趙海怡

(西北大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710127)

2008年以來(lái),中國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)全面調(diào)整的重要時(shí)期,各省、自治區(qū)、直轄市由此展開(kāi)了激烈的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng),眾多地方政府爭(zhēng)相給予企業(yè)投資以各種“減稅讓利”,這種“拼優(yōu)惠”的競(jìng)爭(zhēng)遭到了多方批評(píng)。如何實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量和可持續(xù)增長(zhǎng),成為地方政府必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為,制度對(duì)資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響,制度因素是影響企業(yè)決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要軟環(huán)境,而政府又是決定制度因素的主要力量。那么地方政府能否從優(yōu)化地方法治環(huán)境入手助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?對(duì)這一問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的回答是肯定的,但從法學(xué)視角審視,其中卻隱含著一系列的疑問(wèn)與爭(zhēng)論:在采用單一體制的中國(guó),各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度有無(wú)差異?如果有,這些差異通過(guò)什么樣的載體來(lái)表現(xiàn)?在地方立法權(quán)限有限的中國(guó),這些影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方制度因素綜合體是否屬于“地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境”?本文試圖從法律制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系出發(fā),打開(kāi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境這個(gè)處于經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)研究交集但存在諸多疑問(wèn)的“黑匣子”,在回應(yīng)上述問(wèn)題的基礎(chǔ)上,論證中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境的構(gòu)成,為地方政府通過(guò)優(yōu)化本地法治環(huán)境來(lái)助力本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一定的指引。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下法治環(huán)境對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

從宏觀層面看,經(jīng)濟(jì)學(xué)研究關(guān)注的核心問(wèn)題是資源配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法律和制度的關(guān)注主要源起于科斯定理對(duì)法律制度與交易成本和資源配置關(guān)系的揭示?？扑拐J(rèn)為,在交易成本為零的情況下,無(wú)論法律對(duì)權(quán)利如何進(jìn)行初始配置,當(dāng)事人之間的自主交易都會(huì)導(dǎo)致資源配置自動(dòng)達(dá)到帕累托最優(yōu)的結(jié)果,因此交易成本為零的理想世界里,法律制度與資源配置結(jié)果不相關(guān),無(wú)論法律制度如何規(guī)定和運(yùn)行,資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不受影響。然而,在交易成本不為零的現(xiàn)實(shí)世界里,資源權(quán)利的不同界定和配置會(huì)直接影響資源配置的最終結(jié)果,從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因而,國(guó)家和地方的法律以及各種規(guī)范性文件或者“紅頭文件”,只要決定或影響了某種市場(chǎng)資源的分配和交易規(guī)則,就會(huì)對(duì)市場(chǎng)資源配置產(chǎn)生影響,從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些制度對(duì)于資源權(quán)利分配和交易的不同規(guī)定,不僅僅關(guān)涉公平,還可能會(huì)導(dǎo)致不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和公共福利大小。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下,這些對(duì)市場(chǎng)資源分配與交易產(chǎn)生實(shí)際約束力的規(guī)則,無(wú)論其出自中央立法還是地方規(guī)定,都屬于影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治環(huán)境因素。因此,中國(guó)不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共福利資源的多少,和不同地方不同制度規(guī)定和運(yùn)行的差異緊密相關(guān),改善制度規(guī)定和運(yùn)行現(xiàn)狀,可能為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共福利作出貢獻(xiàn)。

從微觀層面看,經(jīng)濟(jì)學(xué)研究關(guān)注生產(chǎn)者和消費(fèi)者決策,制度如何影響企業(yè)決策進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,是經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注法治環(huán)境的另一重要視角。投資者在對(duì)投資類型、投資額度、投資目的地、投資方式等問(wèn)題進(jìn)行投資決策時(shí),必然要考慮到影響其投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)的各種非由投資者控制的外在因素。經(jīng)濟(jì)學(xué)將這些因素概括為“投資環(huán)境”,通常包括政治環(huán)境(如國(guó)家政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定程度)、市場(chǎng)環(huán)境(市場(chǎng)消費(fèi)能力及消費(fèi)習(xí)慣)、自然環(huán)境(自然資源保有量以及開(kāi)發(fā)水平、利用程度等)、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境(例如供電、交通、通訊等)以及法治環(huán)境(通常指對(duì)投資者產(chǎn)生約束力的各類制度規(guī)定及其實(shí)際運(yùn)行情況)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究這些因素與投資者選擇的關(guān)系,并站在投資者的立場(chǎng)上對(duì)不同國(guó)家、不同地區(qū)、不同時(shí)期的投資環(huán)境進(jìn)行對(duì)比分析,為投資者正確做出投資決策提供幫助,也反過(guò)來(lái)為希望爭(zhēng)取投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類政府提供優(yōu)化投資環(huán)境指引。因此,中國(guó)不同區(qū)域的投資環(huán)境差異,對(duì)企業(yè)投資決策產(chǎn)生重要影響,進(jìn)而影響著不同區(qū)域的投資吸引力。

