徐 倩 陳友華

(南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 210044；南京大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 南京 210023)

20世紀(jì)80年代以來，為了應(yīng)對人口老齡化以及家庭與社會結(jié)構(gòu)變化等社會變遷的挑戰(zhàn)，發(fā)達國家在社會福利領(lǐng)域開啟了自福利國家建立以來最大規(guī)模的“供給側(cè)改革”。比起現(xiàn)金補償，社會養(yǎng)老服務(wù)需求成為更加棘手的社會訴求，因而社會福利供給開始轉(zhuǎn)向現(xiàn)金補償與服務(wù)給付并重。在西方國家服務(wù)體系轉(zhuǎn)型過程中，不同體制福利國家依然保留其主要特征：瑞典屬于社會民主主義體制福利國家，其主要特點是高度去商品化與普遍性方案的混合，即所有社會階層都被納入普惠的福利體制之下，政府基于社會老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求進行服務(wù)供給，公共財政負(fù)擔(dān)了九成以上的養(yǎng)老服務(wù)。以日本為典型代表的東亞福利體制是保守主義和自由主義的混合體。進入21世紀(jì)，旨在兼顧社會養(yǎng)老服務(wù)資金籌集與服務(wù)提供難題的“日本介護保險制度”問世，這一制度通過提供生活照料服務(wù)與健康照護服務(wù)以保障與提升老年人生活質(zhì)量，這意味著日本社會養(yǎng)老服務(wù)政策取向已經(jīng)從“選擇型”逐步走向“普惠型”，與之相匹配的，日本老年社會照護服務(wù)的供給與遞送也已經(jīng)由“行政措施式”逐步走向“契約合同式”。屬于典型自由主義體制國家的英國，國家既保留了基于公民社會權(quán)利的普惠制福利模式，又允許社會與市場主體向公民提供其所需的更高層次福利。20世紀(jì)90年代，英國政府全面啟動醫(yī)療服務(wù)和個人社會服務(wù)制度改革，養(yǎng)老服務(wù)主體被細(xì)分為服務(wù)籌資者和服務(wù)提供者，政府部門作為籌資者通過“準(zhǔn)市場化”運作機制“采購”民間非營利志愿部門與市場組織提供的服務(wù)。

從上面的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，比較不同福利體制下社會養(yǎng)老服務(wù)在權(quán)利獲得、制度安排、資源配置以及角色互動幾個方面的異同，對探索典型福利國家社會養(yǎng)老服務(wù)體系一般性規(guī)律十分有益。今天，面對我國迅速到來的老齡化社會和養(yǎng)老服務(wù)的巨大市場需求，如果我們能在借鑒發(fā)達國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個適合我國現(xiàn)狀的社會養(yǎng)老服務(wù)綜合體系，這中間包括：更新我國社會養(yǎng)老服務(wù)理念、重新梳理社會養(yǎng)老服務(wù)與長期照護服務(wù)的概念邊界、重構(gòu)符合本土文化與社會現(xiàn)實的養(yǎng)老話語體系，以及建立有中國特色的老年服務(wù)制度等方面所進行的積極思考與探索，這必將為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系優(yōu)化積累實踐素材，也為我國構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系提供必要的智力支持。

一、瑞典：“全民參與、平等分享”的養(yǎng)老服務(wù)體系

“瑞典福利模式”將包括老年人、殘疾人等所有社會弱勢群體在內(nèi)的全體社會成員看作完全平等的權(quán)利主體，均以公民權(quán)利為基礎(chǔ)面向全體社會成員提供社會福利，通過無差別福利的供給實現(xiàn)使得社會權(quán)利得到確認(rèn)與保障，以確保社會公平在不同社會群體之間最大限度得以實現(xiàn)?！叭鸬淠Ｊ健本哂忻黠@的普惠性。瑞典政府的職能之一就是為社會成員提供種類繁多的社會福利與社會服務(wù)，除了養(yǎng)老、失業(yè)保險等社會保險體系當(dāng)中存在一定的個人繳費部分以外，其余社會福利以及社會服務(wù)費用均由公共財政負(fù)責(zé)。作為瑞典政府最宏大的支出項目之一，每年瑞典的社會福利及社會服務(wù)支出幾乎占據(jù)其GDP總量的三分之一以上，地方財政的支出比例往往高于中央財政的支出比例，以瑞典首都斯德哥爾摩市為例，地方財政預(yù)算的2/3用于社會服務(wù)事業(yè)、全民教育以及全民免費醫(yī)療。

