趙桔青，趙俊三

(昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650093)

1 引 言

2018年3月，國務(wù)院新一輪政府機(jī)構(gòu)改革提出組建“自然資源部”，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職能。在此背景下，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制，具有重要的現(xiàn)實意義。

20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者已就“多規(guī)合一”的具體問題開展了研究和探索。部分學(xué)者對“多規(guī)合一”的理論體系、制度創(chuàng)新與框架構(gòu)建等開展了諸多積極研究，并提出“多規(guī)合一”的方式為“信息化平臺”建設(shè)[1～3]。但也有部分學(xué)者認(rèn)為“信息化平臺”的建設(shè)前提為“多規(guī)融合”即應(yīng)協(xié)調(diào)解決好各個規(guī)劃的矛盾沖突[4]。2014年，國家發(fā)展改革委提出在全國18個省28個市、縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，試點(diǎn)工作主要從體質(zhì)創(chuàng)新、流程改革、平臺建設(shè)等方面積極開展，從實踐的效果來看，“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象并未得到根本改善，主要原因是“多規(guī)合一”技術(shù)手段缺乏突破。在技術(shù)研究方面，孫國慶、龔磊、梅珍珍等從空間地理信息、國土空間管制、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、空間布局優(yōu)化、建設(shè)時序、耕地占補(bǔ)平衡等內(nèi)容的銜接和協(xié)調(diào)進(jìn)行了充分的討論[5～9]，得出空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)的重要原因為功能分區(qū)方案的不銜接，功能分區(qū)可以成為“多規(guī)”融合技術(shù)的突破口。

因此，本文從地域系統(tǒng)功能空間角度出發(fā)，基于縣域國土空間分類，構(gòu)建國土空間綜合評價指標(biāo)體系，并以云南省西雙版納州景洪市為實踐案例，介紹通過國土空間分類推動“多規(guī)”融合的工作流程及方法，解決國土空間規(guī)劃中現(xiàn)存的沖突與問題，為“多規(guī)合一”工作提供依據(jù)。

2 研究區(qū)域概況

2.1 區(qū)域概況

景洪市位于云南省南部，為西雙版納傣族自治州(簡稱西雙版納州)州府所在地，市域南北縱距 112 km，東西橫距98公里，國境線長 112.39 km，北與普洱市接壤，南與緬甸交界，東隔小黑江與江城縣相望，西接勐?？h、普洱市瀾滄縣，東鄰勐臘縣。2016年，景洪市常住人口51.75萬人，其中城鎮(zhèn)人口28.62萬人，農(nóng)村人口23.13萬人。生產(chǎn)總值 1 768 198萬元，人均生產(chǎn)總值達(dá)3.33萬元。

景洪市是我國通向東南亞、南亞國家的重要通道和門戶，市域擁有2個國家級口岸，6條出境通道。近年，建設(shè)用地擴(kuò)張迅速，開發(fā)強(qiáng)度逐年上升。與此同時，根據(jù)《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》景洪市被確定為省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及國家禁止開發(fā)區(qū)域，按照禁止開發(fā)區(qū)域的管制要求，對于大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)、城市開發(fā)有強(qiáng)力的約束。隨著經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)快速發(fā)展，用地需求量不斷增大，耕地與基本農(nóng)田保護(hù)壓力較大，土地供需矛盾較為突出，給城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃的編制工作及“多規(guī)”融合工作帶來了較大的難度。

2.2 數(shù)據(jù)來源

研究以當(dāng)?shù)氐目臻g數(shù)據(jù)和統(tǒng)計資料為基礎(chǔ)，補(bǔ)充部分所需的公開地理信息數(shù)據(jù)，構(gòu)建綜合評價數(shù)據(jù)庫。

(1)統(tǒng)計數(shù)據(jù)：人口數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于景洪市統(tǒng)計年鑒和景洪市統(tǒng)計局及景洪市國民經(jīng)濟(jì)社會“十三五”規(guī)劃綱要，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于景洪市土地利用年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