在國(guó)際直接投資(FDI,Foreign Direct Investment)區(qū)位選擇理論視域中,世界上不同國(guó)家以及同一國(guó)家內(nèi)不同區(qū)域的投資環(huán)境差異,都會(huì)對(duì)企業(yè)投資決策產(chǎn)生重要影響。Coughlin 等對(duì)美國(guó)各州投資環(huán)境因素對(duì)吸引外來(lái)資本的影響進(jìn)行了分析。Hallward-Driemeier 等在世界銀行數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,對(duì)中國(guó)北京、上海、廣州、天津和成都五個(gè)城市中企業(yè)投資環(huán)境對(duì)企業(yè)的影響進(jìn)行了分析[1]。魯明泓分別在1994年[2]、1997年[3]和2002年[4],在統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上,對(duì)中國(guó)各省和一些重點(diǎn)城市的投資環(huán)境進(jìn)行了詳細(xì)的評(píng)估和排序。按照他的研究,2000年中國(guó)各省市投資環(huán)境排名第一的上海和排名最后的貴州,無(wú)論在宏觀環(huán)境層面還是在微觀環(huán)境層面都相差巨大。因而，在中國(guó)廣闊的市場(chǎng)之下,大量投資、技術(shù)和人才更多聚集在中國(guó)東南沿海的一些重點(diǎn)城市,即便在東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整、部分勞動(dòng)密集型企業(yè)離開(kāi)東部城市的背景下,他們?cè)谥袊?guó)中部地區(qū)或西部地區(qū)選擇某個(gè)區(qū)域而拒絕另一個(gè)區(qū)域的背后原因值得分析。這其中不乏減稅讓利優(yōu)惠的影響,但對(duì)于長(zhǎng)久經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略而言,地區(qū)投資環(huán)境差異也可能是導(dǎo)致引資效果和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的重要因素。劉窮志在一個(gè)非合作開(kāi)放經(jīng)濟(jì)框架中構(gòu)建理論模型,選取我國(guó)2000—2009年省份數(shù)據(jù)為樣本,通過(guò)實(shí)證分析證明稅收競(jìng)爭(zhēng)和資本外流導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)政府追求高增長(zhǎng)、不分配(地稅)政策,但是良好的投資環(huán)境可以在較高稅負(fù)的前提下吸引住資本,既使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),又使收入公平分配[5]。因此,地方投資環(huán)境不僅僅影響地方引進(jìn)外來(lái)資本的數(shù)量,還關(guān)系到這些投資在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)。

值得注意的是,法治環(huán)境在投資環(huán)境中的重要作用也越來(lái)越引起FDI(Foreign Direct Investment, FDI)投資區(qū)位選擇理論的重視。法治環(huán)境的重要作用最早以國(guó)別為單位展開(kāi)分析,大量的跨國(guó)研究證實(shí)了“制度至關(guān)重要(institutions matter)”。早在20世紀(jì)80年代年,投資區(qū)位理論代表人物鄧寧(Dunning)的國(guó)際生產(chǎn)折中理論就提出,企業(yè)對(duì)外直接投資的選擇主要取決于投資目的地的三種優(yōu)勢(shì):所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)[6],他在對(duì)跨國(guó)公司發(fā)展內(nèi)容和目標(biāo)進(jìn)行的研究中,進(jìn)一步提出制度的質(zhì)量是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家區(qū)位引力的重要組成部分[7]。魯明泓用全世界110 多個(gè)國(guó)家或地區(qū)的數(shù)據(jù)分析了十多個(gè)制度變量對(duì)國(guó)際直接投資的影響,指出完善的法律制度會(huì)為國(guó)際直接投資提供更為優(yōu)越的法治環(huán)境,甚至制度因素比經(jīng)濟(jì)因素或投資硬環(huán)境更重要[8]。魏尚進(jìn)用不透明指數(shù)分析了制度因素對(duì)國(guó)際直接投資的影響,發(fā)現(xiàn)透明公開(kāi)的法律制度有助于外資的流入,而制度的不確定性會(huì)使吸引外資的稅收優(yōu)惠趨于無(wú)效[9]。