目前瑞典存在“機構(gòu)養(yǎng)老”和“居家養(yǎng)老”兩種資源供給方式，其中“機構(gòu)養(yǎng)老”依據(jù)收住對象身體健康狀況的不同分為“養(yǎng)老院養(yǎng)老”和“老人公寓養(yǎng)老”。養(yǎng)老院主要針對基本喪失或完全喪失自理能力、無法自主生活的孤寡殘病老年人，為其提供專業(yè)的生活照料服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)以及臨終關(guān)懷服務(wù)。老人公寓主要由地方政府籌資興建，針對身體狀況良好的、基本生活能夠自理的老年人，有專職人員提供分類照護服務(wù)。居住在家的瑞典老年人同樣可以獲得多樣化的社會服務(wù)支持，瑞典所有的自治市都能夠為居住在家自理困難的高齡獨居老年人提供24小時不間斷的助餐、助潔、助浴、助行以及康復(fù)護理服務(wù)。石油危機引發(fā)的經(jīng)濟衰退，加之日益嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢，機構(gòu)老年照料從“是否經(jīng)濟”與“是否人道”兩方面均遭到質(zhì)疑，此外，機構(gòu)照料服務(wù)的質(zhì)量同樣值得擔(dān)憂。于是，瑞典地方政府轉(zhuǎn)而將服務(wù)重心聚焦于向居家老年人提供社會服務(wù)支持下的各種生活照料服務(wù)以及康復(fù)護理服務(wù)，“就地安老”成為瑞典社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的新趨向。自20世紀(jì)90年代起，瑞典社會養(yǎng)老服務(wù)體系改革顯現(xiàn)出“去機構(gòu)化”與“非正式化”兩大特征，市立養(yǎng)老院的數(shù)量與規(guī)模得到大幅度削減，養(yǎng)老機構(gòu)的定位更加清晰；家庭成員贍養(yǎng)老人的重要責(zé)任被突出強調(diào)，中央政府和地方政府通過制定政策、提供服務(wù)和補貼的形式支持和鼓勵家庭成員照料老人。在瑞典，只有當(dāng)老年人因各種原因確實完全無法繼續(xù)在家中居住時，才會移居至老人公寓或養(yǎng)老院接受機構(gòu)照護服務(wù)。

石油危機之后，受到財政危機和政治黨派分歧影響，由政府全權(quán)提供養(yǎng)老服務(wù)的福利模式逐漸動搖，養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元合作模式開始出現(xiàn)。1982年頒布實施的《瑞典社會服務(wù)法》(Social Services Act)明確規(guī)定：中央政府負(fù)責(zé)制定政策與推進立法，省級政府負(fù)責(zé)服務(wù)管理與提供，市級政府負(fù)責(zé)具體服務(wù)提供與組織以及綜合管理，地方財政承擔(dān)85%左右的社會養(yǎng)老服務(wù)支出，中央財政承擔(dān)10%左右，其余約5%由公民個人支付[注]Socialstyrelsen. Care of Older People in Sweden 2008，http:∥www. socialstyrelsen. se /Lists /Artikelkatalog /Attachments /17857 /2009.12.6.pdf.。以1992年頒布實施的《瑞典新地方政府法案》(Local Government Act)為開端，瑞典地方政府將老年服務(wù)需求評估與服務(wù)供給分離，允許市場組織與社會部門合作供給養(yǎng)老服務(wù)。2004年頒布實施的《瑞典公共采購法》(Public Procurement Act)明確規(guī)定，地方政府允許非政府部門以競爭招標(biāo)的方式成為社會養(yǎng)老服務(wù)的供給方[注]《瑞典政府采購體制基本情況》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/jlyd/201410/20141000772716.shtml, 2017-03-28。。在所有私營養(yǎng)老機構(gòu)中，將近一半的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)由Attendo和Carema兩家規(guī)模最大、實力雄厚的私募股權(quán)融資公司所有[注]Gabrielle Meagher,Marta Szebehely.Marketization in Nordic Eldercare:A Research Report on Legislation Oversight,Extent and Consequences[EB/OL].http://su．divaportal．org/smash/get/diva2:667188/FULLTEXT01. pdf．。為了防止養(yǎng)老服務(wù)市場出現(xiàn)價格壟斷，2009年瑞典出臺《瑞典公共部門選擇制度法》(The Act on System of Choice in the Public Sector)，規(guī)定地方政府引入“消費者選擇模型”，老年人可以從政府選定的服務(wù)供應(yīng)者中自主選擇居家養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)者。與地方政府提供的社會養(yǎng)老服務(wù)相比，民營企業(yè)或是社會志愿部門提供的服務(wù)靈活性與個性化程度更高，因為更能與老年人服務(wù)需求相匹配，地方政府通過減稅的方式支持老年人購買非政府組織提供的服務(wù)。迄今為止，近九成(87%)的瑞典社會養(yǎng)老服務(wù)由市場組織提供，僅有一成(10%)的社會養(yǎng)老服務(wù)由非營利性社會志愿部門提供，營利性市場組織在瑞典社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，只是在居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)資源提供類型方面比例分布略有不同[注]鐘慧瀾等：《從國家福利到混合福利：瑞典、英國、澳大利亞養(yǎng)老服務(wù)市場化改革道路選擇及啟示》，《經(jīng)濟體制改革》2016年第5期。，這恰是突出了市場在養(yǎng)老服務(wù)提供方面的重要性與優(yōu)越性。

