度化、機(jī)制化；三是提早研究2020年后扶貧與社會(huì)救助等制度，解決好“貧”“弱”“困”的界定；四是要把農(nóng)民工納入城市救助和公共服務(wù)的對(duì)象；五是社會(huì)救助應(yīng)以家庭為單元；六是發(fā)展型社會(huì)救助，應(yīng)促進(jìn)就業(yè)、增加受救條件，加強(qiáng)公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)。慈勤英（武漢大學(xué)教授）提出了狹義的“兜底保障”概念和“弱有所扶”廣義的兜底保障概念?；趯?shí)地調(diào)研，她認(rèn)為目前最貧困人口的“兜底保障”已經(jīng)落實(shí)，狹義的兜底社會(huì)保障的完善面臨著制度瓶頸，建構(gòu)廣義的“弱有所扶兜底社會(huì)保障制度迫在眉睫。政策建議方面，她強(qiáng)調(diào)，一是目標(biāo)選擇：從社會(huì)救助到社會(huì)促進(jìn)；二是路徑依賴家庭為本的發(fā)展性社會(huì)救助。姚建平（華北電力大學(xué)教授）指出，兜底保障概念可以從保障對(duì)象、“底”的內(nèi)容和水平以及用什么來(lái)兜底三個(gè)方面進(jìn)行理解。在城鄉(xiāng)貧困人口兜底保障制度分析與技術(shù)判斷的基礎(chǔ)上，提出了七條政策建議：一是正確理解兜底保障；二是借鑒農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展城市貧困家庭分類救助；三是重新思考未來(lái)城市低保制度的功能定位；四是臨時(shí)救助前置，優(yōu)化社會(huì)救助制度體系；五是發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利的反貧困效應(yīng)；六是減少社會(huì)救助過(guò)程中的瞄準(zhǔn)偏差；七是加強(qiáng)基層工作隊(duì)伍服務(wù)能力，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)。章曉懿（上海交通大學(xué)教授）認(rèn)為，城市貧困人口主要集中在老弱病殘、缺乏就業(yè)能力的人群以及勞動(dòng)力市場(chǎng)中的脆弱者。她指出，農(nóng)民工、流動(dòng)人口等城市隱性貧困群體值得關(guān)注，需要更多的實(shí)證研究測(cè)量其貧困狀況。城市低保人群數(shù)量的減少很大程度上源于瞄準(zhǔn)機(jī)制精準(zhǔn)化程度的提高，但這也會(huì)對(duì)邊緣群體產(chǎn)生擠出效應(yīng)。她強(qiáng)調(diào)，未來(lái)的城市減貧工作需要專業(yè)社會(huì)工作等社會(huì)力量的參與。

加快社會(huì)救助立法步伐林閩鋼（南京大學(xué)教授）在“我國(guó)社會(huì)救助立法的定位、框架和重點(diǎn)”的發(fā)言中指出，《社會(huì)救助法》是社會(huì)救助的基本法，從各國(guó)社會(huì)救助立法來(lái)看，都具備立法三個(gè)核心構(gòu)成：對(duì)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的權(quán)力控制法、對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的權(quán)利保障法、社會(huì)救助監(jiān)管的程序規(guī)則法。我國(guó)社會(huì)救助立法定位在于彰顯國(guó)家責(zé)任，規(guī)范政府社會(huì)救助行為；從弱有所扶出發(fā)，明確保障國(guó)民基本生活；按分級(jí)籌資原則，建構(gòu)以中央政府為主責(zé)的多元化籌資結(jié)構(gòu)。他強(qiáng)調(diào)，社會(huì)救助程序性規(guī)定缺失是需要面對(duì)的一個(gè)主要問(wèn)題，應(yīng)該從三個(gè)方面補(bǔ)足：增加社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序；確立社會(huì)救助的申請(qǐng)、審核、審批、發(fā)放、退出程序；完善社會(huì)救助的監(jiān)督程序。楊思斌（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院教授）首先介紹了日本生活保護(hù)法、德國(guó)社會(huì)救助法的主要框架，之后又對(duì)《社會(huì)救助暫行辦法》和浙江、廣東、甘肅省社會(huì)救助地方性法規(guī)的主要框架進(jìn)行了評(píng)述。他強(qiáng)調(diào)，中國(guó)社會(huì)救助立法的定位主要有六點(diǎn)，一是公民社會(huì)救助權(quán)利保障法；二是社會(huì)救助工作的規(guī)范法；三是社會(huì)救助法律體系中的基礎(chǔ)性、綜合性法律；四是社會(huì)保障領(lǐng)域的兜底性法律；五是社會(huì)領(lǐng)域的基準(zhǔn)性法律；六是公法屬性較強(qiáng)的社會(huì)法。