FDI區(qū)位選擇理論近年的研究,則從以國(guó)別為單位的法律制度差異研究演進(jìn)到了一國(guó)范圍內(nèi)不同區(qū)域的法治環(huán)境差異對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。以我國(guó)為例,“徐現(xiàn)祥和李郇遵循Hall和Jones的思路,論證了制度基礎(chǔ)設(shè)施的差異對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響[10];方穎和趙陽(yáng)[11]以及Dong和Liu[注]Dong，Z. and G. Liu，2010，"Do Institutions Matter within a Developing Country? The Evidence from China"，Working Paper，the University of Otago.借鑒Acemeoglu的思路發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)保護(hù)或市場(chǎng)制度的差異對(duì)地區(qū)發(fā)展有顯著而穩(wěn)健的影響”[12]。

綜上,經(jīng)濟(jì)學(xué)研究提示我們法治環(huán)境對(duì)宏觀資源配置和微觀投資者決策都會(huì)產(chǎn)生重大影響,直接影響投資流向、投資運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方公共福利?，F(xiàn)有研究揭示了世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家之間的投資環(huán)境差異較大,以國(guó)別為單位的對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)各國(guó)投資環(huán)境中的法治環(huán)境因素不僅重要,而且差異巨大,在中國(guó)范圍內(nèi)不同省、自治區(qū)、直轄市的投資環(huán)境差異也顯著存在,而且法治環(huán)境因素在其中發(fā)揮重要作用。因此,在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中,對(duì)于希望助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府而言,可以明確的是相比飽受詬病的減稅讓利優(yōu)惠刺激,構(gòu)建良好的地方投資環(huán)境是上策,完善地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度是構(gòu)建良好地方投資環(huán)境的重要路徑。然而,具體到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境如何構(gòu)成?通過(guò)什么樣的制度載體得以表現(xiàn)?現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)學(xué)研究沒(méi)有給出答案。

二、單一體制下中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境差異及其制度載體

法治環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的重要決定力量,世界各國(guó)之間存在顯見(jiàn)的投資法治環(huán)境國(guó)別差異,投資法治環(huán)境差異在同一國(guó)家內(nèi)不同區(qū)域之間同樣存在。

我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式屬于典型的單一制體制,國(guó)家只有一部憲法、一個(gè)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、一個(gè)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān),全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的法律體系,各個(gè)地方的權(quán)力都由中央以法律的形式進(jìn)行規(guī)定。這與實(shí)行聯(lián)邦制、不同州擁有不同憲法和法律體系的國(guó)家完全不同。因此,中國(guó)地方法治研究常常面臨偽命題的質(zhì)疑,法學(xué)視域下,研究者們常常質(zhì)疑地方立法權(quán)非常有限的中國(guó),地方法治環(huán)境是否應(yīng)該有差異?會(huì)有多大差異?如何考察?以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和問(wèn)卷調(diào)查為支撐的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)相關(guān)實(shí)證研究,已經(jīng)發(fā)現(xiàn)中國(guó)不同區(qū)域的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境不僅存在差異,而且差異顯著。

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中,樊綱和王小魯應(yīng)用統(tǒng)計(jì)和調(diào)查,計(jì)算了我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市近10年的市場(chǎng)化相關(guān)指數(shù),其中的地區(qū)法治環(huán)境指數(shù)結(jié)果反映我國(guó)的省際地區(qū)法治環(huán)境差異明顯[13]。王向在利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究法治環(huán)境、城市化對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響時(shí),發(fā)現(xiàn)法治環(huán)境與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系存在明顯的地區(qū)差異,對(duì)于西部地區(qū),法治環(huán)境對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響不夠顯著,對(duì)于東部地區(qū),不僅很顯著,而且估計(jì)系數(shù)遠(yuǎn)大于全樣本估計(jì)時(shí)的參數(shù)[注]所謂東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南,西部地區(qū)則包括內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、甘肅、青海、西藏、廣西、四川、重慶、云南、貴州。參見(jiàn)王向,《法治環(huán)境、城市化對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究》,《產(chǎn)經(jīng)評(píng)論》2013年第3期。。邵傳林從中國(guó)工業(yè)企業(yè)的微觀數(shù)據(jù)出發(fā),研究了法治環(huán)境對(duì)企業(yè)債務(wù)融資成本的影響,他的實(shí)證研究結(jié)果也反映了我國(guó)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境的差異,并得出結(jié)論:法治環(huán)境質(zhì)量越高的地區(qū),企業(yè)債務(wù)融資成本就越低[14]。