二、日本：國家制度保障下的養(yǎng)老服務(wù)體系

日本社會福利分配制度是在社會保險的基礎(chǔ)上進行帶有普惠性質(zhì)的選擇性分配。經(jīng)過多年探索與發(fā)展，進入深度人口老齡化[注]《日本養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究》，http://www.yanglao.com.cn/article/6376.html, 2018-03-20?！皳?jù)日本總務(wù)省估計，2014年日本65歲及以上老年人口已超過3300萬，占總?cè)丝诘?5.9%。”的日本逐步形成了較為完善的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，基本實現(xiàn)了以立法為保障的社會養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利體系、以社區(qū)居家養(yǎng)老和設(shè)施養(yǎng)老(機構(gòu)養(yǎng)老)為主體的社會養(yǎng)老服務(wù)資源體系和以社會保險性質(zhì)的“介護保險制度”為核心的社會養(yǎng)老服務(wù)制度體系。

就日本社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與相關(guān)政策制定與推進歷程而言，每一次社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政策制定與體系調(diào)整均與中央層面的立法行為相伴隨，并根據(jù)人口老齡化以及老年群體需求變化狀況適時調(diào)整，在此過程中，日本老年群體的養(yǎng)老權(quán)利均以立法的形式給予保障，并隨法律制度的完善而拓展。日本社會養(yǎng)老服務(wù)體系在進入人口老齡化社會之前，中央和地方財政就共同興建了“養(yǎng)護老人院”“特別養(yǎng)護老人院”以及“低費用老人之家”三種社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施(機構(gòu))；在進入人口高齡化社會之后(1980s)，日本政府兼顧老年群體的照護服務(wù)與精神慰藉需求，在“去機構(gòu)化”與“社區(qū)服務(wù)支持下的家庭養(yǎng)老”理念促進下，強力推進“居家服務(wù)派遣站”“日間照料服務(wù)站”以及“短期居住照料服務(wù)站”三種社區(qū)支持下的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)；進入21世紀(jì)之后，在人口高齡化趨勢不斷深入之時，日本政府推行“介護保險制度”，旨在兼顧解決社會養(yǎng)老服務(wù)資金籌集與服務(wù)提供難題、以期同時實現(xiàn)“設(shè)施居家化”與“居家設(shè)施化”，與此同時，通過需求甄別機制、多元責(zé)任分擔(dān)機制、專業(yè)照護人才培養(yǎng)機制協(xié)同發(fā)揮作用，以使該制度有效應(yīng)對已經(jīng)到來的人口高齡化。

旨在兼顧社會養(yǎng)老服務(wù)資金籌集與服務(wù)提供難題的“日本介護保險制度”是由日本政府組織實施、通過社會力量支持、應(yīng)對公民因年老和身患疾病而需要照料服務(wù)所建立的社會保險制度，其主要采取服務(wù)給付的方式滿足老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，現(xiàn)金給付僅用在住房改建、醫(yī)療輔助用具購買等方面。除了為有“介護服務(wù)需要”的65歲以上老年群體(第一類保險對象)提供不同等級的“介護服務(wù)”之外，“介護保險制度”還強調(diào)對有“支援服務(wù)需要”的40—64歲中年群體(第二類保險對象)提供不同等級的“介護預(yù)防服務(wù)”以及地區(qū)之間的互助服務(wù)，即以市町村為依托，在社會多方力量的協(xié)同之下，向有介護服務(wù)需求和支援服務(wù)需求的中老年人提供不同層次的服務(wù)?！敖樽o保險制度”所提供服務(wù)資源按照保險對象“需要支援”與“需要護理”的不同分為針對“需要介護”對象的介護服務(wù)和針對“需要支援”對象的介護預(yù)防服務(wù)兩個大類。

