張 煒

[內(nèi)容提要]2015年以來(lái)，“海上航行自由”之爭(zhēng)成為中美軍事摩擦并可能引發(fā)沖突危機(jī)的焦點(diǎn)問(wèn)題。中美各自對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相關(guān)條款做了不同解讀。二戰(zhàn)結(jié)束迄今，國(guó)際形勢(shì)、戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)、武器裝備等都發(fā)生了巨大變化，帶來(lái)了諸多新問(wèn)題。但缺乏相關(guān)國(guó)際專法，現(xiàn)行國(guó)際法及海洋法對(duì)海上軍事行動(dòng)適用的明確規(guī)定很少，一些應(yīng)運(yùn)而生的雙邊或多邊軍事條約、規(guī)則的法律強(qiáng)制性不夠，都是導(dǎo)致海上軍事摩擦、沖突乃至可能的戰(zhàn)爭(zhēng)之重要原因。它從一個(gè)側(cè)面深度反映了當(dāng)代國(guó)際海洋法的發(fā)展需求，其中既包括戰(zhàn)爭(zhēng)法和武裝沖突法的發(fā)展、國(guó)際海洋法對(duì)海上軍事活動(dòng)適用的發(fā)展，也包括直接建立相關(guān)的雙邊和多邊海上軍事行動(dòng)法。在這一領(lǐng)域，中美兩個(gè)大國(guó)和國(guó)際社會(huì)都應(yīng)當(dāng)有所作為。

2015年，美國(guó)軍用艦機(jī)開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)南海島礁附近海域?qū)嵤┭埠叫袆?dòng)。四年過(guò)去了，美國(guó)南海“航行自由行動(dòng)”成為常態(tài)，中美軍事關(guān)系持續(xù)惡化?！靶吕鋺?zhàn)”抑或“熱戰(zhàn)”會(huì)否打響？二戰(zhàn)以來(lái)的世界格局會(huì)否崩盤？中美“海上航行自由”引發(fā)的對(duì)峙僵局如何打破？舉世矚目。

一、“海上航行自由”之爭(zhēng)是中美軍事摩擦乃至引發(fā)危機(jī)的焦點(diǎn)問(wèn)題

2015年5月，美國(guó)軍方發(fā)言人爆出“美國(guó)軍方考慮派軍艦和軍機(jī)進(jìn)入中國(guó)近期填海造地的南海島礁12海里海域”以宣示航行自由的消息，隨即“沃思堡”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦抵近南沙群島中國(guó)駐守島礁的12海里外鄰近海域。同年10月27日，“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入渚碧礁附近海域，開(kāi)啟公開(kāi)進(jìn)行“航行自由行動(dòng)”巡航的序幕。這一年，美P-8A反潛偵察機(jī)和B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)也抵近了中國(guó)南沙駐守島礁12海里外的鄰近空域。(1)參見(jiàn)劉曉博：《研究|中美南海海上軍事互動(dòng)的危險(xiǎn)前景及形勢(shì)評(píng)判》，國(guó)觀智庫(kù)，2018年10月29日，http://www.grandviewcn.com/archives/5280 [2019-08-10]。

2016年，美國(guó)“威爾伯”號(hào)驅(qū)逐艦和“迪凱特”號(hào)驅(qū)逐艦兩次進(jìn)入中國(guó)西沙群島領(lǐng)?；€以內(nèi)。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)非議中國(guó)西沙群島的領(lǐng)?；€主張，公開(kāi)派軍艦進(jìn)入西沙群島海域挑戰(zhàn)中國(guó)這一主張，反映了雙方南海矛盾斗爭(zhēng)的升級(jí)。這一年，美海軍“勞倫斯”號(hào)驅(qū)逐艦也進(jìn)入南沙群島永暑礁的12海里內(nèi)實(shí)施“航行自由行動(dòng)”。

2017年4月，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)馬蒂斯將派軍艦和戰(zhàn)機(jī)在南海實(shí)施“航行自由行動(dòng)”、挑戰(zhàn)中國(guó)海洋權(quán)益主張的一攬子年度計(jì)劃送交白宮，并建立了展開(kāi)行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)程序，特朗普隨后批準(zhǔn)了這份要求美軍“例行、規(guī)律地”在南海開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”的年度計(jì)劃。(2)參見(jiàn)蕭強(qiáng)、杜海川、王會(huì)聰：《美國(guó)批準(zhǔn)“航行自由”年度計(jì)劃南海航行將更頻》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2017年7月24日；《美軍制定南?！昂叫凶杂伞庇?jì)劃表 每月2至3次》，人民日?qǐng)?bào)海外版-海外網(wǎng)，2017年9月2日， http://news.haiwainet.cn/n/2017/0902/c3541093-31099344.html [2019-08-01]。這標(biāo)志美國(guó)在南海的“航行自由行動(dòng)”改變了“一事一請(qǐng)”的方式而進(jìn)入有計(jì)劃的常態(tài)，也意味著美國(guó)海軍的相關(guān)航行請(qǐng)求“更快得到批準(zhǔn)”。 同年5月24日，美國(guó)“杜威”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)行了計(jì)劃批準(zhǔn)后的第一次“航行自由行動(dòng)”。這一年，美國(guó)實(shí)現(xiàn)了四次公開(kāi)的南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”，兩次進(jìn)入美濟(jì)礁12海里內(nèi)，兩次進(jìn)入中國(guó)西沙群島領(lǐng)海，并在美濟(jì)礁臨近海域進(jìn)行了搜救演練。還有消息人士說(shuō)，這一年還有兩次未對(duì)外公開(kāi)的“航行自由行動(dòng)”，并首次進(jìn)入中沙群島的黃巖島附近海域。(3)轉(zhuǎn)引自《吳士存：如何使“航行自由行動(dòng)”遠(yuǎn)離南?！罚h(huán)球網(wǎng)，2018年10月2日， http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2018-10/13164019.html?agt=15438 [2019-08-01]。