(2)空間數(shù)據(jù)：原始數(shù)據(jù)包括景洪市1∶1萬數(shù)字地形圖、景洪市土地利用總體規(guī)劃(2010年～2020年)調(diào)整完善方案數(shù)據(jù)庫、景洪市2015年變更數(shù)據(jù)庫、景洪市永久基本農(nóng)田劃定成果，30 m格網(wǎng)數(shù)字高程模型(DEM)，其他數(shù)據(jù)包括農(nóng)業(yè)局收集的農(nóng)業(yè)種植情況、生態(tài)農(nóng)業(yè)情況、住建局收集的城市總體規(guī)劃報告圖件、交通局收到的十三五重點(diǎn)交通項目情況、林業(yè)局收集的林業(yè)保護(hù)區(qū)、公益林情況、環(huán)保局收集的生態(tài)紅線、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等相關(guān)資料。

3 研究方法

3.1 國土空間分類體系

依據(jù)地域功能理論的基本原理，將國土空間分類體系劃分為城鎮(zhèn)化區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域共4大類[7]，分別對應(yīng)城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大類基本地域功能。根據(jù)空間管制要求結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，將國土空間分類分為8個小類(表1)。這一分類體系對各類規(guī)劃在調(diào)控指標(biāo)、空間布局、管制分區(qū)、用途分區(qū)方面可以得到很好的銜接，從而促進(jìn)“多規(guī)”之間的相互融合。

景洪市國土空間功能分區(qū)的分類體系 表1

3.2 國土空間綜合評價指標(biāo)體系

國土空間分類的前提與基礎(chǔ)為國土空間綜合評價，通過國土空間綜合評價，揭示國土空間現(xiàn)狀及問題，評價得出縣域地域功能的適宜性，為劃分各類功能區(qū)提供依據(jù)。景洪市國土空間綜合評價結(jié)合縣域?qū)嶋H情況從縣域土地利用現(xiàn)狀情況、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)布局情況、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，構(gòu)建綜合評價指標(biāo)體系，土地利用方面選取了坡度、土地利用因子，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)方面選取了坡度、糧食單產(chǎn)潛力、總產(chǎn)潛力、土地利用現(xiàn)狀等因子，生態(tài)保護(hù)方面選取了水源涵養(yǎng)重要性、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)條件限制性，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面選取了人口密度、人口人流強(qiáng)度、交通可達(dá)性等因子，涵蓋了9個與地域功能分區(qū)的評價因子，如表2所示。

國土空間綜合評價指標(biāo)體系 表2

3.3 綜合集成

在國土空間評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)地域功能理論，從城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)三大類功能，評價得出全縣地域功能適宜性結(jié)果。通過三類功能分區(qū)，指導(dǎo)各類規(guī)劃功能分區(qū)，為“多規(guī)”合一提供依據(jù)。

綜合集成主要采取定量與定性相結(jié)合評價，如表3所示，定量主要根據(jù)不同的功能類型選取指標(biāo)，確定權(quán)重進(jìn)行評價，定性主要是突出考慮主導(dǎo)因素，從正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)進(jìn)行評判，正向指標(biāo)可直接評價為“最適宜”功能空間，負(fù)向指標(biāo)可直接評為“最不適宜”的功能空間。將全市國土空間從城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)三大類功能出發(fā)，按照上述評價方法，從3個方面評價得出適宜性結(jié)果，形成景洪市地域功能適宜性空間格局。

地域功能適宜性的評價法則 表3

4 國土空間綜合評價與空間功能分區(qū)過程

4.1 國土空間綜合評價過程

(1)土地開發(fā)適宜性評價

土地開發(fā)適宜性評價，主要反映城市化開發(fā)的適宜性，從城市開發(fā)對于地形條件的用地適宜性需求以及現(xiàn)狀各類土地利用類型變更為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的難度兩方面出發(fā)，分為地形條件和再開發(fā)難度兩個指標(biāo)項，主要數(shù)據(jù)底圖為DEM和土地利用現(xiàn)狀圖，利用GIS空間分析手段得出綜合開發(fā)條件分級結(jié)果(圖1a)。

(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展條件評價

農(nóng)業(yè)發(fā)展條件評價反映農(nóng)用地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的能力，結(jié)合景洪市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和地域特點(diǎn)，分別以耕地資源、坡地資源、可調(diào)整園地為對象，選取糧油蔬菜種植適宜性和茶葉林果種植適宜性兩個指標(biāo)項。評價基于地形條件，對目標(biāo)作物種植的土壤條件、地塊完整性等因素進(jìn)行評價，得出空間柵格評價結(jié)果(圖1b)。

