曲 藝

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100089）

一、內(nèi)部行政行為的背景觀察與思考

（一）傳統(tǒng)定義上的內(nèi)部行政行為

內(nèi)部行政行為與外部行政行為之間的界限主要是依據(jù)該行為所涉及的事務(wù)性質(zhì)、有無(wú)相對(duì)人參與以及產(chǎn)生法律效果的不同。傳統(tǒng)定義上的內(nèi)部行政行為，由于不直接向相對(duì)人作出并且不具有涉權(quán)內(nèi)容，因而通常被認(rèn)為不具有可訴性，具體理由主要包括以下兩方面。

1.內(nèi)部行政行為不具有確定性，并非最終對(duì)外作出的行政決定

行政行為并不是某個(gè)單一、確定性的行為，而是一個(gè)具有連續(xù)性的行政過(guò)程中的一環(huán)[1]。在產(chǎn)生最終效力的行政決定作出之前往往會(huì)在內(nèi)部經(jīng)過(guò)大量的行政程序，形成多個(gè)內(nèi)部性文件。尤其在多階段行政行為中，這種情形更加明顯，但這并不意味著所有內(nèi)部性文件都適宜或者都應(yīng)當(dāng)納入司法審查范圍。

在多階段行政程序中所形成的內(nèi)部行政行為，例如下級(jí)的初審意見(jiàn)或者上級(jí)批復(fù)等文件，往往只是基于指導(dǎo)性或參考性的意思表示向有關(guān)部門作出，并不具有涉權(quán)內(nèi)容和確定性。在將審查權(quán)限與最終決定權(quán)限相分離的程序設(shè)計(jì)下，下級(jí)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的審核通常只對(duì)申報(bào)材料的完整性作出形式上的審查，其初步審核意見(jiàn)的效力僅僅是供上級(jí)參考，最終的決定仍然需要由具備相關(guān)權(quán)限的部門作出。這意味著，初步審查并非獨(dú)立的行政程序，僅是整個(gè)內(nèi)部程序中的一環(huán)。行政相對(duì)人不服行政行為，應(yīng)以最終的行政決定為依據(jù)提出行政申訴或行政訴訟，人民法院的裁判范圍也應(yīng)當(dāng)僅限于最終、確定性的行政行為，不應(yīng)提前干預(yù)還處于不確定階段的內(nèi)部行政行為。因?yàn)樵诖藭r(shí)，即使對(duì)不具有確定性的內(nèi)部行政行為提起訴訟，也不能在實(shí)際上救濟(jì)相對(duì)人的權(quán)益，反而會(huì)引發(fā)判定致?lián)p事實(shí)時(shí)候的混亂。

內(nèi)部行政行為所具有的不確定性和抽象性，不能代表行政機(jī)關(guān)的對(duì)特定性事務(wù)的意思表示，或者其相關(guān)內(nèi)容尚處于不確定的狀態(tài)，不會(huì)直接產(chǎn)生對(duì)外效力，因而不具有可訴性。

2.受到特別權(quán)力關(guān)系理論的影響

基于特別權(quán)力關(guān)系理論，為實(shí)現(xiàn)一定的特殊行政目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)在一定的范圍內(nèi)對(duì)內(nèi)部人員及部門享有概括性的命令強(qiáng)制權(quán)力，而此時(shí)的相對(duì)人賦有絕對(duì)的服從義務(wù)[2]。根據(jù)特別權(quán)力原理的強(qiáng)制性和無(wú)條件服從性，無(wú)論上述行政關(guān)系是強(qiáng)制形成的或由當(dāng)事人自由選擇的，當(dāng)事人均不享有公民的基本訴訟權(quán)利，無(wú)法尋求法律救濟(jì)。在中國(guó)的傳統(tǒng)思維視域下，特別權(quán)力關(guān)系理論和官本位的思想具有一定的相似性，二者都強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)的獨(dú)特性，認(rèn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部不應(yīng)受司法權(quán)的干預(yù)。

在我國(guó)行政訴訟法的早期，人民法院受理的行政案件大多數(shù)僅限于當(dāng)事人因不服行政機(jī)關(guān)裁決或行政處罰決定而提起異議的案件，如選民名單爭(zhēng)議、納稅爭(zhēng)議案件等。除此之外，還有大量的行政爭(zhēng)議案件是由相關(guān)行政部門或法定的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行處理[3]。對(duì)于涉及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人事調(diào)動(dòng)及批復(fù)、意見(jiàn)等內(nèi)部公文的糾紛處理也排除了司法途徑。帶有一定特別權(quán)力關(guān)系理論和“官本位”的思想要求在行政系統(tǒng)內(nèi)部的事務(wù)處理原則上，內(nèi)部事務(wù)應(yīng)由內(nèi)部解決。