韓君玲（北京理工大學(xué)教授）在“日本社會(huì)救助立法對(duì)中國(guó)的啟示”的發(fā)言中指出，日本社會(huì)救助法的理念是生存權(quán)保障，目的在于保障最低生活、幫助自立，體現(xiàn)了國(guó)家責(zé)任、無(wú)差別平等保障、最低限度生活標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)足性的原理。在實(shí)施工作中，日本社會(huì)救助法遵循申請(qǐng)救助原則、基準(zhǔn)及程度原則、按需要救助原則、以家庭為單位原則。她認(rèn)為日本社會(huì)救助法對(duì)于中國(guó)立法的啟示在于明確社會(huì)救助的法理念和目的、制定科學(xué)的社會(huì)救助法，在立法過(guò)程中一是要重新設(shè)計(jì)社會(huì)救助法的框架，二是要妥善處理社會(huì)救助法與其他法律的關(guān)系，三是要體現(xiàn)作為權(quán)利法的內(nèi)容。楊立雄（中國(guó)人民大學(xué)教授）給出了四點(diǎn)建議：一是要明確社會(huì)救助立法是“社會(huì)救助”的立法，還是“公共救助”的立法；二是關(guān)于社會(huì)救助立法的框架，他強(qiáng)調(diào)要突破《社會(huì)救助暫行辦法》，要突破項(xiàng)目式的框架，這方面還要進(jìn)一步深入思考；三是法律內(nèi)容過(guò)多，要明確社會(huì)救助是現(xiàn)金加食物還是現(xiàn)金加食物加服務(wù)，是不是要擴(kuò)展到福利；四是要明確個(gè)別具體項(xiàng)目是什么？比如就業(yè)救助是不是救助，要明確規(guī)定受助人與政府的權(quán)利，而不是逐個(gè)項(xiàng)目的規(guī)定。岳經(jīng)綸（中山大學(xué)教授）強(qiáng)調(diào)，社會(huì)救助立法要注重幾個(gè)原則，一是處理好絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的問(wèn)題；二是處理好分類與非分類的關(guān)系，要盡量少分類，分類越多，行政成本越高，減少專項(xiàng)救助；三是處理好社會(huì)救助與基本公共服務(wù)的問(wèn)題，專項(xiàng)救助越多并不好事，越多說(shuō)明基本公共服務(wù)還存在不足。他認(rèn)為，要制定全國(guó)統(tǒng)一的貧困線，這個(gè)貧困線不是救助線，但它是衡量國(guó)家社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。何文炯（浙江大學(xué)教授）提出了三點(diǎn)看法，一是要明確社會(huì)救助的定位，以及社會(huì)救助法設(shè)計(jì)的邊界范圍，同時(shí)立法要具有適當(dāng)?shù)那罢靶浴Ｋ麖?qiáng)調(diào)，立法要與暫行條例區(qū)分開(kāi)，要明確財(cái)政責(zé)任。二是要把社會(huì)救助作為一種基本權(quán)益來(lái)對(duì)待，標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，不能隨意改變。三是從立法支撐角度看，對(duì)制度運(yùn)行重要環(huán)節(jié)，要有實(shí)證性研究的支撐。他指出，要對(duì)現(xiàn)行的救助制度和政策實(shí)施效果、這些制度實(shí)施以后對(duì)相關(guān)社會(huì)主體的影響以及相關(guān)社會(huì)主體行為的變化進(jìn)行評(píng)估。他強(qiáng)調(diào)，權(quán)利要一致，制度要一致，但不代表標(biāo)準(zhǔn)要一樣。呂鑫（浙江工業(yè)大學(xué)副教授）從憲法行政法的角度指出，社會(huì)救助立法的憲法基礎(chǔ)是《憲法》第45條，從中可以看出，社會(huì)救助有兩個(gè)主體，一個(gè)是政府，一個(gè)是社會(huì)。從這兩個(gè)主體來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助法制定要同時(shí)兼顧政府為導(dǎo)向的體系和社會(huì)為導(dǎo)向的體系。他強(qiáng)調(diào)，社會(huì)救助法是以家庭為單位保障的，通過(guò)家庭來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于公民個(gè)人生存權(quán)的保障，這個(gè)“家庭”的概念還需要進(jìn)一步界定，不能僅僅基于司法傳統(tǒng)意義上去理解，應(yīng)該從傳統(tǒng)倫理、傳統(tǒng)文化，同時(shí)要兼顧公民個(gè)人生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)去考慮。