2018年，有統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)在南海先后派出六艘軍艦進(jìn)行了五次“航行自由行動(dòng)”，B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)進(jìn)入南?？沼蚧顒?dòng)創(chuàng)紀(jì)錄的達(dá)到了28次， P-8A巡邏機(jī)還曾搭載美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)(CNN)記者在南沙群島中國(guó)島礁航拍現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道。其他相關(guān)活動(dòng)也很頻繁，如：美國(guó)海軍海洋調(diào)查船“托馬斯·湯普森”號(hào)?？苛伺_(tái)灣，巡洋艦“安提塔姆”號(hào)和驅(qū)逐艦“威爾伯”號(hào)航行通過(guò)了臺(tái)灣海峽，“里根”號(hào)航母編隊(duì)與日本“加賀”號(hào)準(zhǔn)航母編隊(duì)在南海進(jìn)行了聯(lián)合軍事演習(xí)，“黃蜂”號(hào)兩棲攻擊艦在被拒絕進(jìn)入香港后也在南海進(jìn)行了示威性軍事演習(xí)。(4)參見(jiàn)劉曉博：《研究|中美南海海上軍事互動(dòng)的危險(xiǎn)前景及形勢(shì)評(píng)判》，國(guó)觀智庫(kù)，2018年10月29日，http://www.grandviewcn.com/archives/5280 [2019-08-10]。此外，更為先進(jìn)的B-1B戰(zhàn)略轟炸機(jī)也加入了在南海上空的飛越自由行動(dòng)。(5)轉(zhuǎn)引自《吳士存：如何使“航行自由行動(dòng)”遠(yuǎn)離南?！?，環(huán)球網(wǎng)，2018年10月2日，http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2018-10/13164019.html?agt=15438 [2019-08-01]。

針對(duì)美國(guó)在南海頻繁的?？哲娛滦袆?dòng)，中國(guó)照例派出艦艇和飛機(jī)進(jìn)行查證、監(jiān)視、驅(qū)離的維權(quán)行動(dòng)，雙方?？障嘤雒黠@增多，危險(xiǎn)接近不斷發(fā)生。據(jù)報(bào)道，2018年9月30日，美海軍“迪凱特”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入南沙群島并逼近南薰礁，受到中國(guó)海軍“蘭州”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦的攔截驅(qū)離，雙方發(fā)生了據(jù)說(shuō)最近距離41米的危險(xiǎn)接近。

這至少是臨近危機(jī)。如果真的是41米的海上航行距離，發(fā)生撞船事故就在一分鐘之內(nèi)；如果是在空中，就是一瞬間！美蘇1988年黑海撞船事件和中美2001年撞機(jī)事件都是前車之鑒。如果撞上就是危機(jī)發(fā)生，而其后也只有沖突或不沖突兩種選擇，概率各是50%。到那時(shí)候，規(guī)則是一回事，現(xiàn)場(chǎng)指揮員的決定是另一回事。設(shè)問(wèn)：中美在南海可不可能發(fā)生沖突？答：完全可能。于是，兩國(guó)外交上的聲辯、交涉、抗議不斷見(jiàn)諸報(bào)端，中美雙方似乎已接近了“準(zhǔn)對(duì)抗”，或者說(shuō)正“糾結(jié)”在對(duì)抗與合作的邊緣上。

進(jìn)入2019年，這種狀況繼續(xù)：1月7日，美“麥坎貝爾”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入中國(guó)西沙12海里領(lǐng)海海域；2月11日，美“斯普魯恩斯”號(hào)和“普雷貝爾”號(hào)兩艘導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入中國(guó)南沙群島仁愛(ài)礁和美濟(jì)礁鄰近海域。之后，在5月6日、20日和8月28日，美海軍導(dǎo)彈驅(qū)逐艦又有三次擅闖中國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)，包括進(jìn)入黃巖島12海里以內(nèi)海域。又據(jù)9月26日中國(guó)國(guó)防部例行記者會(huì)披露，美國(guó)“里根”號(hào)航母編隊(duì)“正在南海航行”，炫耀武力。此外，還有美國(guó)B-52H戰(zhàn)略轟炸機(jī)飛入南?？沼蚝兔篮＼娕炌Т┰脚_(tái)灣海峽等相關(guān)報(bào)道。面對(duì)中國(guó)的嚴(yán)正反應(yīng)，美國(guó)仍以行使“國(guó)際水域”航行自由權(quán)為說(shuō)辭。