（二）內(nèi)部行政行為的可訴性基礎(chǔ)

首先，在實(shí)踐中，哪一類行為歸于內(nèi)部，哪一類行為歸于外部，沒(méi)有一個(gè)涇渭分明的界限。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)對(duì)外作出的每一個(gè)具有法律效力的決定，在作出之前通常都要經(jīng)過(guò)一定的內(nèi)部程序。整個(gè)行政系統(tǒng)存在著一個(gè)縱橫交錯(cuò)的權(quán)利分配和運(yùn)行機(jī)制，為了同時(shí)保障行政決策的高效率和正當(dāng)性，下級(jí)機(jī)關(guān)的審查建議、上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的批復(fù)以及集體決策過(guò)程中的會(huì)議紀(jì)要和備案等不僅作為監(jiān)督和審查的方式，在多階段、多層級(jí)的行政權(quán)力配置體制之下，內(nèi)部行政行為也容易突破其內(nèi)部性的邊界。

在多層級(jí)、多階段的行政行為程序中，若前階段行為作出具有針對(duì)特定行政相對(duì)人權(quán)利減損或作出對(duì)其義務(wù)進(jìn)行增減的實(shí)質(zhì)性決定，該決定的內(nèi)容對(duì)整個(gè)后續(xù)行政行為都將產(chǎn)生確定性影響，而處于后續(xù)階段行政機(jī)關(guān)所扮演的角色，在此時(shí)僅僅作為前階段行政機(jī)關(guān)具體決策的實(shí)施者，概括承受其意思表示作出最終對(duì)外決定。在這種情況下，如果上級(jí)機(jī)關(guān)以“函”、“指導(dǎo)意見(jiàn)”等內(nèi)部公文形式作出具有實(shí)質(zhì)性決議的內(nèi)容，而行政相對(duì)人在不服相關(guān)決定時(shí)又僅能夠?qū)ψ罱K對(duì)外的決定提起訴訟而無(wú)法直接針對(duì)“幕后”的內(nèi)部行為提起訴訟，此時(shí)，司法審查就無(wú)法從根源上去解決爭(zhēng)議[4]。

其次，內(nèi)部行政行為的程序瑕疵。有學(xué)者認(rèn)為內(nèi)部行政行為之所以可訴，是因?yàn)槌鲇谀承┰驅(qū)е缕湫袨槌霈F(xiàn)程序瑕疵，已經(jīng)超出一般意義上的內(nèi)部行政行為范疇。以會(huì)議紀(jì)要為例，會(huì)議紀(jì)要具有內(nèi)部性，相關(guān)部門在作出具體行政行為時(shí)不應(yīng)在相關(guān)決定文件中直接表明其行為決定是依據(jù)某次會(huì)議的紀(jì)要做出，除非該會(huì)議紀(jì)要已經(jīng)經(jīng)過(guò)一定的方式轉(zhuǎn)化為具有一般性指導(dǎo)意見(jiàn)的規(guī)范性文件。但當(dāng)最終的行政決定表明是直接依據(jù)某次會(huì)議紀(jì)要做出時(shí)，該會(huì)議紀(jì)要就會(huì)因違反了會(huì)議紀(jì)要的相關(guān)程序，而影響到相對(duì)人權(quán)益，從而產(chǎn)生可訴性。這也意味著，即使認(rèn)為內(nèi)部行政行為具有內(nèi)部性和過(guò)程性，但當(dāng)其因出現(xiàn)程序瑕疵造成外部化時(shí)，就可視為外部行政行為。