(3)生態(tài)重要性評價

生態(tài)重要性是指生態(tài)系統(tǒng)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)維持和生物多樣性保護(hù)發(fā)揮的重要性作用[9]。景洪市生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，該評價有利于實施針對性的生態(tài)保護(hù)，對維護(hù)生態(tài)安全、支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。根據(jù)景洪市的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，選取自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)重要性評價指標(biāo)進(jìn)行評價。評價基于《生態(tài)功能區(qū)劃暫定規(guī)程》進(jìn)行，得出地理單元的分級得分值，以各指標(biāo)評價得分的最大值作為評價單元的生態(tài)重要性綜合得分，得出景洪市生態(tài)重要性的空間分布格局(圖1c)。

(4)自然災(zāi)害危險性

選取地質(zhì)災(zāi)害因子作為自然災(zāi)害危險性評價指標(biāo)，從地質(zhì)災(zāi)害類型進(jìn)行評價，得出全市地質(zhì)災(zāi)害危險性的空間分布(圖1d)。

(5)未來發(fā)展?jié)摿?/p>

未來發(fā)展?jié)摿υu價在國土空間評價中主要是根據(jù)未來人口的產(chǎn)業(yè)能力計算產(chǎn)出的效率，進(jìn)而體現(xiàn)空間未來的發(fā)展趨勢，該評價共分為2個指標(biāo)：人口集聚度、交通優(yōu)勢度，利用GIS手段得出未來發(fā)展?jié)摿Ψ植紙D。

圖1 景洪市國土空間指標(biāo)項評價結(jié)果

4.2 綜合集成過程

依據(jù)景洪市國土空間指標(biāo)項評價結(jié)果按照地域功能適宜性的評價法則對景洪市國土空間功能按城市化、農(nóng)業(yè)化、生態(tài)保護(hù)三方面進(jìn)行綜合集成，如圖2所示，實現(xiàn)協(xié)同規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向。

圖2景洪市地域功能適宜性空間格局

4.3 空間功能分區(qū)劃分過程

空間功能分區(qū)的形成是一個以“專家主導(dǎo)”和“部門協(xié)商”共同推進(jìn)的過程，這也符合“多規(guī)”合一的技術(shù)要求。劃分各類功能區(qū)不僅要基于國土空間綜合評價的結(jié)果、按照功能區(qū)的空間組織規(guī)律來進(jìn)行；而且要與主導(dǎo)縣域各類空間規(guī)劃的職能部門進(jìn)行銜接。

(1)以國土空間綜合評價結(jié)果為基礎(chǔ)。按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大空間對評價結(jié)果進(jìn)行綜合集成，得出景洪市功能區(qū)空間分布的基本格局。

(2)考慮剛性約束因素。

從指標(biāo)性與空間性來考慮，指標(biāo)約束性是指功能分區(qū)后的數(shù)量關(guān)系應(yīng)符合上位規(guī)劃的指標(biāo)要求?？臻g約束性是指不宜劃分的功能區(qū)，如水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)核心區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)，可進(jìn)行“一票否決”。

(3)與各規(guī)劃相關(guān)部門銜接，吸納各部門意見及各專項規(guī)劃成果。如在城鎮(zhèn)化區(qū)域劃定過程中，要結(jié)合國土、住建、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，讓各方訴求能得到了較大范圍的滿足；在農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)的劃定過程中要與國土、住建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等部門進(jìn)行銜接并與其相關(guān)專項規(guī)劃的成果銜接。

圖3 景洪市國土空間功能分區(qū)方案

按照上述原則得出了景洪市國土空間功能分區(qū)方案(圖3)。景洪市劃定城鎮(zhèn)區(qū)域 182.87 km2，占全市總面積的2.66%，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域 2 701.43 km2，占全市總面積的39.34%，生態(tài)功能區(qū) 3 700.96 km2，占全市總面積的53.89%，禁止開發(fā)區(qū)域 281.86 km2，占全市總面積的4.10%。

城鎮(zhèn)化區(qū)域中，重點(diǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)由允景洪街道及嘎灑鎮(zhèn)構(gòu)成，共 111.15 km2，符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃布局要求及土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)要求，農(nóng)村中心社區(qū)由其余9個鎮(zhèn)區(qū)構(gòu)成，共 71.72 km2；農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域中，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域 570.17 km2，符合景洪市土地利用總體規(guī)劃對基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)的要求，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域其他產(chǎn)區(qū) 2 131.26 km2，滿足云南省主體功能區(qū)規(guī)劃的控制要求；生態(tài)功能區(qū)域由森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、生態(tài)旅游休閑功能區(qū)、生態(tài)林業(yè)保護(hù)區(qū)構(gòu)成，面積分別為 90.85 km2、385.81 km2、3 224.3 km2，符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求；禁止開發(fā)區(qū)域 281.86 km2，包括自然保護(hù)區(qū)與水源保護(hù)區(qū)。

