王娟

備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視備案審查。習(xí)近平總書記作出了“完善憲法監(jiān)督制度，加強備案審查制度和能力建設(shè)”的重要論述。在2018年召開的第二十四次全國地方立法工作座談會上，栗戰(zhàn)書委員長要求加強改進備案審查工作，保證黨中央令行禁止，保證憲法法律法規(guī)有效實施，維護國家法制統(tǒng)一。

備案審查銜接聯(lián)動機制是備案審查制度建設(shè)的重要方面，也是當(dāng)前全國人大推進備案審查工作的重要抓手。近年來，中央連續(xù)發(fā)文，要求地方建立銜接聯(lián)動機制。2018年，市人大法制委、常委會法工委在“加強市人大對行政規(guī)范性文件的備案審查工作，推進法治政府建設(shè)”的大調(diào)研中，積極探索創(chuàng)新，圍繞完善銜接聯(lián)動機制，進一步提出了形成人大與“一府兩院”監(jiān)督合力的設(shè)想。

一、我國的行政規(guī)范性文件監(jiān)督工作體系

一是各負其責(zé)的監(jiān)督工作體系。各級人大的備案審查監(jiān)督。立法法規(guī)定，地方人大常委會有權(quán)審查本級人民政府制定的規(guī)章。監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會有權(quán)審查同級人民政府發(fā)布的決定命令。政府系統(tǒng)的監(jiān)督。立法法規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)審查部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。各省級地方政府通過制定省級政府規(guī)章，明確對政府組成部門和下一級政府的規(guī)范性文件開展審查。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)可以對行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件作出處理或者轉(zhuǎn)交有關(guān)機關(guān)進行處理。兩院的司法審查監(jiān)督。行政訴訟法規(guī)定，法院在審理行政案件時，可以根據(jù)提請對行政規(guī)范性文件進行審查。檢察院在對案件開展檢察監(jiān)督時，也會涉及相關(guān)行政行為的依據(jù)問題。

二是多種形式的監(jiān)督處理手段。各級人大的處理方式。立法法、監(jiān)督法規(guī)定，各級人大常委會可以撤銷其審查的文件。在實踐中，各地還有約談、通報等處理方式，但更多的是督促行政機關(guān)自行糾正。政府系統(tǒng)的處理方式。審查機關(guān)認為規(guī)范性文件確有問題的，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自行改正或者撤銷。此外，政府系統(tǒng)內(nèi)的文件審查往往在文件公布前進行（也稱合法性審核），即對于公布前的文件，可以將其退回起草部門，或者要求起草部門修改、補充材料后再報請制定。未經(jīng)合法性審核的文件草案，不得簽署公布。兩院的處理方式。法院經(jīng)審查認為規(guī)范性文件不合法的，不將其作為認定行政行為合法的依據(jù)，法院可向制定機關(guān)提出司法建議。檢察院發(fā)現(xiàn)問題的，可以提出檢察建議。

二、加強各部門監(jiān)督工作銜接聯(lián)動的必要性

一是有助于更全面地推進依法行政。行政規(guī)范性文件是制度環(huán)境軟實力的重要體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，行政規(guī)范性文件的作用不斷凸顯。以上海為例，截至2017年底，本市現(xiàn)行有效的市政府規(guī)章共計283件，其中，經(jīng)濟領(lǐng)域63件、城建領(lǐng)域110件、社會領(lǐng)域81件、規(guī)范政府自身行為的29件。創(chuàng)制性立法在經(jīng)濟領(lǐng)域的市政府規(guī)章中占36.51%，在社會領(lǐng)域中占27.16%，在城建領(lǐng)域中占18.18%。要實現(xiàn)“善治”，不僅要“立法”，而且要“立良法”。加強對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督合力，有利于更好地落實全面依法治國戰(zhàn)略，推進政府依法開展經(jīng)濟社會建設(shè)。

二是符合全國人大的相關(guān)工作部署。加強監(jiān)督合力的內(nèi)涵是在各相關(guān)工作機構(gòu)之間建立起協(xié)作配合機制。2012年頒行的黨內(nèi)文件備案審查規(guī)定率先提出建立備案審查銜接聯(lián)動機制，其著力點在于保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個規(guī)范體系的協(xié)調(diào)。十八大以來，建立健全銜接聯(lián)動機制又成為協(xié)同人大與政府備案審查工作的抓手。2016年的全國人大常委會工作報告指出，常委會工作機構(gòu)與有關(guān)方面共同建立了法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，中央辦公廳法規(guī)局、全國人大常委會法工委和國務(wù)院有關(guān)部門之間建立了協(xié)作。

