□ 任小松/文

民航應急預案體系現狀

2003年“非典”過后，民航系統(tǒng)積極貫徹落實黨中央、國務院關于加強應急工作的總體部署，啟動了應急預案編制工作，截至2010年《中國民用航空應急管理規(guī)定》（CCAR-397）出臺之前，可以說民航的應急工作主要是靠應急預案在進行規(guī)范，特別是各單位的“總體預案”或者“綜合預案”，對規(guī)范民航應急工作、構建民航應急管理體系起到了重要作用。十多年來，在各單位共同努力下，民航的應急預案體系初步形成，應急預案在近年來民航應對突發(fā)事件過程中也發(fā)揮了一定作用。

但也要看到，建設民航應急預案體系過程中還存在一些問題，突出體現在各單位對應急預案的認識不統(tǒng)一，預案體系不科學、不健全，預案編制環(huán)節(jié)不規(guī)范，預案培訓演練落實不到位等方面，導致了預案針對性、實用性、可操作性、銜接性不強等問題。此外，民航應急監(jiān)察員較為集中地反映，參照現行規(guī)章對企業(yè)開展應急預案監(jiān)管存在依據不足問題。這些問題的暴露，有一些客觀因素，但深層次的原因是管理不到位造成的。

加強民航應急預案管理工作需要解決的幾個問題

（一）對應急預案的認識問題有待轉變

我國民航很早就推行了供機組處置空中突發(fā)情況的快速檢查單，各單位也針對劫機、空難等重大事件制定了相應的應對方案，這類方案特點是操作性強卻普遍存在缺乏事前應急準備的內容，也就是我們過去常說的“重處置，輕準備”。2005年民航局成立應急辦后，行業(yè)內各單位開始按照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》格式編制預案，在當時，這類預案確實發(fā)揮了規(guī)章缺失情況下建立應急管理體系的作用，但也正因此造成了預案篇幅長、不好用等問題，應急預案“沒用”的聲音也曾一度出現。近年來國家、民航行業(yè)對應急預案的理解思路在不斷調整，應急預案作為“規(guī)范事前、事中、事后應對突發(fā)事件行動方案”的屬性被主流廣泛認可，業(yè)內一些單位也積極嘗試向此方向優(yōu)化預案，取得了較好效果。作為民航應急工作從業(yè)者，要及時在對應急預案的認識上轉變思路，才能有針對性地開展預案管理工作。

（二）科學、健全的應急預案體系亟待建立

針對如何構建民航應急預案體系，現行的民航規(guī)章僅對行業(yè)管理部門提出了要求，而民航企業(yè)預案體系如何構建，行業(yè)管理部門、地方政府、企業(yè)之間預案如何有機融合等問題還需要進一步研究明確。當前，行業(yè)預案體系存在橫向、縱向上融合不足，層級界定不清晰，銜接不到位等問題，建立科學、健全的預案體系，要重點理清民航企業(yè)、地方政府與行業(yè)主管部門預案的關系，進一步明確管理部門內部（民航局、管理局、監(jiān)管局）預案的關系，按照各自職責分工有針對性開展具體工作，使應急預案管理方面企業(yè)的主體責任、地方政府的屬地責任、行業(yè)主管部門的監(jiān)管責任得到真正落實。

（三）應急預案編制的環(huán)節(jié)必須規(guī)范

在CCAR-397出臺后的幾年，是行業(yè)預案編制的高峰，各單位先后編制了一系列的應急預案，解決了從無到有的問題，但是由于缺乏長遠的規(guī)劃和規(guī)范的編制程序，往往一個單位預案編寫任務下達后，應急辦一兩個人用兩個月就編完了，按經驗編、層層抄的現象層出不窮，預案千篇一律、流于形式的問題普遍存在，導致行業(yè)應急預案整體質量不高。編制應急預案必須要抓住規(guī)范編制環(huán)節(jié)這個“牛鼻子”，參照《突發(fā)事件應急預案管理辦法》和《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》，“立足實際提前做好規(guī)劃”、“成立編制組織機構明確分工”、“做好風險、能力評估”、“充分征求相關方意見”等環(huán)節(jié)必須落實，才能從根本上解決應急預案缺乏針對性、實用性的問題。

（四）嚴密的應急預案管理程序必須建立

當前實際工作中存在一個怪現象，仍有個別單位認為編制預案就是為了落實局方要求、應付檢查，對應急預案采取的態(tài)度是“用者不編，編了不用，應急后不評，發(fā)現問題不改”，這是對安全工作的嚴重漠視和對安全底線的嚴重踐踏。但也要反思，在行業(yè)對安全高度重視，監(jiān)管力度空前嚴格的當下，出現這種現象一定是系統(tǒng)出了問題，要根本上發(fā)揮應急預案的核心作用，必須要建立一套嚴密的應急預案閉環(huán)管理程序，在局方的監(jiān)督、引導下，推動企事業(yè)單位嚴格落實，才能做好應急預案管理工作科學、有效的閉環(huán)管理。

有關工作建議

應急預案管理是民航行業(yè)應急工作的重要組成部分，各級行政管理部門負有對民航企事業(yè)單位應急預案體系建設指導和監(jiān)管的雙重職責；而落實行業(yè)應急預案管理工作要求，加強自我管理是民航企事業(yè)單位的責任。做好應急預案管理工作，必須局方、企業(yè)共同配合，形成合力。

（一）建立程序，規(guī)范關鍵管理環(huán)節(jié)

目前民航有近30部規(guī)章對應急預案管理工作的不同方面提出了要求，行業(yè)開展應急預案管理工作主要通過行政命令和行政檢查手段實施，系統(tǒng)化、制度化的管理模式沒有完全形成。要結合行業(yè)特點盡快出臺民航應急預案管理辦法方面的措施，規(guī)范應急預案的“規(guī)劃、編制、發(fā)布、備案、演練、修訂、培訓、宣傳教育”等關鍵環(huán)節(jié)，構建一套系統(tǒng)性管理標準，指導各單位參照執(zhí)行。此外還要結合實際情況，梳理現行規(guī)章相關條款，使規(guī)章體系中的預案管理內容有機統(tǒng)一。

（二）理清職責邊界，強化責任

一方面局方要強化對企業(yè)應急預案管理工作指導、監(jiān)管職責，深入落實民航行政監(jiān)管模式改革精神依法依規(guī)開展應急預案監(jiān)管，督促企業(yè)落實責任；要結合典型案例積極組織開展總結分析，指導各單位修訂完善預案工作；要主動加強對企業(yè)預案編制、修訂、培訓、演練等工作的指導。另一方面，民航企業(yè)是突發(fā)事件應急處置工作的主體，要主動加強自我管理，落實局方提出的建立應急預案體系、制定編制計劃、落實機構人員經費、明確職責、向局方備案等方面要求。

（三）加強研究、總結推廣經驗

一是要加強理論研究，充分利用安全能力建設項目、專題研究、出國培訓等途徑，加強對發(fā)達國家和國內其他行業(yè)預案體系建設、管理程序、新方法和新技術的整理分析，為行業(yè)提供參考。二是要總結推廣行業(yè)內具有示范性的做法，推廣已完成的民航應急預案體系建設研究成果和東航、廈航等單位預案表單化的創(chuàng)新試驗成果，為企業(yè)提供指導。三是要積極開展新技術試點，跟蹤國內外應急預案研究理論成果，組織預案模塊化、預案“任務樹”動態(tài)管理等技術的理論轉化試點。