5 功能分區(qū)方案在“多規(guī)合一”中的作用

國土空間功能分區(qū)方案從多個角度出發(fā)，為景洪市“多規(guī)”融合工作提供依據(jù)。在“多規(guī)合一”工作中有著重要作用。

(1)與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)業(yè)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線為土地利用總體規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容，在景洪市國土空間功能分區(qū)方案中，功能分區(qū)分為城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)，分別對應(yīng)土地利用總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)業(yè)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線。在具體實施過程中，以城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)為基礎(chǔ)引導(dǎo)縣域城鎮(zhèn)用地的發(fā)展與布局、以農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域為基礎(chǔ)指導(dǎo)保護(hù)永久基本農(nóng)田區(qū)域，以生態(tài)功能區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)為基礎(chǔ)引導(dǎo)縣域生態(tài)紅線保護(hù)內(nèi)容。

(2)與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)

景洪市城鄉(xiāng)規(guī)劃中將管制分區(qū)劃分為四個區(qū)域(已建區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū))進(jìn)行空間管制，已建區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)對應(yīng)于景洪市國土空間功能分區(qū)方案中城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，限制建設(shè)區(qū)對應(yīng)于生態(tài)功能區(qū)，禁止建設(shè)區(qū)對于國土空間功能分區(qū)禁止建設(shè)區(qū)，通過景洪市國土空間功能分區(qū)方案能較好地協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的用地。

(3)與環(huán)保、林業(yè)、交通、旅游等規(guī)劃相銜接。

景洪市國土空間功能分區(qū)方案涵蓋了環(huán)保部門劃定的生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)、森林公園；涵蓋了林業(yè)部門的林業(yè)保護(hù)區(qū)、公益林；涵蓋了交通、旅游部門的重點(diǎn)旅游項目、重大交通設(shè)施用地，因此該功能分區(qū)方案和各個部門的空間規(guī)劃具有較高的協(xié)調(diào)性。

6 結(jié)論與討論

本文以縣域國土空間分類體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建國土空間綜合評價指標(biāo)體系，從城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大空間分類進(jìn)行綜合集成，得出縣域地域功能適宜性的評價結(jié)果，進(jìn)而劃定縣域空間功能分區(qū)，為“多規(guī)合一”工作提供理論依據(jù)。

通過云南省景洪市案例的實踐檢驗得出以下結(jié)論：

(1)國土空間分類，對于優(yōu)化區(qū)域國土開發(fā)空間具有獨(dú)特的作用，是地域功能理論在空間規(guī)劃運(yùn)用的體現(xiàn)，可以解決縣域空間開發(fā)過程中存在的問題與矛盾，可以成為促進(jìn)協(xié)調(diào)“多規(guī)”合一的重要技術(shù)手段。

(2)通過在景洪市的規(guī)劃實踐，該方法體系對于促進(jìn)景洪市的“多規(guī)合一”工作起到了較明顯的作用，可以為其他地區(qū)“多規(guī)”融合工作提供借鑒。

基于縣域國土空間分類的“多規(guī)”協(xié)調(diào)技術(shù)尚屬探索階段，且不同地區(qū)因自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、國土空間現(xiàn)狀、規(guī)劃定位等存在差異，國土空間綜合評價、綜合集成技術(shù)、分區(qū)方法等還有待檢驗。從城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三大空間分類進(jìn)行地域功能適宜性評價劃定國土空間功能分區(qū)是本文亮點(diǎn)，可以涵蓋城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、林業(yè)用地規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃空間數(shù)據(jù)。因此這一框架可以為“多規(guī)”融合的基礎(chǔ)分析研究提供借鑒。但由于該技術(shù)的關(guān)鍵為國土空間功能分區(qū)方案，故對空間功能分區(qū)劃分的科學(xué)性、可操作性有較高的要求，國土空間功能分區(qū)不僅要具有科學(xué)性，還要充分吸納各部門的意見，才能使規(guī)劃有一定的彈性空間。