文│胡哲（遼寧省丹東市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)察所）

劉善波（遼寧省丹東市經(jīng)濟(jì)合作區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

高波（遼寧省丹東市東港種畜場(chǎng)）

畜牧業(yè)的發(fā)展可分為傳統(tǒng)化、工業(yè)化、生態(tài)化三個(gè)階段，現(xiàn)已進(jìn)入生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展階段。生態(tài)畜牧業(yè)是一個(gè)以生態(tài)文明為指導(dǎo)思想的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，代表著未來畜牧業(yè)發(fā)展的方向。它的特點(diǎn)是生態(tài)的、環(huán)保的、可持續(xù)發(fā)展的。生態(tài)畜牧業(yè)主要包括生態(tài)草業(yè)、生態(tài)動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)畜產(chǎn)品加工業(yè)和廢棄物（糞、尿、污水、污染物等）的無污染處理業(yè)。

隨著生態(tài)畜牧業(yè)不斷發(fā)展，僅靠政府財(cái)政撥款的資金投入，顯然已滿足不了其高速發(fā)展所需的巨額投資，并且投入后政府還有可能承擔(dān)巨大的赤字風(fēng)險(xiǎn)，這為國內(nèi)外社會(huì)資本以PPP方式參與生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展提供了良好的契機(jī)。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與到生態(tài)畜牧業(yè)不斷發(fā)展中，政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，保證民營資本“有利可圖”，不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。

一、PPP模式的特征與原則

PPP模式（Public-Private-Partnership），即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式。指的是公共部門通過與社會(huì)資本執(zhí)有者簽訂長期合作協(xié)議，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種機(jī)制。Public—公共部門，包括行業(yè)管理部門、政府授權(quán)機(jī)構(gòu)（投融資平臺(tái)公司和公共服務(wù)類國有企事業(yè)單位）、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司；Private—私人部門，包括外商投資者、外地國有企事業(yè)單位（如央企、省企以及外地的國企）、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、第三方組織（如公益性基金會(huì)）；Partnership—平等合作，共享效益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)，屬于特殊的政府購買服務(wù)。PPP模式的基礎(chǔ)是公私合作的共贏關(guān)系，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。PPP本質(zhì)是社會(huì)資本的投資，地方政府的融智+融資+融制，二者合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。PPP的核心理念是公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，合理的投資回報(bào)，真正的物有所值。由政府授權(quán)、監(jiān)管和規(guī)制；私人部門出資、運(yùn)營提供服務(wù)；公私共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長期合作、提高服務(wù)質(zhì)量和效率水平。

PPP模式的相互關(guān)聯(lián)的4個(gè)核心原則：明確的產(chǎn)出要求—明確對(duì)設(shè)施/服務(wù)的詳細(xì)要求；真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)—由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)；全生命周期績效—社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)施長期績效；回報(bào)與績效關(guān)聯(lián)—支付給社會(huì)方的費(fèi)用與按合同規(guī)定產(chǎn)出要求所進(jìn)行的績效評(píng)估結(jié)果相關(guān)聯(lián)。

二、PPP模式在發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)方面的適用范圍

1.養(yǎng)殖糞污治理項(xiàng)目。目前，養(yǎng)殖糞污治理設(shè)施運(yùn)行發(fā)展中，存在著傳統(tǒng)主產(chǎn)區(qū)養(yǎng)殖過載、規(guī)模偏小、環(huán)境污染等問題，以及農(nóng)牧結(jié)合還不夠緊密、保障體系還不夠完善、布局結(jié)構(gòu)還不夠合理等問題，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。采取政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和部分購買服務(wù)企業(yè)或社會(huì)化服務(wù)組織運(yùn)作、養(yǎng)殖場(chǎng)戶承擔(dān)部分治理費(fèi)用的PPP模式，可對(duì)養(yǎng)殖糞污的治理、收集、資源化利用進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營。通過實(shí)施畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)糞便無害化收集處理中心建設(shè)項(xiàng)目，支持沼液貯存池（罐）、配套管網(wǎng)，建設(shè)區(qū)域性有機(jī)肥加工廠，使畜禽糞污集中收購、加工，促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖糞污的無害化處理和資源化利用。