“介護保險制度”的推行與實施基本實現(xiàn)了日本社會老年照護服務(wù)供給的去行政化與社會化，實現(xiàn)了制度多元主體的責(zé)任分擔(dān)。按照制度規(guī)定，日本中央政府和地方政府在社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，通過“定向委托”以及“公開招標(biāo)”積極鼓勵民間資本參與服務(wù)供給、經(jīng)營與管理，并賦予老年人自主選擇權(quán)，以滿足其個性化的服務(wù)需求。在這個體系當(dāng)中，中央政府始終負(fù)責(zé)社會養(yǎng)老服務(wù)整體規(guī)劃、資金籌集、全局性監(jiān)督協(xié)調(diào)以及向低弱勢老年人提供免費的兜底性救助式照護服務(wù)；地方政府作為中央政府福利行政職能的重要補充與具體實施者，根據(jù)地方財政實際水平以及老年群體具體福利需求，自主制定社會養(yǎng)老服務(wù)計劃和自行開展服務(wù)項目的組織與實施。目前，日本社會已經(jīng)形成了由中央政府、地方政府、民間社會慈善組織、居民互助組織以及公民個人共同參與的多元化社會養(yǎng)老服務(wù)體系。從日本社會養(yǎng)老服務(wù)“市場化”與“民營化”進程來看，在初始階段，主要通過政府資金投入與政策扶持來帶動民營資本進入社會養(yǎng)老服務(wù)市場，政府扶持為社會養(yǎng)老服務(wù)市場的運營管理及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)；在成熟階段，政府則通過實施“介護保險制度”促進社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施(機構(gòu))之間的自由競爭，以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與供給效率。[注]車筱林：《日本介護保險對完善我國養(yǎng)老保障體系的借鑒》，《中國人力資源開發(fā)》2014年第20期。

三、英國：二元改革推動下的養(yǎng)老服務(wù)體系

雖然英國與瑞典等北歐國家都被稱為“福利國家”，它們二者都是由政府保證公民基本生活需求，但瑞典更強調(diào)基于公民資格的無差別的平等福利權(quán)利，而英國的“全民保障”并非“全民平等保障”，保障對象被區(qū)分為“有資格”和“無資格”，即英國社會保障是用不同方法、不同標(biāo)準(zhǔn)、不同渠道覆蓋全體公民，也即英國“自由-集體主義”在社會服務(wù)方面是“選擇型”和“普惠型”的結(jié)合，英國擁有以“英國國民健康服務(wù)制度(National Health Service，NHS)”和“英國個人社會服務(wù)制度(Personal Social Service, PSS)”為支撐的社會服務(wù)體系，面向老年人提供社會照護服務(wù)。

20世紀(jì)50、60年代的英國，政府全權(quán)保障老年人的社會養(yǎng)老權(quán)利，由英國地方政府與國家老年人照料公司(NCCOP)合作建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，為入住機構(gòu)的老年人提供免費服務(wù)。石油危機爆發(fā)之后，政府全權(quán)負(fù)責(zé)的、以機構(gòu)照料為核心的社會養(yǎng)老服務(wù)體系合理性與持續(xù)性越發(fā)遭到質(zhì)疑而變得難以為繼，英國政府不得不順應(yīng)民意，開始大力推行社區(qū)照顧，“去機構(gòu)化”與“社區(qū)照顧”成為英國社會養(yǎng)老服務(wù)體系改革的核心。在強調(diào)公民社會權(quán)利平等與人文關(guān)懷的社會思潮以及福利多元主義主導(dǎo)的“民營化”與引入市場機制福利體制改革實踐的推動之下，社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“中央集權(quán)”模式逐漸走向“地方分權(quán)”模式，于1974年成立的英國地方社會服務(wù)局標(biāo)志著社會養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任逐漸由中央衛(wèi)生醫(yī)療部門轉(zhuǎn)移到地方社會服務(wù)局直接管轄。20世紀(jì)70、80年代，社區(qū)照顧也逐漸由“在社區(qū)照顧”走向“由社區(qū)照顧”，加之當(dāng)政的英國保守黨“緊縮財政”的執(zhí)政理念，中央政府直接管轄的衛(wèi)生醫(yī)療部門對于社會養(yǎng)老服務(wù)的介入逐漸減少，而地方政府社會服務(wù)局承擔(dān)社會養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)越來越重，社會老年人照顧形態(tài)也由傳統(tǒng)醫(yī)療性的健康照顧服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉侵委熜缘囊匀粘Ｉ钫樟吓c康復(fù)護理服務(wù)為主的社會照護服務(wù)。