法學(xué)領(lǐng)域中,學(xué)者們研究指出：“法律與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平互相影響,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與法律發(fā)展水平正相關(guān),這一規(guī)律同樣適用于我國(guó),地區(qū)發(fā)展不平衡影響了不同地區(qū)的法治發(fā)展,我國(guó)各省、自治區(qū)和市之間發(fā)展水平也表現(xiàn)出不均衡的特征?！盵15](P58)中國(guó)法治政府評(píng)估小組的調(diào)查研究得出結(jié)果,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部城市的法治化程度較高,中部城市適中,西部城市則最低[16]。按照中國(guó)政法大學(xué)司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心2017年發(fā)布的《中國(guó)司法文明指數(shù)報(bào)告2016》顯示,我國(guó)31個(gè)省區(qū)市司法文明指數(shù)排名第一的上海,與排名最后的陜西,得分相差6.7分[17]。

因此,在采用單一體制的中國(guó),客觀存在著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境的差異,且東部省份與西部省份的差異還不可小覷。那么,在全國(guó)適用統(tǒng)一法律體系的前提下,這些差異是通過(guò)什么樣的制度載體來(lái)體現(xiàn)的?

首先,我國(guó)《憲法》和《立法法》直接賦予法律效力的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,是我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境差異的重要制度載體,我們稱之為“被直接賦予法律效力”的地方制度。根據(jù)2015年修訂的我國(guó)《立法法》,在我國(guó)具有法律效力的立法包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第五章適用與備案。。我國(guó)除特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)外,全國(guó)各地方適用統(tǒng)一的憲法、法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章,因而地區(qū)法治環(huán)境差異在立法方面主要表現(xiàn)在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種制度形式上。在不違反上位法的前提下,省級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)根據(jù)本地方需要,制定適用于其管轄范圍內(nèi)的地方性法規(guī);設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)則有權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第72條。。省級(jí)人民政府可以在不違反上位法和本區(qū)域地方性法規(guī)的前提下,為執(zhí)行上位法和地方性法規(guī)以及具體行政管理事項(xiàng)而制定地方政府規(guī)章;設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府可在不違反上位法的前提下,在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面頒行地方政府規(guī)章[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第82條。。因此,在全國(guó)適用統(tǒng)一法律體系的前提下,我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境差異可能體現(xiàn)在具有法律效力的制度上,即地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的差異。而2018年《憲法修正案》規(guī)定,“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī),報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”,更進(jìn)一步拓展了享有地方立法權(quán)的主體。

其次,我國(guó)《憲法》和《立法法》并未直接賦予法律效力的各級(jí)地方政府及政府各部門頒行的各類條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見(jiàn)、通知等,則是我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境差異的另一類重要載體,我們稱之為“未被直接賦予法律效力” 的地方制度。

根據(jù)《立法法》規(guī)定,只有特定級(jí)別的地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和特定級(jí)別的地方政府才有權(quán)發(fā)布地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,并且地方法規(guī)必須由地方人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布,地方政府規(guī)章必須由省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)或者自治州州長(zhǎng)簽署命令予以公布。因此,由省級(jí)政府下屬的各個(gè)廳、市級(jí)政府下屬的各個(gè)局和各個(gè)區(qū)名義所發(fā)布的規(guī)則,不屬于《立法法》所認(rèn)可的地方政府規(guī)章,因而并未被《立法法》直接賦予法律效力,屬于“未被直接賦予法律效力的”地方制度。