2.農(nóng)作物秸稈“五化”（飼料化、能源化、原料化、肥料化、基料化）綜合利用項(xiàng)目，特別是農(nóng)作物秸稈飼料化開發(fā)利用項(xiàng)目。目前，農(nóng)作物秸稈綜合利用尚存在投資主體單一、投資環(huán)節(jié)不合理、投資效率低下等諸多問題，為解決投融資不足和效率不高的突出矛盾，可通過PPP項(xiàng)目支持組建企業(yè)化經(jīng)營、社會(huì)化服務(wù)的農(nóng)作物秸稈收集、加工、貯運(yùn)中心，推進(jìn)秸稈飼用產(chǎn)業(yè)化。

3.病死動(dòng)物無害化處理項(xiàng)目。以養(yǎng)殖密集區(qū)為重點(diǎn)，以縣為單位采用PPP模式建設(shè)一批規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)和屠宰加工廠廢棄物處理與資源化利用示范點(diǎn)，如：建設(shè)公益性病死動(dòng)物無害化處理中心、村級(jí)病死動(dòng)物無害化處理點(diǎn)、大型畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和屠宰加工廠病死動(dòng)物無害化處理設(shè)施項(xiàng)目，達(dá)到病死動(dòng)物對(duì)環(huán)境零排放零污染的目的。

4.草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。目前，全國草原生態(tài)總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，草原生態(tài)仍很脆弱，中度和重度退化面積仍占1/3以上。大力推進(jìn)草牧業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作PPP模式，在規(guī)劃選址、政策創(chuàng)設(shè)、項(xiàng)目報(bào)批、資金安排、用地保障等各方面給予充分支持，加快重點(diǎn)工程項(xiàng)目落地，提高草牧業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務(wù)水平。

三、采取PPP模式發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)的成功案例

一是上海市松江區(qū)在畜牧業(yè)重點(diǎn)縣創(chuàng)建一批農(nóng)牧結(jié)合示范場(chǎng)、示范區(qū)，在園區(qū)或整縣制探索建立PPP畜禽糞污綜合利用模式，培育發(fā)展社會(huì)化服務(wù)主體，聯(lián)動(dòng)生態(tài)家庭牧場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)示范場(chǎng)和美麗牧場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)全縣域養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)資源循環(huán)，畜禽病死糞污資源化利用。

二是為了解決養(yǎng)殖糞水處理難的問題，湖北省仙桃市三伏潭鎮(zhèn)探索出了糞污綜合利用PPP模式。政府出資建設(shè)糞水處理和運(yùn)行系統(tǒng)，養(yǎng)殖業(yè)主出錢為糞水處理買單，合作社出力負(fù)責(zé)糞水處理和還田利用。三伏潭鎮(zhèn)政府投資490萬元在36家規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)了水肥一體化過濾池、糞污集中發(fā)酵處理池、田間輸送管道、吸污車、移動(dòng)噴灌車、中轉(zhuǎn)池及其他田間工程等。這些設(shè)施設(shè)備交給三伏潭鎮(zhèn)華新蔬菜專業(yè)合作社使用，合作社則定期上門，用吸污車收集養(yǎng)殖戶的糞水，賣給菜農(nóng)種植蔬菜。每年可收集處理畜禽養(yǎng)殖糞污2萬噸，為合作社增收420萬元，取得了明顯的環(huán)保效益和經(jīng)濟(jì)效益。

三是四川省遂寧市射洪縣采取PPP模式綜合利用畜禽糞污項(xiàng)目，總投資556.75萬元，其中，省財(cái)政補(bǔ)助250萬元，合作伙伴出資216.75萬元，種植基地出資55萬元，21個(gè)大型生豬養(yǎng)殖企業(yè)出資35萬元。項(xiàng)目選擇該縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的13個(gè)規(guī)模種植基地，開展沼肥異地配送服務(wù)，年無害化處理畜禽糞污9.5萬立方米，財(cái)政補(bǔ)貼20元/立方米運(yùn)輸費(fèi)、養(yǎng)殖業(yè)主和種植業(yè)主各承擔(dān)5元/立方米的處理費(fèi)和使用費(fèi)。通過項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了沼肥還田3.2萬畝，達(dá)到了改良土壤、增加產(chǎn)量的目的。