中美軍事關(guān)系進(jìn)入了新的緊張期，美國(guó)的南?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”成為中美海上安全的焦點(diǎn)問(wèn)題。盡管雙方目前的海上接觸行動(dòng)都很克制，又有兩個(gè)“?？障嘤霭踩珳?zhǔn)則”的行為規(guī)范，但由此帶來(lái)的中美軍事摩擦是現(xiàn)實(shí)的，引發(fā)意外事件乃至危機(jī)沖突的可能性亦不可低估。這當(dāng)然是雙方都不愿意看到的。

二、中美“海上航行自由”之爭(zhēng)中的法律分歧

中美“海上航行自由”之爭(zhēng)發(fā)生在危險(xiǎn)的軍事領(lǐng)域，顯然不是純粹的法律問(wèn)題。然而，二戰(zhàn)以來(lái)，以《聯(lián)合國(guó)憲章》為引領(lǐng)，國(guó)際社會(huì)形成了以相關(guān)國(guó)際法，特別是以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)為代表的國(guó)際海洋秩序。美國(guó)奉行“國(guó)內(nèi)法優(yōu)先于國(guó)際法”的基本政策，在1988年推出“航行自由計(jì)劃”(6)美國(guó)“航行自由計(jì)劃”始于1979年。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》通過(guò)后的1983年，里根總統(tǒng)有針對(duì)性地發(fā)表了《美國(guó)的海洋政策》聲明，重申美國(guó)在世界范圍內(nèi)的航海和航空自由等權(quán)利，1988年12月正式推出“航行自由計(jì)劃”，明確指出要以軍事行動(dòng)“表明美國(guó)保護(hù)航行自由的決心”。此后，美國(guó)海軍在世界100多個(gè)國(guó)家實(shí)行“航行自由計(jì)劃”，每年用“航行自由計(jì)劃報(bào)告”記錄這些軍事行動(dòng)。，且迄今沒(méi)有加入《公約》，但也始終宣稱遵守包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法并據(jù)法與中國(guó)辯爭(zhēng)。中國(guó)則是《公約》的成員國(guó)，根據(jù)包括《公約》在內(nèi)的相關(guān)國(guó)際法建立了中國(guó)的涉海法律體系。由是，中美“海上航行自由”之爭(zhēng)經(jīng)年(7)參見(jiàn)張煒：《中美海上航行自由之爭(zhēng)——回顧與展望》，載王緝思主編：《中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略評(píng)論2016》，北京：世界知識(shí)出版社，2016年，第93頁(yè)。，涉及的主要法律分歧是：

(一)關(guān)于中國(guó)的領(lǐng)?；€制度

領(lǐng)海基線是沿海國(guó)確定其領(lǐng)海和其他管轄海域的起算線。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，確定領(lǐng)?；€的方法有正?；€法、直線基線法和混合基線法。沿海國(guó)可根據(jù)其海岸實(shí)際情勢(shì)，決定其領(lǐng)?；€的確定方法。

1958年9月4日，中國(guó)《關(guān)于領(lǐng)海的聲明》宣布，中國(guó)的領(lǐng)海寬度為12海里，領(lǐng)?；€為直線基線。1992年2月25日，中國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，正式確立了直線領(lǐng)海基線制度。1996年5月15日，中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了“關(guān)于批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的決定”，與此同時(shí)中國(guó)政府發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)?；€的聲明》，對(duì)外正式公布了從“山東高腳”至“海南峻壁角”和環(huán)繞西沙群島的兩組領(lǐng)?；c(diǎn)及其基線，從而明確了中國(guó)這部分領(lǐng)海海域的起算線。

美國(guó)反對(duì)中國(guó)的領(lǐng)海基線制度。1996年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)院海洋事務(wù)辦公室海洋國(guó)際環(huán)境和科學(xué)事務(wù)局發(fā)表了署名羅伯特·W.史密斯的《中國(guó)的直線領(lǐng)?；€主張》研究報(bào)告，詳細(xì)評(píng)判了中國(guó)上述兩組領(lǐng)海基點(diǎn)和基線。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)大陸海岸不具備選擇直線基線法的“法定自然條件”，基線內(nèi)的部分內(nèi)水應(yīng)為領(lǐng)海或公海，部分領(lǐng)海應(yīng)為公海，西沙群島用直線基線法劃定領(lǐng)海基線沒(méi)有法律依據(jù)。報(bào)告提出：“中國(guó)合理的領(lǐng)海基線應(yīng)是沿大陸海岸、近岸島嶼的低潮線和合法的海灣封閉線。”自此，美國(guó)基本否定了中國(guó)的領(lǐng)?；€制度(8)United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs：Limits in the Seas No.117 Straight Baselines Claim: China，July 9,1996, http://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/c16065.htm[2019-08-15].，并使雙方的主張?jiān)谥袊?guó)領(lǐng)海的劃定上出現(xiàn)了一個(gè)“分歧海域”，關(guān)于美國(guó)軍艦是否進(jìn)入了中國(guó)領(lǐng)海的爭(zhēng)議由此產(chǎn)生。