例如國(guó)務(wù)院科技部2001年發(fā)布了《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》，對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用、管理、分配、監(jiān)管進(jìn)行規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院前述規(guī)定,很多地方政府也相繼出臺(tái)了適用于本省科技主管部門分配和監(jiān)管的科技計(jì)劃項(xiàng)目資金的監(jiān)管辦法。例如陜西省科技廳于2013年發(fā)布了《陜西省科技廳科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督暫行辦法》,西安市科技局則于2008年發(fā)布了《西安市科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》,對(duì)由西安市科技局管理的科技計(jì)劃項(xiàng)目分配與監(jiān)管作出了相應(yīng)規(guī)定。上述規(guī)則中,只有國(guó)務(wù)院科技部有權(quán)發(fā)布部門規(guī)章,陜西省科技廳、西安市科技局都屬于地方政府下屬的政府部門,不能等同于陜西省政府或西安市政府,因而都無(wú)權(quán)發(fā)布地方政府規(guī)章,所以他們發(fā)布的規(guī)則全部屬于“未被直接賦予法律效力的”地方政府規(guī)范性文件。

三、地方政府規(guī)范性文件是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境的必要且重要的載體

如前所述,中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境由“被直接賦予法律效力”的地方法規(guī)及地方政府規(guī)章和“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件兩類制度載體支撐,前者的法律屬性和地方屬性清晰,納入地方法治環(huán)境考察范圍不存在疑問(wèn)。但將“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方法治環(huán)境考察范圍,卻觸動(dòng)了法學(xué)研究的敏感地帶。部分法學(xué)學(xué)者認(rèn)為這些“未被直接賦予法律效力”的規(guī)范性文件并不具有法律的屬性,不能納入法治環(huán)境的考察范圍,以這些規(guī)范性文件為支撐的中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境考察違反了“法治環(huán)境”考察的本意。筆者認(rèn)為這些“未被直接賦予法律效力的”地方政府規(guī)范性文件本質(zhì)上是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境不可缺少的重要內(nèi)容,且考察這些規(guī)范性文件并不違反“法治環(huán)境”考察的本意。理由如下:

第一,這些地方政府規(guī)范性文件雖未被直接賦予法律效力,卻在實(shí)踐中實(shí)質(zhì)影響著涉經(jīng)濟(jì)類法律制度的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果。

法律制度本身是一套復(fù)雜的規(guī)范運(yùn)行體系,大多規(guī)則來(lái)源于社會(huì)行為和社會(huì)關(guān)系實(shí)踐,但各個(gè)規(guī)則都要經(jīng)過(guò)從實(shí)踐自下而上層層抽象為適用于管轄范圍同類情況的普適性規(guī)則,然而規(guī)則上升為法律制度后,又要反過(guò)來(lái)經(jīng)過(guò)自上而下的具體化過(guò)程,才能落實(shí)為每個(gè)具體法律主體的權(quán)利與義務(wù)。中央頒行的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章需要針對(duì)全國(guó)范圍同類情況作出普適性規(guī)定,而這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在自上而下具體化的過(guò)程中又需要根據(jù)各地區(qū)具體情況進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化和落實(shí)。因?yàn)楦鞯貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和需要不可能完全同步,這些針對(duì)各地方具體情況的細(xì)化和落實(shí)不可能完全通過(guò)中央立法來(lái)實(shí)現(xiàn),而需要通過(guò)各級(jí)各類地方制度層層具體化為最終執(zhí)行的各種具體操作規(guī)則。在這樣的具體化過(guò)程中,處于法律規(guī)則演化鏈條底端的地方各級(jí)各類規(guī)范性文件雖然未被直接賦予法律的效力,但卻實(shí)際上對(duì)法律規(guī)則的直接實(shí)際運(yùn)行結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