第三，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。最終對(duì)外做出的行政行為，在送達(dá)或直接據(jù)以執(zhí)行之前通常會(huì)經(jīng)過(guò)相關(guān)的內(nèi)部程序，當(dāng)相對(duì)人或其他利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)利因該行政行為受到減損或因該行政行為導(dǎo)致自己的義務(wù)不當(dāng)附加，那么此時(shí)對(duì)于內(nèi)部行政行為是否能夠納入司法考量的判定，會(huì)直接影響到行政相對(duì)人及其他利益相關(guān)者的權(quán)利救濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)。比如，在實(shí)踐中曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)下級(jí)機(jī)關(guān)將對(duì)內(nèi)的批復(fù)直接作為行政行為的執(zhí)行依據(jù)，在這種情況下，如果認(rèn)為批復(fù)屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，相對(duì)人及其他利益相關(guān)者只能待行政機(jī)關(guān)作出最終決定后，對(duì)該最終決定不服時(shí)，才能提起行政訴訟。因此，當(dāng)內(nèi)部行政行為因出現(xiàn)程序瑕疵或其他事由導(dǎo)致其突破外部化邊界，造成外部化時(shí)，為踐行法治理念，保障相對(duì)人合法權(quán)益應(yīng)將該行為納入受案范圍，承認(rèn)其可訴性。

二、以內(nèi)部行政行為的典型樣態(tài)為例

人事方面的內(nèi)部行政行為包括進(jìn)行職位調(diào)動(dòng)等，工作事務(wù)方面的內(nèi)部行政行為包括以“意見(jiàn)”等公文形式作出的針對(duì)內(nèi)部行政事務(wù)的行政行為。由于救濟(jì)途徑的不同，以下將通過(guò)對(duì)“會(huì)議紀(jì)要”、下級(jí)機(jī)關(guān)的“審查意見(jiàn)”和上級(jí)機(jī)關(guān)的“批復(fù)”，這三種工作事務(wù)類型的內(nèi)部行政行為外部化的典型樣態(tài)進(jìn)行剖析，嘗試初步歸納構(gòu)成外部化，從而具有可訴性的常見(jiàn)情形。

（一）會(huì)議紀(jì)要

會(huì)議紀(jì)要的主要功能在于記載會(huì)議情況①，其所載內(nèi)容往往是對(duì)會(huì)上討論形成有關(guān)問(wèn)題處理原則以及相關(guān)會(huì)議精神總結(jié)、凝練而來(lái)，并不是解決某一事項(xiàng)的最終結(jié)論。作為一種對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部討論、決議進(jìn)行記錄以存檔備查的內(nèi)部資料，會(huì)議紀(jì)要通常不會(huì)直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響[5]。

但在實(shí)踐過(guò)程中會(huì)議紀(jì)要卻可能因?yàn)槎喾N原因，產(chǎn)生外部化爭(zhēng)議：

情形一：相關(guān)部門直接以紀(jì)要文件代替最終對(duì)外的行政決定。

法院曾在相關(guān)的會(huì)議紀(jì)要案件糾紛中認(rèn)為，相關(guān)部門直接以對(duì)內(nèi)批復(fù)代替最終對(duì)外的行政決定，而沒(méi)有遵循相關(guān)行政行為的作出的行政程序，導(dǎo)致該會(huì)議紀(jì)要突破其內(nèi)部性的界限，并對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)義減損的效果，由此判定，該紀(jì)要能夠作為被訴的行政行為②。

情形二：會(huì)議紀(jì)要的內(nèi)容就相關(guān)事項(xiàng)作出具體結(jié)論，相關(guān)部門無(wú)進(jìn)一步裁量余地。

在相關(guān)案件中③，政府紀(jì)要直接對(duì)公交運(yùn)營(yíng)的具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)鹽城市政府《會(huì)議紀(jì)要》第五條中有關(guān)于公交車運(yùn)行的相關(guān)內(nèi)容，后續(xù)行政機(jī)關(guān)直接將該條規(guī)定作為實(shí)際執(zhí)法的依據(jù)，在該種情況下，鹽城市政府的《會(huì)議紀(jì)要》實(shí)質(zhì)上作為政府的一項(xiàng)行政決定，能夠直接進(jìn)行訴訟。

從會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容上來(lái)看，情形一與情形二實(shí)際上是會(huì)議紀(jì)要的涉權(quán)性內(nèi)容不斷加大，下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)一步自主裁量權(quán)不斷縮小的過(guò)程，在上述的情況下，會(huì)議紀(jì)要具有明顯的外部性，能夠直接作為被訴的行政行為。但同時(shí)，會(huì)議紀(jì)要是否具有可訴性，在一定程度上也取決于后續(xù)行政決定與該會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容的關(guān)聯(lián)程度，若后續(xù)決定與會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容的關(guān)聯(lián)度低，會(huì)議紀(jì)要僅起到參考作用，則不應(yīng)視為具有可訴性，若關(guān)聯(lián)度高甚至作為直接依據(jù)，此時(shí)，就因外部化而具有可訴性。

（二）下級(jí)機(jī)關(guān)的審核意見(jiàn)