進入20世紀(jì)90年代，英國政府在社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域嘗試建立“準(zhǔn)市場”機制，中央政府醫(yī)療衛(wèi)生部門統(tǒng)籌管理治療性的健康照護服務(wù)，地方社會服務(wù)管理部門統(tǒng)籌管理非治療性的社會照護服務(wù)，各級政府均通過發(fā)放補貼或是稅收減免等形式為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)提供支持，英國地方政府通過公私合營(PPP)模式支持非公共部門參與社會養(yǎng)老服務(wù)供給，并且通過購買契約以實現(xiàn)對非公共部門所提供服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督和行為規(guī)制。家庭作為養(yǎng)老服務(wù)資源的核心供給者，家庭中的女性家庭成員承擔(dān)老年人贍養(yǎng)責(zé)任，英國政府通過發(fā)放護理津貼的方式給予家庭照護服務(wù)提供者以經(jīng)濟補償，進而緩解家庭經(jīng)濟壓力。英國中央政府于2004年頒布實施《英國照料者法案》，一些地方政府隨后頒布實施《英國非正式照料支持法案》，為老年人提供長期照護服務(wù)的家庭照料者有資格享受政府發(fā)放的照料津貼，政府還為家庭照料者提供臨時性的“喘息服務(wù)”，以緩解家庭照料者的經(jīng)濟壓力與精神壓力。有著悠久社會服務(wù)歷史的英國社會志愿服務(wù)組織在社會養(yǎng)老服務(wù)提供中也發(fā)揮著重要作用，其通過政府購買的形式無論是在機構(gòu)服務(wù)還是社區(qū)照顧領(lǐng)域均為老年群體提供了適應(yīng)期需要的社會服務(wù)。除此之外，營利性組織也在政府規(guī)制之下為英國老年人提供種類繁多的社會養(yǎng)老服務(wù)。1990年頒布的《社區(qū)照料法》鼓勵英國地方政府向社會非營利志愿部門以及私人營利性組織購買養(yǎng)老服務(wù)，并且倡導(dǎo)以“使用者付費”或“政府補貼與使用者共同付費(Co-Payment)”機制取代政府免費提供服務(wù)機制，社區(qū)老年照護服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)與家庭經(jīng)濟狀況掛鉤，享受免費社會養(yǎng)老服務(wù)的老年人要經(jīng)過由地方政府相關(guān)部門實施的嚴(yán)格的“服務(wù)需求評估”與“家庭財產(chǎn)調(diào)查”，通過審核之后才有資格獲得免費養(yǎng)老服務(wù)。該法案還提出將長期“社會性住院”的老年人轉(zhuǎn)移到其家庭所在的社區(qū)，由社區(qū)負(fù)責(zé)提供照顧服務(wù)，與此同時，地方政府舉辦的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量則呈現(xiàn)出逐年下降趨勢：地方政府出資建設(shè)與管理運營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)所占份額不足兩成(16%)，社會志愿部門負(fù)責(zé)建設(shè)與運營的社區(qū)機構(gòu)所占份額為兩成左右(21%)，其余六成以上(63%)的社區(qū)機構(gòu)份額則由私人營利組織占據(jù)。[注]王莉莉等：《英國社會養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)與管理的經(jīng)驗與借鑒》，《老齡科學(xué)研究》2014年第7期。不僅如此，有四分之三(75%)的居家照料服務(wù)是由私人營利組織提供的，僅有不足一成(8%)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是由非營利社會志愿部門所提供，而且非營利社會志愿部門和私人營利組織所提供的社區(qū)居家照料服務(wù)的總時間比地方政府的直接服務(wù)時間多出一倍有余。[注]Sue Yeandle, Teppo Krger, Bettina Cass.Voice and Choice for Users and Carers? Developments in Patterns of Care for Older People in Australia，England and Finland.Journal of European Social Policy,2012,22 (4) .