四、推廣應(yīng)用PPP模式發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)的建議

1.設(shè)立精干高效的PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)。推廣PPP模式有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益；有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。建議采取“政府PPP領(lǐng)導(dǎo)小組+常設(shè)PPP辦公室”的設(shè)立PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)。由PPP推進(jìn)機(jī)構(gòu)牽頭，發(fā)改、財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)參加。PPP辦公室的主要職能：制定有關(guān)PPP的操作規(guī)程或指南，研究策劃和選定PPP項(xiàng)目，并推進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范、有序?qū)嵤?/p>

2.加大PPP模式宣傳和培訓(xùn)力度。PPP模式在我國是一項(xiàng)新的公共事業(yè)發(fā)展的形式，涉及政府和社會(huì)資本各個(gè)領(lǐng)域，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，所以，要在政府及社會(huì)各個(gè)方面，強(qiáng)化對(duì)PPP模式的宣傳，形成積極的廣泛關(guān)注氛圍，廣泛宣傳國外及國內(nèi)PPP模式的成功案例，著重宣傳其社會(huì)效益，引起國人和社會(huì)資本機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，以便政府對(duì)PPP模式推進(jìn)的順利進(jìn)行。針對(duì)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，充分利用各級(jí)教育資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和所屬部門負(fù)責(zé)同志以及PPP項(xiàng)目具體參與人員的法律、財(cái)務(wù)、管理等方面的培訓(xùn)，提高PPP項(xiàng)目的管理能力和水平。

3.注重發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用。政府要轉(zhuǎn)變思路，購買服務(wù)，找專業(yè)人做專業(yè)事。對(duì)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律規(guī)范及經(jīng)驗(yàn)積累，政府工作人員仍存在一定不足，利用好第三方中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，有必要充分發(fā)揮專業(yè)組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，如PPP項(xiàng)目管理師、會(huì)計(jì)師、律師等。研究策劃PPP項(xiàng)目，編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告，協(xié)助PPP談判和草擬相關(guān)協(xié)議等。PPP實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告要公開征求社會(huì)公眾的意見和建議。重大PPP項(xiàng)目實(shí)施方案審批前要召開公眾聽證會(huì)，聽取公眾的意見和建議。

4.強(qiáng)化發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)PPP項(xiàng)目可研、申報(bào)與實(shí)施。廣泛開展畜牧業(yè)綠色發(fā)展示范縣創(chuàng)建活動(dòng)，構(gòu)建“種植業(yè)—秸稈—畜禽養(yǎng)殖—糞污—有機(jī)加工還田”等循環(huán)利用模式。做好PPP項(xiàng)目可行性研究，充分論證、科學(xué)決策，確保合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府應(yīng)建立項(xiàng)目庫，沒入庫的項(xiàng)目不得啟動(dòng)申報(bào)程序。重視并加強(qiáng)社會(huì)資本投入生態(tài)畜牧業(yè)的資本審查，尤其要對(duì)其投資動(dòng)機(jī)、資金情況、項(xiàng)目前景和經(jīng)營能力等方面進(jìn)行評(píng)估和論證，避免由于社會(huì)資本投入生態(tài)畜牧業(yè)的盲目性而導(dǎo)致資本流失。對(duì)社會(huì)資本投資生態(tài)畜牧業(yè)的實(shí)施情況進(jìn)行全程監(jiān)控，跟蹤投資進(jìn)度，真正做到優(yōu)勝劣汰。對(duì)確定采用PPP模式的項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴，依法簽訂規(guī)范的項(xiàng)目合同。

5.加強(qiáng)對(duì)發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)利用PPP項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。建立和健全項(xiàng)目監(jiān)督體系，采取專家評(píng)估、第三方評(píng)估、異地評(píng)估等方式，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程和成效進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、政府財(cái)政資金使用撥付等重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督管理，防止挪用或流失，提高財(cái)政資金的使用效率。依托各方面力量構(gòu)建投資綜合監(jiān)管體系，全面掌握投入發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)資金分布和使用情況，及時(shí)查風(fēng)糾偏、堵塞漏洞，促動(dòng)形成嚴(yán)格有效的制約機(jī)制，有效提高發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)PPP項(xiàng)目的成功率。