總體而言，目前我國(guó)的審查程序和決策權(quán)限的分工趨勢(shì)主要有兩種：第一種，由下級(jí)政府或相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)的事實(shí)和材料，經(jīng)過(guò)審核提出初步意見(jiàn)，再交由上級(jí)政府或相關(guān)主管部門作出最終決定；第二種，由下級(jí)部門根據(jù)相關(guān)的事實(shí)和材料，經(jīng)過(guò)審查提出初步審查意見(jiàn)，再交由本級(jí)政府作出決定[6]。審查和決策分工的程序設(shè)計(jì)能夠保障充分發(fā)揮“最小單位”的行政成本優(yōu)勢(shì)，以最低的成本獲取真實(shí)、全面的相關(guān)信息為保障決策的有效性提供基礎(chǔ)，同時(shí)將決策權(quán)上移，又能夠確保決策的正當(dāng)性，防止下級(jí)機(jī)關(guān)利用審查權(quán)限之便進(jìn)行權(quán)力尋租。

下級(jí)的審核意見(jiàn)對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)往往只具有參考性，但在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生外部化爭(zhēng)議。比如，機(jī)關(guān)或部分負(fù)有法定的初步審查職責(zé)，在審查的過(guò)程中，由于負(fù)有初步審查義務(wù)的下級(jí)機(jī)關(guān)或部門的“不予初步審查”或“不予上報(bào)”導(dǎo)致相關(guān)的許可申請(qǐng)行為因程序原因中斷時(shí)，下級(jí)的初審行為就可能因?yàn)橹苯訉?duì)外產(chǎn)生中斷行政相對(duì)人申報(bào)程序，而直接影響到其權(quán)益而具有可訴性④。

需要注意的是，下級(jí)機(jī)關(guān)的審審查義務(wù)必須建立在負(fù)有法定權(quán)限的前提下，未履職導(dǎo)致行政程序中斷，給相對(duì)人造成實(shí)質(zhì)性影響的情況時(shí)，才會(huì)出現(xiàn)作出該中斷決定的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的情況⑤。

（三）上級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)

情形一：批復(fù)已對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出了實(shí)質(zhì)性決定，無(wú)進(jìn)一步裁量空間。

當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)內(nèi)容以后續(xù)的具體行政決定為導(dǎo)管，而影響到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，在這種情況下，上級(jí)機(jī)關(guān)的批復(fù)也應(yīng)當(dāng)納入司法審查范圍。在相關(guān)的案件中法院認(rèn)為⑥，在連續(xù)性的行政階段中，如果后續(xù)階段的行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)前階段行政機(jī)關(guān)的批復(fù)作出相關(guān)的行政決定，而該行政決定中足以影響相對(duì)人權(quán)義的內(nèi)容在批復(fù)中已有實(shí)質(zhì)性的決定，那么此時(shí)也可以認(rèn)為，被訴行政批復(fù)的內(nèi)容已通過(guò)職權(quán)外化，批復(fù)為相對(duì)人所預(yù)先設(shè)定的權(quán)義，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)[7]。

情形二：相關(guān)部門直接以紀(jì)要文件代替最終對(duì)外的行政決定。

在涉及土地的相關(guān)行政批復(fù)案件中⑦，法院認(rèn)為被訴的批復(fù)行為對(duì)案涉土地片區(qū)的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，故具有可復(fù)議性與可訴性。但在另一個(gè)類似的行政批復(fù)案件中⑧，法院則認(rèn)為政府核發(fā)拆遷許可證的行為是依申請(qǐng)的具體行政行為，相對(duì)人需要依據(jù)程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提交相關(guān)材料和證明，待有關(guān)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)后才準(zhǔn)予發(fā)證。僅批復(fù)的存在并不代表最終拆遷許可行為必然作出，案涉批復(fù)對(duì)外并不具備最終的確定效力。

綜合以上三種易引發(fā)可訴性爭(zhēng)議的情形，結(jié)合法院的裁判可知，內(nèi)部行政行為在原則上不對(duì)具體問(wèn)題的處理作出具體結(jié)論，僅對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行相應(yīng)指導(dǎo)。但當(dāng)內(nèi)部行政行為違背其抽象性屬性，導(dǎo)致相關(guān)部門對(duì)該問(wèn)題無(wú)進(jìn)一步裁量空間時(shí)，這時(shí)作為行為的直接依據(jù)，作出內(nèi)部行政行為的機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而最終決定該行為是否產(chǎn)生外部化、具有可訴性時(shí)，則需要結(jié)合具體的內(nèi)部行政行為內(nèi)容予以判斷。