(二)關(guān)于中國(guó)的領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度

1958年聯(lián)合國(guó)《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》都沒(méi)有對(duì)“軍艦無(wú)害通過(guò)權(quán)”給予明確規(guī)定，但在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第三節(jié)“領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)”的C分節(jié)里，定義了軍艦，規(guī)定沿海國(guó)有權(quán)要求不遵守其國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的外國(guó)軍艦離開(kāi)領(lǐng)海等。此既說(shuō)明“領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)”適用于軍艦，也說(shuō)明沿海國(guó)對(duì)外國(guó)軍艦通過(guò)領(lǐng)海具有管轄權(quán)。國(guó)際實(shí)踐顯示，各國(guó)對(duì)“軍艦無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海”的處理方式多元，分歧集中于是否需要沿海國(guó)批準(zhǔn)或事先通知。

1958年《中華人民共和國(guó)關(guān)于領(lǐng)海的聲明》指出：“一切外國(guó)飛機(jī)和軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國(guó)政府的許可，不得進(jìn)入中國(guó)的領(lǐng)海和領(lǐng)海上空。”1992年《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第6條規(guī)定，“外國(guó)軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國(guó)政府批準(zhǔn)”。

美國(guó)一方面認(rèn)為軍艦無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海無(wú)需事先通知或事先征得沿海國(guó)的同意，這一觀點(diǎn)在其《海上軍事行動(dòng)指揮官手冊(cè)》中被一再?gòu)?qiáng)調(diào)，并將秉持這一觀點(diǎn)和做法的國(guó)家列入“過(guò)分權(quán)利主張”的行列，在實(shí)踐上，美國(guó)則對(duì)這類國(guó)家根據(jù)需要采取“航行自由行動(dòng)”以彰顯其“反對(duì)”的立場(chǎng)和主張。美國(guó)對(duì)于中國(guó)要求外國(guó)軍艦進(jìn)入領(lǐng)海需要事先批準(zhǔn)的主張是公開(kāi)反對(duì)的，也將其列入中國(guó)“過(guò)分權(quán)利主張”的內(nèi)容之一。

(三)關(guān)于中國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及其上空軍事利用的管轄

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》建立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度(9)《公約》第56條規(guī)定，沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有勘探和開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理自然資源，從事經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)和勘探等活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利；有對(duì)人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用，海洋科學(xué)研究，海洋環(huán)境保護(hù)和保全管轄權(quán)。第58條規(guī)定，沿海國(guó)有給予其他國(guó)家權(quán)利的義務(wù)，即航行和飛越自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由等。在規(guī)定沿海國(guó)和其他國(guó)家權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，又分別規(guī)定了相互“適當(dāng)顧及”的原則。，其第56、57、58條規(guī)定了所有國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，其中包括各國(guó)都享有“在公約有關(guān)規(guī)定限制下的”航行和飛越自由，同時(shí)也規(guī)定了應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)”和必須“遵守沿海國(guó)按照本公約的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”的原則。由于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度爭(zhēng)議頗大，相互妥協(xié)而成的條款表述模糊，形成一些“灰色地帶”和彈性解釋空間，導(dǎo)致沿海國(guó)對(duì)外國(guó)軍用艦機(jī)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域軍事活動(dòng)的處理大致分“限制”和“不限制”兩類做法。

中國(guó)政府采取了“限制”政策，認(rèn)為《公約》賦予了沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的專屬管轄權(quán)，并建立了“海洋和平利用”的基本原則。(10)《公約》序言指出，“為海洋建立一種法律秩序，以便利國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途”的目標(biāo)；第88條規(guī)定，“公海應(yīng)只用于和平目的”；第58條規(guī)定，“第88條至第115條以及其他國(guó)際法有關(guān)規(guī)則，只要與本部分不相抵觸，均適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”；第301條設(shè)置了“海洋的和平使用”條款。中國(guó)政府據(jù)此頒布了《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(1998年)等一系列法律和規(guī)章。在對(duì)外國(guó)軍用艦機(jī)軍事活動(dòng)的實(shí)際管轄中，既給予其在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及其上空航行和飛越的權(quán)利，但同時(shí)要求其活動(dòng)必須基于“和平目的”并遵守中國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)法。中國(guó)堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)軍用艦機(jī)在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及其上空進(jìn)行危害國(guó)家安全的軍事偵察和挑釁性巡航活動(dòng)；對(duì)于其進(jìn)入管轄海域的海洋軍事測(cè)量等活動(dòng)，要求根據(jù)《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》及《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》進(jìn)行事先申請(qǐng)并得到批準(zhǔn)。

