■ 中國(guó)質(zhì)量報(bào)刊社 李本軍 馮紅文 徐建華

黑龍江省市場(chǎng)監(jiān)管局 紀(jì)祥勇

近日，按照“不忘初心，牢記使命”主題教育活動(dòng)要求，中國(guó)質(zhì)量報(bào)刊社副社長(zhǎng)李本軍帶隊(duì)，報(bào)刊社3位同志會(huì)同黑龍江省市場(chǎng)監(jiān)管局1位同志，一行四人組成調(diào)研組，赴黑龍江省黑河市開(kāi)展基層市場(chǎng)監(jiān)管工作專題調(diào)研。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黑河市在本輪機(jī)構(gòu)改革中因地制宜，按照“小機(jī)關(guān)大基層”的改革要求，探索建立了市區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法分局為主兩級(jí)體制，為省轄設(shè)區(qū)市市區(qū)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管提供了值得研究的借鑒?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、調(diào)研基本情況

為充分了解基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行情況，8月26-27日，調(diào)研組采取座談與實(shí)地走訪相結(jié)合的方式，分別在黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局、海蘭街市場(chǎng)監(jiān)管分局及璦琿鎮(zhèn)，與黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局有關(guān)同志及基層市場(chǎng)監(jiān)管部門干部職工進(jìn)行了座談交流；并實(shí)地跟隨市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員，現(xiàn)場(chǎng)感受市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作，了解基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、法治建設(shè)等情況。

二、黑河市市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革情況

與俄羅斯阿穆?tīng)栔葜莞祭昃S申斯克市隔黑龍江相望的黑河市，位置重要，商貿(mào)發(fā)達(dá)，并獲批中國(guó)（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)黑河片區(qū)。黑河市下轄1個(gè)區(qū)、3個(gè)縣級(jí)市、2個(gè)縣以及1個(gè)俄羅斯經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，黑河市為探索更為符合市情、行之有效的市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，已經(jīng)進(jìn)行了兩輪改革。

黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局機(jī)構(gòu)改革第一輪為機(jī)構(gòu)組建改革。2015年7月，黑河市委市政府將原黑河市工商局、原黑河市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、原黑河市食品藥品監(jiān)督管理局三局職能整合，組建了黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局，是黑龍江省首個(gè)按照“三合一”模式完成市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的地市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門，并加掛政府食品安全委員會(huì)辦公室牌子和食品藥品監(jiān)督管理局牌子。黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局整合原工商、食藥部門基層機(jī)構(gòu)，設(shè)立了愛(ài)輝區(qū)、合作區(qū)兩個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管分局，市場(chǎng)監(jiān)管分局再管轄5個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所，構(gòu)建了市局、市本級(jí)城區(qū)分局、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管所的三級(jí)垂直管理體制。共核定行政編制293名，編制大多分配在市局、市本級(jí)分局，市場(chǎng)監(jiān)管所編制數(shù)量相對(duì)較少。

2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)后，黑河市委市政府對(duì)上一輪市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行調(diào)整改革，于2019年年初開(kāi)始，并于8月份全部完成。其調(diào)整改革的思路是，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)瘦身扁平，一線充實(shí)加強(qiáng)，把原有市局、市本級(jí)城區(qū)分局、市場(chǎng)監(jiān)管所的三級(jí)體制改革成市局、市本級(jí)直屬分局兩級(jí)體制。這給管理體制、職能分工、工作布局都帶來(lái)了巨大變化。

在新一輪機(jī)構(gòu)調(diào)整改革中，黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局核定行政編制232名,市局機(jī)關(guān)36個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室（含機(jī)關(guān)黨委）只有115人，占總編制的49%。原2個(gè)市本級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管分局、5個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所全部撤銷，重新設(shè)立市局直屬的市場(chǎng)監(jiān)管分局10個(gè)（其中市本級(jí)城區(qū)分局6個(gè)、五大連池風(fēng)景區(qū)分局1個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局3個(gè)），均為正科級(jí)建制，人員向市場(chǎng)監(jiān)管一線傾斜，直屬市場(chǎng)監(jiān)管分局核定行政編制117名，占比 51%。組建黑河市市場(chǎng)監(jiān)督管理綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，為隸屬于市局的參公管理事業(yè)單位，副處級(jí)建制。