四、啟示與借鑒：建構(gòu)“權(quán)利-制度-資源-角色”四維養(yǎng)老服務(wù)體系

(一)三國養(yǎng)老服務(wù)體系啟示

瑞典、日本與英國雖分屬不同福利體制，他們在社會養(yǎng)老服務(wù)方面卻具有一些共性：

其一，以國家制度保障老年人社會權(quán)利。無論是瑞典、日本還是英國，社會養(yǎng)老服務(wù)均經(jīng)歷了由家庭責(zé)任到公共責(zé)任、由貧困救濟到普遍權(quán)利、由非專業(yè)化到專業(yè)化的發(fā)展過程，均以正式法案或國家制度的形式保障老年人的社會福利權(quán)利，基本上走的都是“法制先行、服務(wù)跟進”的路線。瑞典的《健康與醫(yī)療服務(wù)法案》《社會服務(wù)法修正案》以及《社會福利法案》，日本的《介護保險法案》，英國的《國家衛(wèi)生服務(wù)法案》《地方政府社會服務(wù)法案》《國民醫(yī)療服務(wù)與社區(qū)照護法》以及《社區(qū)照護白皮書》均確立與保障了老年人的社會照顧權(quán)利。

國家類型瑞典日本美國社會民主主義混合制自由-集體主義權(quán)利保障國家制度保障公民社會養(yǎng)老權(quán)利實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)資源類型機構(gòu)養(yǎng)老+居家養(yǎng)老設(shè)施養(yǎng)老+在宅養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老+社會區(qū)照顧歷史傳統(tǒng)國家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任社會養(yǎng)老服務(wù)體系改革目標(biāo)減輕政府財政負(fù)擔(dān),提高社會養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率,鼓勵非營利組織和營利組織相互競爭,擴大社會養(yǎng)老服務(wù)供給,增強服務(wù)對象自由選擇權(quán)利,強化個人責(zé)任,強調(diào)家庭贍養(yǎng)的精神慰藉作用政策工具服務(wù)外包(競爭性公開招標(biāo)/委托特定機構(gòu)→簽訂購買契約);政府補貼:稅收減免服務(wù)承接主體社會非營利志愿部門+市場營利性企業(yè)組織服務(wù)主體間關(guān)系競爭性/非競爭性合作伙伴關(guān)系制度體系《健康與醫(yī)療服務(wù)法案》+《瑞典社會服務(wù)法修正案》+《社會福利法》《介護保險法案》依托《英國國家衛(wèi)生服務(wù)法案》建構(gòu)的“國民健保服務(wù)體系”(NHSS)+依托《英國地方政府社會服務(wù)法案》《英國國民醫(yī)療服務(wù)與社區(qū)照護法》、《英國社區(qū)照護白皮書》建構(gòu)的“個人社會服務(wù)體系”(PSSS)改革特色中央政府通過立法強制推行,地區(qū)間差異明顯,市場資源比較集中營利性企業(yè)組織承包大量服務(wù)、消費者自由選擇

其二，積極的養(yǎng)老服務(wù)資源供給體系。三個國家社會養(yǎng)老服務(wù)資源呈現(xiàn)形態(tài)基本以機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與居家養(yǎng)老服務(wù)兩大形態(tài)為主，“去機構(gòu)化”潮流下的“居家養(yǎng)老”成為老年人鐘愛的選擇。不僅如此，社會養(yǎng)老服務(wù)資源上均體現(xiàn)出以“人力資本再投資、社會融合、價值發(fā)現(xiàn)和促進社會經(jīng)濟發(fā)展”的共同目標(biāo)，使得老年人服務(wù)更加契合發(fā)展型社會政策的精髓：“包容性”“全面性”“積極性”以及“投資性”。

其三，養(yǎng)老服務(wù)體系改革過程中體現(xiàn)出多元責(zé)任主體開展合作伙伴關(guān)系的不同角色分配。由于意識形態(tài)與文化傳統(tǒng)差異，社會民主主義福利體制下的瑞典，在強調(diào)國家責(zé)任的同時，積極引導(dǎo)市場組織和社會組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)的提供，普遍強調(diào)家庭與個人共同的養(yǎng)老責(zé)任。自由-集體主義福利體制下的英國，社會志愿組織早在中世紀(jì)就有提供社會服務(wù)的傳統(tǒng)，英國養(yǎng)老服務(wù)以“社區(qū)照顧”為抓手，在“市場化”改革浪潮下積極促進民營機構(gòu)和志愿組織發(fā)展?；旌细＠w制下的日本重視家庭作用，強調(diào)市町村、社區(qū)互助組織以及負(fù)責(zé)任的個人作用，與此同時，進行銀色人力資本再投資——為老年人就業(yè)提供服務(wù)支持與法律政策援助。雖然服務(wù)再生產(chǎn)中主體承擔(dān)的服務(wù)責(zé)任有大小之分，但是各國均表現(xiàn)出服務(wù)多元化角色分配趨勢，突出政府在社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的重要責(zé)任以及服務(wù)遞送的流程再造。