例如,國(guó)務(wù)院科技部為落實(shí)國(guó)家促進(jìn)科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃,于2010年11月發(fā)布了《科技企業(yè)孵化器認(rèn)定和管理辦法》(該辦法屬于“被直接賦予法律效力”的部門規(guī)章),明確規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)科技行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)和各地區(qū)相關(guān)事務(wù)管理,規(guī)定了經(jīng)認(rèn)定的孵化器可以享受的優(yōu)惠政策和扶植,要求各地方政府應(yīng)該在孵化器的用地、財(cái)政等方面提供優(yōu)惠政策支持。如果我們將這一規(guī)定視為法律規(guī)定的各級(jí)政府的“法定職責(zé)”,那么這一職責(zé)具體如何履行?顯然,各地方政府具體給什么樣的孵化器，以什么樣的用地或財(cái)政優(yōu)惠支持，必須根據(jù)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體需要以及各地方財(cái)政收支情況來(lái)具體規(guī)劃,從我國(guó)目前東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距來(lái)看,不同地方政府在這項(xiàng)“法定職責(zé)”的實(shí)施目標(biāo)和實(shí)施能力上的差距可能還很大。因此中央立法只能籠統(tǒng)地為地方政府規(guī)定這樣一個(gè)“法定職責(zé)”的大方向,而無(wú)法規(guī)定任何的具體要求或標(biāo)準(zhǔn),具體標(biāo)準(zhǔn)則只能由各級(jí)政府自己來(lái)定。正因?yàn)槿绱?該辦法又明確規(guī)定省級(jí)以下科技行政主管部門可參照該辦法制定地方孵化器認(rèn)定和管理辦法。根據(jù)該《科技企業(yè)孵化器認(rèn)定和管理辦法》,很多地方的省、市科技廳都頒布了適用于本地區(qū)的相關(guān)認(rèn)定和管理辦法,甚至有的市轄區(qū)或者開(kāi)發(fā)區(qū)也頒行了本轄區(qū)的相關(guān)規(guī)定。以陜西省為例,陜西省科技廳于2010年6月頒布了《陜西省科技企業(yè)孵化器認(rèn)定和管理辦法》,西安市科技局于2013年7月頒布了《西安市科技企業(yè)孵化器認(rèn)定管理辦法》,西安市高新區(qū)管委會(huì)則于2007年頒布了《西安高新區(qū)管委會(huì)關(guān)于扶持科技企業(yè)孵化器的暫行辦法》。在上述例子中,省、市、區(qū)科技主管部門頒布的規(guī)則都屬于“未被直接賦予法律效力”的規(guī)范性文件,但這些文件對(duì)于國(guó)務(wù)院科技部頒布的《科技企業(yè)孵化器認(rèn)定和管理辦法》而言,卻是不可缺少的配套性制度,并且還對(duì)該部門規(guī)章的實(shí)施結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。

因此,“未被直接賦予法律效力的”地方政府規(guī)范性文件,雖不是法律的直接組成部分,但卻是考察法治環(huán)境所不容忽視的制度載體。

第二,從企業(yè)這樣的微觀市場(chǎng)主體的角度出發(fā),很多“未被直接賦予法律效力”的地方規(guī)則恰恰是他們明確自身具體權(quán)利與義務(wù),從而做出相應(yīng)企業(yè)決策的直接參照。

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀推動(dòng)者,政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種干預(yù)手段最終都是通過(guò)對(duì)企業(yè)行為的引導(dǎo)和規(guī)制來(lái)發(fā)揮作用的,因此考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方法治環(huán)境,就需要從企業(yè)視角出發(fā),考察法治環(huán)境是否為企業(yè)市場(chǎng)決策提供了明確穩(wěn)定的預(yù)期。從企業(yè)的視角來(lái)看,他們的市場(chǎng)行為應(yīng)該按照什么條件、依據(jù)什么程序、按照什么方式去具體行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)以及獲得政府所可能給予的激勵(lì)與懲罰,都要取決于層層落實(shí)中央法律法規(guī)的各級(jí)各類地方政府規(guī)范性文件。因此,它們雖“未以法律命題形式提出,但卻是支配生活本身的法律”[18](P369)。

還是以前述科技企業(yè)孵化器認(rèn)定問(wèn)題為例,企業(yè)想通過(guò)自己的努力獲得國(guó)家級(jí)科技企業(yè)孵化器資格以及相應(yīng)的優(yōu)惠與扶植,就要從被認(rèn)定為區(qū)級(jí)、市級(jí)、省級(jí)科技企業(yè)孵化器開(kāi)始,那么規(guī)定區(qū)級(jí)、市級(jí)、省級(jí)科技企業(yè)孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠方式的各級(jí)地方政府規(guī)范性文件就是企業(yè)調(diào)整其行為方式的首要參考和依據(jù)。無(wú)論各類各級(jí)地方政府規(guī)范性文件是否被直接賦予了法律效力,這些地方規(guī)則都直接對(duì)企業(yè)行為的收益與成本產(chǎn)生了影響,從而直接影響了企業(yè)決策和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三,這些“未被直接賦予法律效力”的各級(jí)地方政府規(guī)范性文件,無(wú)論在數(shù)量上還是在影響力上,都在影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方制度中占有非常重要的地位。