美國(guó)反對(duì)中國(guó)的上述限制政策，認(rèn)為沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)除對(duì)自然資源可行使主權(quán)之外，管轄權(quán)是很有限的；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是“國(guó)際水域”，美國(guó)軍用艦機(jī)享有與公海同樣的航行和飛越自由，以及和這些自由相關(guān)的合法使用海洋的其他自由。美國(guó)承認(rèn)沿海國(guó)有權(quán)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)的海洋科學(xué)研究實(shí)施管轄，但認(rèn)為對(duì)海洋地貌、水文氣象、海峽水道等的軍事測(cè)量是軍事活動(dòng)，不是海洋科學(xué)研究，不需要得到沿海國(guó)批準(zhǔn)。

(四)關(guān)于中國(guó)防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立

在國(guó)家領(lǐng)空以外建立防空識(shí)別區(qū)以保障飛行安全，是為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍接受的國(guó)際慣例。20世紀(jì)50年代后，美國(guó)、加拿大、日本等許多國(guó)家都根據(jù)各自國(guó)情建立了防空識(shí)別區(qū)。

2013年11月23日，中國(guó)根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《中華人民共和國(guó)民用航空法》和《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》，宣布劃設(shè)中華人民共和國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)，要求“位于東海防空識(shí)別區(qū)飛行的航空器”，必須提供飛行計(jì)劃、無(wú)線電、應(yīng)答機(jī)和標(biāo)志四種識(shí)別方式，并服從中國(guó)防空識(shí)別區(qū)管理機(jī)構(gòu)的指令。(11)參見(jiàn)《中國(guó)政府宣布劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)》，人民網(wǎng)，2013年11月24日， http://politics. people. com.cn/n/2013/1124/c70731-23636082.html[2019-08-15]。

美國(guó)對(duì)此反應(yīng)迅速，堅(jiān)決反對(duì)中國(guó)“限制無(wú)意進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)空的外國(guó)航空器飛越東海防空識(shí)別區(qū)”，公開(kāi)聲明不予承認(rèn)，三天后即派遣兩架B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)穿越中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)。美國(guó)還與日本簽署發(fā)表要求中國(guó)取消東海防空識(shí)別區(qū)的共同文件，此后不斷派遣飛機(jī)穿越，以顯示其在中國(guó)領(lǐng)空以外航行和飛越自由的基本立場(chǎng)。

(五)關(guān)于中國(guó)對(duì)南沙群島的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益主張

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，越南、菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)家無(wú)視中國(guó)的反對(duì)，在南沙群島爭(zhēng)相搶占、建設(shè)島礁，在中國(guó)南海斷續(xù)線內(nèi)海域捕魚(yú)、開(kāi)采石油天然氣，并通過(guò)國(guó)內(nèi)立法宣示對(duì)所占島礁及海域擁有主權(quán)和管轄權(quán)。對(duì)于中國(guó)與周邊國(guó)家在南海的主權(quán)和海洋權(quán)益爭(zhēng)議，美國(guó)一直采取“不持立場(chǎng)”“不選邊站”態(tài)度。但在2010年以后，隨著中國(guó)崛起進(jìn)程加快，美國(guó)改變了其南海政策。尤其是2015年中國(guó)南沙島礁建設(shè)工程被媒體報(bào)道后，中美在南沙群島及相關(guān)海域的權(quán)利歸屬問(wèn)題上形成尖銳對(duì)立。

中國(guó)政府根據(jù)《開(kāi)羅宣言》《波茲坦公告》等二戰(zhàn)后國(guó)際秩序安排的權(quán)威文件，于1945年收復(fù)了南海諸島。自1951年中國(guó)政府正式發(fā)表“西沙群島和南威島正如整個(gè)南沙群島、東沙群島一樣，向?yàn)橹袊?guó)領(lǐng)土”(12)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)中央人民政府外交部長(zhǎng)周恩來(lái)關(guān)于美英對(duì)日和約草案及舊金山會(huì)議的聲明》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年8月16日。的聲明后，一直持續(xù)宣示同一立場(chǎng)。2016年，中國(guó)政府再次發(fā)表聲明，準(zhǔn)確闡述中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益：(1)中國(guó)對(duì)南海諸島包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán)；(2)中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū)；(3)中國(guó)南海諸島擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；(4)中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。(13)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》，人民網(wǎng)，2016年7月13日，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0713/c1001-28548649.html[2019-08-15]。南沙群島作為中國(guó)領(lǐng)土，中國(guó)進(jìn)行島礁建設(shè)自然是中國(guó)的權(quán)利。