(二)在借鑒中構(gòu)建我國養(yǎng)老服務(wù)綜合體系

在我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與傳統(tǒng)“敬老孝親”文化滋養(yǎng)之下，在充分借鑒與吸收西方發(fā)達福利國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以構(gòu)建“權(quán)利-資源-角色-制度”四位一體的社會養(yǎng)老服務(wù)體系分析框架，在這個分析框架之中，權(quán)利保障是社會養(yǎng)老服務(wù)政策的價值立場，制度安排是社會養(yǎng)老服務(wù)政策的支撐系統(tǒng)，資源供給是社會養(yǎng)老服務(wù)政策的主要內(nèi)容，角色互動是實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)的實施保證。

就彰顯社會養(yǎng)老服務(wù)政策價值立場的權(quán)利保障而言，首先必須明確的是：養(yǎng)老服務(wù)的社會權(quán)利屬性決定了政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任與使命，這就需要立足于我國“未富先老”的具體實際，堅持營利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、非營利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和兜底性養(yǎng)老服務(wù)分類協(xié)同發(fā)展的多元思路，進一步說，政府應(yīng)當(dāng)針對不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)研究制定分類措施，加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展。政府的職責(zé)不僅應(yīng)當(dāng)通過政府購買等形式為社會弱勢群體提供兜底保障性的養(yǎng)老服務(wù)，為全社會筑起養(yǎng)老的最后一道防線，更應(yīng)當(dāng)消除發(fā)展障礙，優(yōu)化管理體制，創(chuàng)新管理機制，激發(fā)社會活力，全方位助推養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。具體而言，就是通過分類促進政策鼓勵不同類型的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)持續(xù)發(fā)展、提升質(zhì)量，政府則可以通過購買服務(wù)的方式，選擇合適的經(jīng)營者提供政府必須承擔(dān)的兜底保障性養(yǎng)老服務(wù)。還有，在轉(zhuǎn)變政府職能、加強適老化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，將“政府直補供方”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢毖a需方”，需方獲得自主選擇權(quán)之后方能實現(xiàn)用腳投票，這有利于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)競爭機制的形成與良性運轉(zhuǎn)，也有利于規(guī)避養(yǎng)老服務(wù)供方的政策依賴可能性。

就展現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)政策支撐系統(tǒng)的制度安排而言，除了具備完善的法律法規(guī)體系對老年群體社會養(yǎng)老權(quán)利給予確認(rèn)和保障之外，社會養(yǎng)老服務(wù)體系的有效運轉(zhuǎn)也離不開科學(xué)化的組織管理體系、專業(yè)化的人才輸送體系與合理化的資金籌集體系。在中央與地方政府各司其職的基礎(chǔ)上，社會養(yǎng)老服務(wù)組織管理體系應(yīng)當(dāng)是一個多層次的組織管理系統(tǒng)，既應(yīng)當(dāng)有完全官方行政化色彩濃厚的老年人社會服務(wù)組織，也應(yīng)當(dāng)有半官方半民間性質(zhì)的老年人社會服務(wù)組織，還應(yīng)當(dāng)有完全民間非行政化的志愿性社會服務(wù)組織。促進照護人員隊伍的專業(yè)化與職業(yè)化應(yīng)當(dāng)成為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點之一，服務(wù)專業(yè)性意味著專業(yè)照護者必須經(jīng)過系統(tǒng)的老年日常生活照護、老年常見病護理、老年康復(fù)護理、老年心理護理等系統(tǒng)化培訓(xùn)與專業(yè)化實際操作訓(xùn)練，才能夠獲得服務(wù)資格；職業(yè)穩(wěn)定性意味著從事專業(yè)照護者必須具備從業(yè)資質(zhì)才能上崗，一旦正式上崗，就能成為正式的“受薪”且受人尊重的社會服務(wù)工作者，服務(wù)專業(yè)性與職業(yè)穩(wěn)定性能夠最大程度地保障服務(wù)人才隊伍的優(yōu)質(zhì)與高效。社會養(yǎng)老服務(wù)的多渠道籌資體系也至關(guān)重要，這個籌資體系既應(yīng)當(dāng)包括政府支出、社會保險、財政補貼等公共資金，也應(yīng)當(dāng)包括商業(yè)保險、個人自付、私人儲蓄等私募資金。絕大多數(shù)發(fā)達國家均采取“多元化籌資”的混合制度模式[注]林閩鋼等：《準(zhǔn)市場視角下社會養(yǎng)老服務(wù)多元化籌資研究》，《中國行政管理》2016年第7期。，瑞典和英國屬于“財政支出主導(dǎo)模式”，日本屬于政府、雇主、雇員、投保人等多方繳費的“社會保險資金主導(dǎo)模式”，這些都能夠為優(yōu)化我國社會養(yǎng)老服務(wù)籌資體系提供有益借鑒。