從數(shù)量上看,這些“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件在地方政府官網(wǎng)公布的浩瀚的地方制度規(guī)則中占比很大。以陜西省西安市為例,我們“西部大開(kāi)發(fā)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)法治環(huán)境評(píng)估與優(yōu)化研究”項(xiàng)目組,從投資者和企業(yè)關(guān)心的地方投資規(guī)則問(wèn)題出發(fā),針對(duì)投資優(yōu)惠扶植規(guī)則、投資服務(wù)規(guī)則和投資許可與監(jiān)管規(guī)則三個(gè)指標(biāo)項(xiàng)下共四級(jí)指標(biāo)111個(gè)問(wèn)題,對(duì)西安市人大、市政府及市政府下屬各個(gè)局的18個(gè)政府官網(wǎng)上公布的千余規(guī)范性文件進(jìn)行了查找,對(duì)投資者關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定的政府文件累計(jì)294個(gè),其中地方市人大及其常委會(huì)發(fā)布的地方性法規(guī)數(shù)量為0,地方政府發(fā)布的地方政府規(guī)章僅有4個(gè),占比1.4%,其余全部為立法法“未直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件,占比98.6%。

從影響力角度看,這些地方制度直接影響了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類杠桿作用的發(fā)揮和企業(yè)的微觀決策。自由市場(chǎng)與政府干預(yù)交互影響下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展是當(dāng)代世界各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的普遍規(guī)律,政府通過(guò)財(cái)政撥款、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收、金融、規(guī)制等多種手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展也是當(dāng)代各國(guó)政府服務(wù)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段,這些財(cái)政金融杠桿的運(yùn)行根本上是通過(guò)政府資源分配或者限制來(lái)調(diào)節(jié)企業(yè)的成本收益,進(jìn)而影響企業(yè)決策,達(dá)到間接調(diào)節(jié)市場(chǎng)的目的。

我國(guó)目前的稅收財(cái)政系統(tǒng)決定了政府給予各個(gè)地方、各行各業(yè)、各個(gè)企業(yè)的資源分配,大多是通過(guò)不同行政層級(jí)間層層切塊的方式實(shí)現(xiàn)的,即中央分配資源給省、省分配給市、市分配給各地區(qū)、各行業(yè)或者各企業(yè)。而這些資源分配規(guī)則、各行業(yè)和企業(yè)獲取這些資源的申請(qǐng)規(guī)則,絕大多數(shù)是通過(guò)政府的各類規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行規(guī)定的,特別是地方政府的各類規(guī)范性文件。因此,這些未被《憲法》和《立法法》直接賦予法律效力的地方政府規(guī)范性文件,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)決策產(chǎn)生直接影響,是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度因素。

因此,考察影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方法治環(huán)境,特別是要真正發(fā)現(xiàn)和比較地方法治環(huán)境的差異,為地方政府助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展找到具體的著力點(diǎn)和優(yōu)化路徑,“未被直接賦予法律效力” 的地方政府規(guī)范性文件都是無(wú)法繞過(guò)和不可忽視的。

綜上,法治環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響重大,實(shí)證研究表明，在采用單一體制的中國(guó),各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境差異明顯,“被直接賦予法律效力”的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及“未被直接賦予法律效力”的各級(jí)各類地方政府規(guī)范性文件是前述地區(qū)差異的制度載體。“被直接賦予法律效力”的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章依據(jù)《立法法》頒行,“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件,依據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》而頒行,只要其頒行不違反法律規(guī)定,就在一定管轄范圍內(nèi)具有約束力,因而兩者所體現(xiàn)的地方制度差異并不違反我國(guó)的單一體制和法治原則。以上述兩類制度載體所構(gòu)成的地方經(jīng)濟(jì)制度及其運(yùn)行體系即是中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境的內(nèi)核。把本地方“被直接賦予法律效力”的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章和“未被直接賦予法律效力”的地方各級(jí)各類政府規(guī)范性文件,納入考察范圍,認(rèn)真研究這些規(guī)則對(duì)企業(yè)市場(chǎng)決策和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響,從而通過(guò)優(yōu)化地方法治環(huán)境助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,既是響應(yīng)中央加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、全面實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的號(hào)召,也是地方政府推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和提升本地公共福利水平的正確選擇。