新一輪機(jī)構(gòu)調(diào)整改革實(shí)現(xiàn)了黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局職能和派出分局職能“雙優(yōu)化”。一是進(jìn)一步優(yōu)化了機(jī)關(guān)職能。市局機(jī)關(guān)內(nèi)部科室側(cè)重政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，側(cè)重專項(xiàng)監(jiān)管整治行動(dòng)的統(tǒng)籌、組織，原則上不再承擔(dān)具體行政執(zhí)法工作。重大和跨區(qū)案件由綜合行政執(zhí)法支隊(duì)負(fù)責(zé)。二是進(jìn)一步優(yōu)化了派出機(jī)構(gòu)職能。直屬市場(chǎng)監(jiān)管分局的人員、經(jīng)費(fèi)得到了較好保障，享有比較充分的執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管和執(zhí)法一體化。撤銷原來(lái)按區(qū)設(shè)立的原市本級(jí)城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管分局，將原來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管所提升為直屬市場(chǎng)監(jiān)管分局，打破原來(lái)按照街道行政區(qū)劃設(shè)置派出機(jī)構(gòu)的常規(guī)，在市本級(jí)城區(qū)按照便利管理網(wǎng)格化原則重新劃分轄區(qū)并增設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管分局，使得直屬市場(chǎng)監(jiān)管分局達(dá)到6個(gè)，確保市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法全覆蓋。由市局直接對(duì)直屬各市場(chǎng)監(jiān)管分局進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，分局直接上一線，實(shí)現(xiàn)了扁平化管理。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，暫不授予直屬市場(chǎng)監(jiān)管分局藥品流通安全方面的行政執(zhí)法權(quán)，重大案件移交綜合行政執(zhí)法支隊(duì)辦理，符合直屬市場(chǎng)監(jiān)管分局目前人員和專業(yè)能力實(shí)際情況。

據(jù)介紹，黑河市市場(chǎng)監(jiān)管部門這次具有探索創(chuàng)新性質(zhì)的調(diào)整改革能順利實(shí)施，得益于黑河市委市政府的正確決策和縣區(qū)級(jí)政府的大力支持。按照通常做法，這一輪市場(chǎng)監(jiān)管部門改革后，黑河市城區(qū)應(yīng)該形成“市局——區(qū)局——街道所”的市場(chǎng)監(jiān)管架構(gòu)，但黑河市委市政府從黑河市區(qū)城區(qū)單一、人口較少的實(shí)際出發(fā)，決定所轄的愛(ài)輝區(qū)和合作區(qū)區(qū)級(jí)政府不承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職能，由市政府所屬的市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)城區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管工作直接負(fù)責(zé)；區(qū)政府積極配合，只保留食安辦（加掛在區(qū)政府辦公室）協(xié)調(diào)相應(yīng)事務(wù)。

三、黑河市市場(chǎng)監(jiān)管體制調(diào)整改革具有一定探索創(chuàng)新價(jià)值

（一）符合中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的要求。

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2018〕62號(hào)）和《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)市監(jiān) 稽〔2019〕47號(hào)），對(duì)完善基層綜合執(zhí)法體制都提出了明確要求，“設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個(gè)執(zhí)法層級(jí)，可實(shí)行由市局向市轄區(qū)派駐分局的體制”。黑河市在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索出了市局向市轄區(qū)城區(qū)按照網(wǎng)格化全覆蓋原則派出多個(gè)分局的工作格局。