2014年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)院公開(kāi)發(fā)表從法律角度評(píng)述中國(guó)南海權(quán)利主張的官方研究報(bào)告，核心觀點(diǎn)是中國(guó)南海斷續(xù)線及其歷史性權(quán)利主張不具有合法性。報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)沒(méi)有按照國(guó)際法方式清晰解釋與南海斷續(xù)線地圖有關(guān)的海洋權(quán)利主張，而無(wú)論是以“島嶼歸屬線”、“國(guó)界線”還是“歷史性主張線”來(lái)解釋南海斷續(xù)線，都不符合國(guó)際法；中國(guó)以南海斷續(xù)線為依據(jù)對(duì)其中的低潮高地和暗礁等“水下地貌”主張主權(quán)，并主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，超出了《公約》賦予沿海國(guó)的權(quán)利。(14)United States Department of State Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs：Limits in the Seas No.143 China’s Maritime Claims in the South China Sea，December 5, 2014，http://www. state. gov/e/oes/ocns/opa/c16065.htm[2019-08-15].美國(guó)還強(qiáng)調(diào)，中國(guó)南沙群島島礁建設(shè)屬于“人工島嶼”，亦不應(yīng)享有領(lǐng)海主權(quán)及海域管轄權(quán)。據(jù)此，2015年以后美國(guó)一再派艦機(jī)赴南沙群島實(shí)施“航行自由行動(dòng)”，以宣示上述立場(chǎng)。

三、從中美“海上航行自由”之爭(zhēng)管窺國(guó)際海洋法的發(fā)展需求

就國(guó)際法的發(fā)展而言，總是實(shí)踐在先、成法在后，而矛盾和分歧就是各種不同國(guó)際實(shí)踐的反映。中美“海上航行自由”之爭(zhēng)發(fā)生在軍事領(lǐng)域，并對(duì)此有諸多對(duì)國(guó)際法、海洋法的不同理解，其重要原因之一在于：統(tǒng)一規(guī)范當(dāng)代海上軍事行動(dòng)的相關(guān)國(guó)際公法還沒(méi)有產(chǎn)生，現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際法、海洋法對(duì)海上軍事行動(dòng)適用的明確規(guī)定少之又少(15)以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為例，直接涉及軍艦的條款有：第29條“軍艦的定義”；第30條“軍艦對(duì)沿海國(guó)的法律和規(guī)章的不遵守”，“沿海國(guó)可以要求該軍艦立即離開(kāi)”；第31條“船旗國(guó)對(duì)軍艦……造成損害的責(zé)任”；第32條軍艦的豁免權(quán)；第95條規(guī)定“軍艦在公海上”的“完全豁免權(quán)”；第102條對(duì)軍艦和軍用飛機(jī)由于其船員或機(jī)組成員發(fā)生叛變而從事海盜行為的規(guī)定；第107條規(guī)定軍艦和軍用飛機(jī)對(duì)由于發(fā)生海盜行為的扣押權(quán)利；第110、111條對(duì)軍艦及軍用飛機(jī)的“登臨權(quán)”和“緊追權(quán)”的規(guī)定。，而一些應(yīng)運(yùn)而生的軍事雙邊和多邊的條約、規(guī)則的法律強(qiáng)制性不夠，這反映了當(dāng)前相關(guān)國(guó)際法、海洋法亟須發(fā)展。這是一個(gè)很大的或者說(shuō)是全人類的共同課題。本文僅從中美“海上航行自由”之爭(zhēng)略加引申，管中窺豹，以引起各方關(guān)注和討論。

(一)關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)法和武裝沖突法的發(fā)展問(wèn)題

在國(guó)際法領(lǐng)域，戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突有質(zhì)的區(qū)別，戰(zhàn)爭(zhēng)受戰(zhàn)爭(zhēng)法調(diào)整，武裝沖突則主要受平時(shí)國(guó)際法的調(diào)整。從以“大炮射程”為基準(zhǔn)確立領(lǐng)海開(kāi)始，規(guī)范海上戰(zhàn)爭(zhēng)和平時(shí)軍事行動(dòng)就進(jìn)入了國(guó)際法議程。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，特別是在第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)期間，戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷性使人類對(duì)規(guī)范戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)的需求空前強(qiáng)烈，出現(xiàn)了以海牙體系為代表的戰(zhàn)爭(zhēng)法和以日內(nèi)瓦體系為代表的武裝沖突法(亦稱人道主義法)，其中包括了對(duì)海上戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突的規(guī)范，這是國(guó)際法建設(shè)的重大成就并延續(xù)至今。二戰(zhàn)以后，以《聯(lián)合國(guó)憲章》為代表的世界和平秩序和以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為代表的海洋秩序建立，但這并不意味世界范圍內(nèi)的海上局部戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突就此停止。1977年《日內(nèi)瓦公約》兩項(xiàng)附加議定書(shū)、1994年《圣雷莫海戰(zhàn)法手冊(cè)》等，是國(guó)際社會(huì)為戰(zhàn)后武裝沖突法發(fā)展的新貢獻(xiàn)，美蘇限制核武器及運(yùn)載工具的“條約”也為冷戰(zhàn)背景下保持世界和平做出了貢獻(xiàn)。