就體現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要內(nèi)容的資源供給而言，社會養(yǎng)老服務(wù)是通過自我護理、家庭成員照料、伙伴互幫互助、社區(qū)服務(wù)支持、機構(gòu)服務(wù)補充、政府最基本層面的資金與服務(wù)兜底等“一攬子發(fā)展型社會服務(wù)”來實現(xiàn)老年人力資本投資，提升老年人的生存質(zhì)量與活動能力。老年人應(yīng)當(dāng)根據(jù)生命不同時期的不同身體狀況選擇適宜的養(yǎng)老地點，籠統(tǒng)地說，身體能夠自理的老年人可以選擇居住在家享受社區(qū)服務(wù)支持下的養(yǎng)老服務(wù)，身體不能自理的老年人可以選擇各種性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)接受專業(yè)的護理和醫(yī)療服務(wù)。作為融合家庭贍養(yǎng)與機構(gòu)照料各自優(yōu)勢的、社區(qū)服務(wù)支持下的居家養(yǎng)老，自20世紀(jì)80年代起就成為回應(yīng)“去機構(gòu)化”“回歸家庭”與“原址安老”等養(yǎng)老服務(wù)改革目標(biāo)的實踐路徑，這亦是最符合我國具體實際的養(yǎng)老資源供給方式——更加經(jīng)濟高效、適應(yīng)居住在家與離家更近的精神慰藉需求。我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)下一步應(yīng)當(dāng)在精準(zhǔn)化方面做大文章，以社區(qū)為實際載體(這里的社區(qū)既包括社區(qū)居委會也包括社區(qū)社會組織)，通過社區(qū)支持服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的支持之下，在社區(qū)范圍內(nèi)整合政府部門、社會志愿部門以及營利組織服務(wù)資源，廣泛招募與培訓(xùn)社區(qū)照顧服務(wù)提供者與志愿者，激活養(yǎng)老機構(gòu)的“社區(qū)輻射”作用，為居家老人提供定點服務(wù)、定期服務(wù)、照護者喘息服務(wù)以及遠程綜合服務(wù)項目。

就顯示社會養(yǎng)老服務(wù)體系實施保證的角色互動而言，占據(jù)制度資源和財政資源的政府、掌握創(chuàng)新資源和資本優(yōu)勢的市場、擁有公益特征和專業(yè)精神的社會等多元主體進行合作(PPP Public-Private Partnership)，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的高效優(yōu)質(zhì)供應(yīng)。我國在社會養(yǎng)老服務(wù)主體角色互動方面，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒瑞典、英國與日本三國以“市場化”“異質(zhì)化”“靈活化”以及“去機構(gòu)化”(“去機構(gòu)化”即最大限度考慮老年人家庭關(guān)懷需求)為核心的社會養(yǎng)老服務(wù)體系改革的成功經(jīng)驗，即以減輕財政負(fù)擔(dān)、擴大服務(wù)供給、提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率、增強服務(wù)對象自由選擇權(quán)利、強化個人責(zé)任、強調(diào)家庭贍養(yǎng)重要性為目標(biāo)，以服務(wù)外包(競爭性公開招標(biāo)/委托特定機構(gòu)→簽訂購買契約)、政府補貼以及稅費減免為政策工具，以鼓勵與支持社會非營利志愿部門與市場營利性企業(yè)組織良性競爭為重要推力，以期形成社會養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)部的競爭性與非競爭性合作伙伴關(guān)系。

在總結(jié)、研究、學(xué)習(xí)與借鑒他國社會養(yǎng)老服務(wù)體系經(jīng)驗的同時，我們特別需要處理好特殊性與一般性的關(guān)系、“拿來主義”與“本土化適用”之間的關(guān)系，不同國家的社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展深受該國福利體制、政治經(jīng)濟文化制度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化習(xí)俗以及社會老齡化程度等多方面條件影響。通過比較瑞典、日本和英國三個典型福利國家，認(rèn)識三個國家在社會養(yǎng)老服務(wù)方面存在差異的同時，總結(jié)出可以為我國所用的一般性客觀規(guī)律，這對于身處轉(zhuǎn)型期的中國來說，具有較強的借鑒意義。