（二）三級(jí)體制調(diào)整為扁平化兩級(jí)體制，減少了市局區(qū)局兩級(jí)機(jī)關(guān)占用編制資源。

目前，設(shè)區(qū)市市轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管體制基本是“市局——區(qū)局——街道所”的格局，市局一般不直接實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管，也不承擔(dān)具體行政執(zhí)法工作，區(qū)局很大一部分力量從事市場(chǎng)監(jiān)管的服務(wù)協(xié)調(diào)工作，也不直接實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管和承擔(dān)具體行政執(zhí)法工作，導(dǎo)致直接實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管和承擔(dān)具體行政執(zhí)法工作的力量被大大削弱。本次改革前，黑河市市轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管體制就是“市局——區(qū)級(jí)分局——鎮(zhèn)街所”的格局，一線行政編制96人，比現(xiàn)在少 21人，只占總行政編制人數(shù)的32.7%，如：原海蘭街市場(chǎng)監(jiān)管所只有7人，這次調(diào)整為分局后編制增加到13人。

同時(shí)，分局直接對(duì)市局負(fù)責(zé)，并且打破按照鎮(zhèn)街行政區(qū)劃設(shè)置，有效保證了分局力量最大可能用于監(jiān)管和執(zhí)法主業(yè)。而“區(qū)局——鎮(zhèn)街所”格局下，兩級(jí)力量經(jīng)常被區(qū)政府和鎮(zhèn)街抽調(diào)到地方其他業(yè)務(wù)中，主業(yè)反而沒(méi)有足夠力量來(lái)完成。

（三）分局直接上一線服務(wù)群眾，提高了監(jiān)管和執(zhí)法效率。

分局的監(jiān)管和執(zhí)法一體化的優(yōu)勢(shì)是享有一定執(zhí)法權(quán)。各分局在市局相關(guān)科室的組織指導(dǎo)下承擔(dān)日常市場(chǎng)監(jiān)管工作，享有跨區(qū)重要案件、藥品流通安全執(zhí)法權(quán)之外的其他執(zhí)法權(quán)，具體如：配合或落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管局開(kāi)展的市場(chǎng)專項(xiàng)監(jiān)管工作和專項(xiàng)整治行動(dòng)，配合市市場(chǎng)監(jiān)管局及市市場(chǎng)監(jiān)督管理行政綜合執(zhí)法支隊(duì)組織開(kāi)展重點(diǎn)案件查辦；對(duì)于重大案件，則移交行政綜合執(zhí)法支隊(duì)辦理。

分局的人財(cái)物保障優(yōu)勢(shì)。得到市級(jí)政府財(cái)力保障和技術(shù)支撐，比區(qū)局得到區(qū)級(jí)政府相關(guān)保障力度更大。黑河市政府盡力發(fā)揮人才、技術(shù)、財(cái)力的保障優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)，通過(guò)建立街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管分局，推動(dòng)人力、物力、財(cái)力向基層傾斜，全力打通監(jiān)管執(zhí)法的“最后一公里”。市市場(chǎng)監(jiān)管局克服困難，對(duì)基層監(jiān)管單位進(jìn)行了統(tǒng)一維修、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)設(shè)置、統(tǒng)一執(zhí)法裝備。結(jié)合各分局實(shí)際，按照填平補(bǔ)齊、適用適宜的原則，配備電腦、便攜式打印機(jī)等辦公設(shè)備，以及執(zhí)法車、執(zhí)法記錄儀、照相機(jī)等執(zhí)法設(shè)備。

分局行政高位優(yōu)勢(shì)，分局比監(jiān)管所行政級(jí)別高?！肮ど趟L(zhǎng)”變局長(zhǎng)，股長(zhǎng)變科長(zhǎng)，直通市局局長(zhǎng)，充分體現(xiàn)了市局派出機(jī)構(gòu)管理人員行政高位的優(yōu)勢(shì)。如：海蘭分局轄區(qū)座落城區(qū)繁華的中央商業(yè)步行街、華富商城和海華商城，消費(fèi)者投訴多。分局在不同地點(diǎn)建立了14個(gè)投訴舉報(bào)服務(wù)點(diǎn)，建局以來(lái)共受理消費(fèi)者投訴舉報(bào)84起，解決83起，解決率99%，為消費(fèi)者挽回經(jīng)濟(jì)損失12.3萬(wàn)元。在其中辦理一起珠寶投訴時(shí)，遇到了不小的困難，當(dāng)分局局長(zhǎng)親自與被投訴方溝通處理時(shí)，對(duì)方的信任感無(wú)形中增大，問(wèn)題很快解決。