然而，20世紀(jì)90年代以來(lái)，現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)概念已經(jīng)有了很大的發(fā)展，核武器、生化武器、遠(yuǎn)程導(dǎo)彈等武器裝備的發(fā)展，信息時(shí)代引發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的改變，太空軍事競(jìng)爭(zhēng)的加劇，國(guó)際海底開(kāi)發(fā)紛爭(zhēng)可能的發(fā)展，甚至以無(wú)人機(jī)橫空出世為代表的機(jī)器人技術(shù)的廣泛使用，都帶來(lái)新的國(guó)際法問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)，大國(guó)經(jīng)濟(jì)政治博弈尖銳化，由反恐怖主義帶來(lái)的國(guó)際干涉主義戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)不斷發(fā)展。近年美俄在敘利亞的干涉戰(zhàn)爭(zhēng)、俄羅斯突襲攻占克里米亞、俄美在委內(nèi)瑞拉的軍事行動(dòng)、美國(guó)退出“中導(dǎo)條約”、土耳其對(duì)敘利亞發(fā)動(dòng)軍事打擊行動(dòng)，還有其他非傳統(tǒng)威脅、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)以及國(guó)際軍事合作的大量需求等，都呈現(xiàn)出當(dāng)今國(guó)際變局中戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突及國(guó)際軍事行動(dòng)的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)，對(duì)二戰(zhàn)以來(lái)的國(guó)際秩序產(chǎn)生前所未有的挑戰(zhàn)。

從法律的角度看，這些不斷發(fā)展的國(guó)際實(shí)踐，使現(xiàn)行的傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)法、武裝沖突法的法理及規(guī)則日顯缺失和蒼白。中美“海上航行自由”之爭(zhēng)，是國(guó)際法和海洋法中的古老問(wèn)題在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，它會(huì)否引發(fā)軍事沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)，誰(shuí)都不敢斷然否認(rèn)。因而，無(wú)論是從國(guó)際大環(huán)境來(lái)看，還是從中美海上紛爭(zhēng)的局部問(wèn)題來(lái)看，發(fā)展適應(yīng)當(dāng)代新特點(diǎn)的相關(guān)國(guó)際法規(guī)的需求是顯而易見(jiàn)的，包括戰(zhàn)爭(zhēng)法和武裝沖突法(平時(shí)法)。

(二)關(guān)于國(guó)際海洋法的發(fā)展及對(duì)海上軍事活動(dòng)的適用問(wèn)題

1494年葡萄牙和西班牙在大西洋上劃定“教皇子午線”，成為最早的海洋瓜分實(shí)踐。1609年，荷蘭法學(xué)家格勞秀斯提出“海洋自由論”，反對(duì)國(guó)家瓜分和壟斷海洋；1702年,荷蘭法學(xué)家賓刻舒克的《海上主權(quán)論》(也譯《海洋領(lǐng)有論》),主張沿海國(guó)依其陸上武器所及之處領(lǐng)有海洋。從此，“海洋自由”和“海洋領(lǐng)有”兩派立場(chǎng)相悖、爭(zhēng)論不休——從3海里領(lǐng)海制度將海洋區(qū)分為公海和領(lǐng)海，到美國(guó)1945年“大陸架聲明”將國(guó)家海洋權(quán)利延伸；從第三世界國(guó)家紛紛聲索200海里領(lǐng)海和群島國(guó)權(quán)利，到聯(lián)合國(guó)召開(kāi)三次海洋法會(huì)議討論海洋管轄權(quán)問(wèn)題；直至1982年簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，將全球大約1/3的海洋賦予沿海國(guó)專屬管轄權(quán)。矛盾似乎緩和了，卻不可能根本解決。

由于這份當(dāng)代“海洋憲章”是世界各國(guó)利益平衡和相互妥協(xié)的成果，各國(guó)都可以根據(jù)自己的情況加以解釋和引證，帶來(lái)了紛爭(zhēng)不斷。中美“海上航行自由”之爭(zhēng)的內(nèi)容，大多源于此。并且，迄今為止的各種國(guó)際法以及國(guó)內(nèi)法，都基本排除了對(duì)軍事活動(dòng)的適用，而《公約》如上所述直接涉及軍艦和軍用飛機(jī)的規(guī)則很少，其他有關(guān)軍事活動(dòng)的問(wèn)題則更屬于參照。

然而，在實(shí)踐中，參照的彈性是相當(dāng)大的，這對(duì)于限制軍事摩擦、武裝沖突乃至向戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)極為不利，尤其是像中美這樣具有世界影響力的大國(guó)，雙方由此走上對(duì)抗乃至軍事沖突不啻現(xiàn)代社會(huì)的悲劇。但是，反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果中美兩個(gè)大國(guó)就此出發(fā)，進(jìn)入爭(zhēng)議海域軍事航行自由、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋軍事利用規(guī)則等問(wèn)題的細(xì)化討論，意義無(wú)疑是重大的，至少是正視問(wèn)題、合作前進(jìn)，開(kāi)啟補(bǔ)充發(fā)展國(guó)際法及海洋法對(duì)海上軍事活動(dòng)適用的規(guī)范、細(xì)則之門。當(dāng)然，這并非只是秉持中國(guó)立場(chǎng)要求美國(guó)妥協(xié)，妥協(xié)從來(lái)都是互相的。如果中美能夠攜手推動(dòng)軍事領(lǐng)域國(guó)際海洋法適用的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是世界海洋的和平福音。