三是發(fā)揮推進工作的作用。一方面，有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。無論是人大、政府系統(tǒng)自身，還是兩院，其審查行政規(guī)范性文件都有一定的標(biāo)準(zhǔn)。建立銜接聯(lián)動機制，有利于深化對審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，有利于審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。另一方面，有利于工作的交流銜接。建立銜接聯(lián)動機制，有利于各系統(tǒng)相互借鑒學(xué)習(xí)。全國人大就提出，要借鑒中央辦公廳的工作做法。建立銜接聯(lián)動機制，也有利于進一步推進各級人大對同級政府文件的備案審查工作；人大可以依托兩院提供的線索，有針對性地開展重點審查、專項審查。

三、加強監(jiān)督工作銜接聯(lián)動的幾點建議

當(dāng)前，社會各界對行政規(guī)范性文件的關(guān)注度越來越高，相關(guān)職能部門的審查工作越來越透明。2017年全國人大依托澎湃新聞網(wǎng)發(fā)表了全國人大備案審查十大案例；前不久，最高人民法院公布了第一批行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例。在這樣的背景下，部門間加強配合，提高工作透明度成為了勢在必行的舉措。參考國家層面，中央辦公廳、全國人大常委會法工委和國務(wù)院有關(guān)部門的銜接聯(lián)動機制，建議開展如下制度建設(shè)：

一是問題發(fā)現(xiàn)機制。人大與兩院將備案審查、司法審查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題線索相互交流，將收到的涉及對方職責(zé)范圍的有關(guān)材料相互交換。人大將全國人大的督辦材料，有關(guān)組織對行政規(guī)范性文件提出的審查要求以及公民、組織提出的審查建議等，轉(zhuǎn)交市政府相關(guān)部門。

二是問題研究機制。人大在審查研究行政規(guī)范性文件時，可以通過座談、書面征詢意見等形式聽取行政規(guī)范性文件起草部門、執(zhí)行部門以及兩院的意見；召開專家論證會、咨詢會，可以邀請行政規(guī)范性文件起草部門、執(zhí)行部門以及兩院列席。

三是問題處置機制。遇到人大與兩院共同認為存在問題的文件，依法采取措施督促政府進行整改，督促其啟動文件的立改廢程序。市政府應(yīng)按要求將處理情況向人大反饋。

四是其他工作機制。比如培訓(xùn)交流機制。圍繞審查工作中涉及的合法性標(biāo)準(zhǔn)、法律適用、政策實施等疑難問題，開展不同層次、不同形式的學(xué)習(xí)和交流。比如工作資料交換機制。年度審查情況報告、行政審判白皮書等資料相互交流。比如信息網(wǎng)上共享。人大備案審查信息平臺與“一府兩院”有關(guān)信息平臺對接，實現(xiàn)文件、信息的網(wǎng)上傳送。

此外，還要建立會議制度。部門間召開年度聯(lián)席會議研究會商工作，業(yè)務(wù)處室輪流召集季度會議。

四、對進一步加強備案審查工作的啟示

一是備案審查工作要突出制度供給。十一屆上海市委三次全會將“突出制度供給”作為工作的著力點，并將其作為構(gòu)筑上海新時代戰(zhàn)略優(yōu)勢的重要方面。黨中央和全國人大要求加強備案審查制度和能力建設(shè)。探索有上海特點的、符合法治建設(shè)要求的備案審查制度，是人大工作“突出制度供給”的重要內(nèi)容，備案審查要探索推進人大審查、政府自身審查、司法審查、檢察監(jiān)督的相互銜接。

二是備案審查工作要提升整體質(zhì)量。目前，備案審查主要還是對文件逐件開展審查，專項審查沒有實現(xiàn)常態(tài)化，審查不夠深入主動。備案審查要充分依托司法實踐、行政執(zhí)法實踐中的重要成果和信息來提高工作的針對性、有效性；只有將各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮出來，綜合運用各種監(jiān)督手段，才能提升審查監(jiān)督的整體工作效果。

三是備案審查工作要凝聚各方合力。對行政規(guī)范性文件開展監(jiān)督是法治建設(shè)的整體工程，而不僅是人大備案審查的事情。就人大的備案審查工作而言，也需要得到廣泛支持。通過與“一府兩院”建立銜接聯(lián)動機制，能進一步獲得“一府兩院”的工作理解、密切相互聯(lián)系，也有助于各方更加了解和重視備案審查工作。