四、問(wèn)題與建議

（一）問(wèn)題

1.分局權(quán)力大任務(wù)重，現(xiàn)有人員的知識(shí)素質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)有待加強(qiáng)和豐富。基層同志反映，一是好的培訓(xùn)教材難找，二是系統(tǒng)內(nèi)缺少綜合性多功能學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳信息兼容網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

2.如何爭(zhēng)取所在區(qū)、鎮(zhèn)街黨委政府和相關(guān)部門支持配合需要協(xié)調(diào)能力提高。新的監(jiān)管機(jī)制的實(shí)施，使黑河市市場(chǎng)監(jiān)管部門尤其是原來(lái)地處鎮(zhèn)、街道的一線機(jī)構(gòu)，從地方行政雜務(wù)中脫離出來(lái)，避免發(fā)生工作重心偏移的情況，可以全力做好市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法工作。但市場(chǎng)監(jiān)管工作不僅僅是市場(chǎng)監(jiān)管部門一家能夠獨(dú)立完成的，也絕不能“單打獨(dú)斗”。市局直屬的派出分局在爭(zhēng)取區(qū)、鎮(zhèn)街黨委、政府重視支持、區(qū)直部門密切配合方面，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)派出機(jī)構(gòu)授權(quán)不充分，導(dǎo)致派出機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不匹配。除非法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)，一般情況下，派出機(jī)構(gòu)只能以派出機(jī)關(guān)的名義實(shí)施具體行政行為，具體行政行為后果由派出機(jī)關(guān)承擔(dān)。目前，市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)中只有《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》和《黑龍江省食品安全條例》授權(quán)派出機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施相應(yīng)具體行政行為。作為轄區(qū)監(jiān)管的主要力量，派出機(jī)構(gòu)在實(shí)施其它市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)時(shí)，均要以市局名義實(shí)施，且行政行為的后果由市局承擔(dān)，這種權(quán)大于責(zé)的狀況不利于派出機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎實(shí)施行政行為。

（二）建議

1.成熟后進(jìn)一步總結(jié)黑河市市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革做法并進(jìn)行宣傳，在適合的地方推廣復(fù)制。黑河市市場(chǎng)監(jiān)管局的調(diào)整改革，具有較強(qiáng)的探索創(chuàng)新價(jià)值，雖然不一定適合大型城市，但對(duì)于中小型設(shè)區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制改革而言，提供了一個(gè)很有意義的參考借鑒。

2.創(chuàng)新思維、路徑、平臺(tái)和方法，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)。調(diào)研中，幾乎遇到的每位市場(chǎng)監(jiān)管人員都表達(dá)了渴望接受培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的愿望。建議相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)行市場(chǎng)監(jiān)管涉及法律法規(guī)進(jìn)行歸類匯總，匯編成冊(cè)；盡快打造APP式全系統(tǒng)全方位的學(xué)習(xí)平臺(tái)，兼容新聞宣傳和輿論引導(dǎo)。學(xué)習(xí)內(nèi)容應(yīng)兼顧政策理論及案例式、清單式指導(dǎo)教材，具有較強(qiáng)的可操作性，方便監(jiān)管執(zhí)法人員隨時(shí)隨地的學(xué)習(xí)查閱，使之成為一線工作人員和全系統(tǒng)五六十萬(wàn)干部職工深入學(xué)習(xí)和了解情況的精神樂(lè)園。

3、在部門規(guī)章中充分授權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。相對(duì)于派出機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施具體行政行為并承擔(dān)法律后果的情況，派出機(jī)構(gòu)以派出機(jī)關(guān)的名義實(shí)施具體行政行為，并由派出機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，不利于派出機(jī)構(gòu)因可預(yù)期的法律后果而保持審慎的行政行為。所以應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)監(jiān)管部門相關(guān)規(guī)章中明確授權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)以自己的名義實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管具體行政行為，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。