(三)關(guān)于海上軍事行動(dòng)法

二戰(zhàn)以后，隨著美蘇冷戰(zhàn)的發(fā)生，根據(jù)國(guó)際法的基本規(guī)則和國(guó)際慣例，通過(guò)雙邊或多邊軍事條約規(guī)范相關(guān)軍事行動(dòng)成為國(guó)際社會(huì)普遍的做法。如冷戰(zhàn)時(shí)期北約、華約兩大軍事集團(tuán)的多邊軍事條約，以及數(shù)個(gè)與美國(guó)的雙邊軍事同盟條約。這些條約解決了包括盟國(guó)和伙伴國(guó)之間的海外駐軍、司法、訪問(wèn)、?？哲娛滦袆?dòng)、聯(lián)合軍演和作戰(zhàn)行動(dòng)等諸多基本問(wèn)題。與此同時(shí)，以美國(guó)與蘇聯(lián)在1972年簽署的《美利堅(jiān)合眾國(guó)政府與蘇維埃社會(huì)主義聯(lián)盟政府關(guān)于防止公海及其上空意外事件的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《美蘇關(guān)于防止海上意外事件的協(xié)定》)為代表，借助《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》、《國(guó)際民用航空公約》和《國(guó)際信號(hào)規(guī)則》等相關(guān)國(guó)際法規(guī)，用附件形式規(guī)定了美蘇雙方軍艦飛機(jī)在海上相遇時(shí)的行為規(guī)范，開(kāi)互為敵手國(guó)家之間建立海上軍事行動(dòng)法規(guī)之先河。(16)參見(jiàn)張煒：《冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇預(yù)防海上突發(fā)事件的雙邊協(xié)定》，《外國(guó)軍事學(xué)術(shù)》2013年第6期，第41頁(yè)。之后，這一做法被許多國(guó)家效仿，甚至作為建立海上相互信任措施的重要內(nèi)容。

此外，近年來(lái)一些地區(qū)性的軍事信任措施和安全規(guī)則也在發(fā)展。2014年，西太平洋海軍論壇通過(guò)了《海上意外相遇規(guī)則》，將海上軍事行動(dòng)規(guī)則成功擴(kuò)大到多邊軍事領(lǐng)域。(17)參見(jiàn)《西太平洋海軍論壇年會(huì)通過(guò)〈海上意外相遇規(guī)則〉》，中央政府門戶網(wǎng)站，2014年4月23日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/23/content_2665423.htm[2019-08-11]。2014年12月，根據(jù)中美高層達(dá)成的共識(shí)，兩國(guó)國(guó)防部簽署了《中美關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》，中美兩軍在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論簽署軍用艦艇和軍用飛機(jī)之間?？障嘤龅膬蓚€(gè)安全準(zhǔn)則。(18)參見(jiàn)《中美關(guān)于?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則諒解備忘錄》，中華人民共和國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站，2014年12月6日， http://www.mod.gov.cn/affair/2014-12/06/content_4555927.htm [2019-08-14]。由于兩國(guó)的大國(guó)地位及兩國(guó)關(guān)系的重要性，相信這兩個(gè)安全準(zhǔn)則的示范性將超過(guò)以往。但也要看到，以上這些規(guī)則的細(xì)節(jié)和法律約束力還不夠，雙方在法律依據(jù)方面的分歧還有待尋求彌合途徑，?？战粦?zhàn)規(guī)則、?？沼鲭U(xiǎn)進(jìn)入領(lǐng)土等規(guī)則還未明確納入其中。

目前，隨著中美在南海軍事行動(dòng)對(duì)抗性加強(qiáng)，雙方都在為不可預(yù)測(cè)的軍事摩擦和沖突擔(dān)憂?？梢?jiàn)，在戰(zhàn)爭(zhēng)與和平之間，在雙方?jīng)Q心訴諸武力之前，國(guó)際性海上軍事行動(dòng)法的發(fā)展需求是多元的，且其發(fā)展的本身就是對(duì)相關(guān)國(guó)際法、海洋法在軍事領(lǐng)域的細(xì)化和深化。

四、結(jié) 語(yǔ)

對(duì)中美而言，盡管“海上航行自由”博弈本質(zhì)上是政治問(wèn)題，但訴諸國(guó)際法及海洋法的發(fā)展平衡權(quán)利和義務(wù)，推進(jìn)國(guó)際法及海洋法對(duì)海上軍事活動(dòng)適用的進(jìn)程，致力于國(guó)際通用的海上軍事行動(dòng)法律法規(guī)的發(fā)展，仍是緩解兩國(guó)間海上矛盾沖突乃至戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的重要和安全的途徑，也是一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。國(guó)際社會(huì)特別是聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織，則更應(yīng)當(dāng)從當(dāng)今世界變局、武裝沖突風(fēng)險(xiǎn)增加的角度，統(tǒng)籌和引導(dǎo)戰(zhàn)爭(zhēng)法、武裝沖突法以及國(guó)際海洋法的發(fā)展，在這一領(lǐng)域有所作為。這既是當(dāng)今人類社會(huì)對(duì)和平與安全的期待，也將對(duì)完善國(guó)際海洋秩序、推動(dòng)世界文明發(fā)展起到重要作用。