三、外部化構(gòu)成要素的綜合分析

通過(guò)對(duì)以上內(nèi)部行政行為外部化的典型樣態(tài)進(jìn)行分析，可以看出，法院在審理相關(guān)案件時(shí)主要是以“三要素”：內(nèi)容涉權(quán)性、職權(quán)外化（使相對(duì)人知悉）、以及造成實(shí)際權(quán)義影響作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。其中，當(dāng)事人或相關(guān)者的合法利益是否會(huì)因該內(nèi)部行政行為而產(chǎn)生減損的效果，是判斷該行政行為是否屬于受案范圍的核心標(biāo)準(zhǔn)[8]。司法中以“實(shí)際權(quán)義影響”條款作為主要外部化判斷標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向，突破了傳統(tǒng)意義上不可訴觀念，并逐漸形成了清晰的判斷規(guī)則。但以“權(quán)義影響”條款為導(dǎo)向的外部化標(biāo)準(zhǔn)的“三要素”在具體中判斷中有哪些要求，需要結(jié)合學(xué)理上的觀點(diǎn)去進(jìn)一步研究。

（一）內(nèi)容涉權(quán)性

能夠產(chǎn)生外部化的前提在于內(nèi)部行政行為在內(nèi)容上具有涉權(quán)性，且這種涉權(quán)性內(nèi)容明確、具體。結(jié)合對(duì)于會(huì)議紀(jì)要、審查意見(jiàn)和批復(fù)中外部化的情形，可以發(fā)現(xiàn)，通常在內(nèi)部行政行為對(duì)于具體事項(xiàng)作出直接、明確的涉權(quán)性內(nèi)容時(shí)才會(huì)有產(chǎn)生外部化的可能性。即使相對(duì)人知悉，如果該內(nèi)容并無(wú)涉權(quán)性也就無(wú)法對(duì)其權(quán)義造成增減，從而也喪失了進(jìn)行行政訴訟救濟(jì)的必要性。以會(huì)議紀(jì)要為例，會(huì)議紀(jì)要的判斷比較簡(jiǎn)單，因?yàn)橐话銜?huì)議紀(jì)要內(nèi)容分兩種，一種是記載常規(guī)性會(huì)議內(nèi)容或者傳達(dá)指示精神；一種是傳達(dá)宏觀的規(guī)則。在這種缺乏涉權(quán)性內(nèi)容的前提下，即使外化，使相對(duì)人知悉，也因?yàn)闊o(wú)法對(duì)其造成實(shí)質(zhì)影響而不具有可訴性，即使在后續(xù)內(nèi)容中，將其作為行為依據(jù)，也只作為證明其行政決定正當(dāng)?shù)囊罁?jù)。

在多階段行政行為中，內(nèi)容涉權(quán)性，并不能單獨(dú)作為判斷外部化的因素，往往需要和后續(xù)行為相配合產(chǎn)生外部化效果。在前階段行政行為作出針對(duì)具體事件和具體相對(duì)人并對(duì)其權(quán)益增減作出相應(yīng)規(guī)定時(shí)，除了由前階段行政行為作出機(jī)關(guān)直接送達(dá)或后階段行政機(jī)關(guān)直接以該行為內(nèi)容作為直接依據(jù)以外，都需要結(jié)合該具有創(chuàng)設(shè)性權(quán)義內(nèi)容的行為是否直接對(duì)后續(xù)行政決定產(chǎn)生影響、或者在多大程度上影響到后續(xù)的行政行為。在此時(shí)，前階段行政行為僅對(duì)自身創(chuàng)設(shè)的權(quán)益內(nèi)容對(duì)后續(xù)行為造成影響，并通過(guò)后續(xù)行為外化影響相對(duì)人權(quán)益的內(nèi)容范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。

在其行為對(duì)后續(xù)機(jī)關(guān)產(chǎn)生相應(yīng)的決定但并無(wú)約束力的情況下，或者其內(nèi)容并未給相對(duì)人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)義，僅僅是依據(jù)法定或行政慣例向后續(xù)機(jī)關(guān)作出同意或不同意的批復(fù)內(nèi)容，不宜認(rèn)定該行為具有可訴性。例如，協(xié)力性行政行為。協(xié)力性行政行為往往基于法定或行政慣例進(jìn)行，在協(xié)力性行政行為中，行政機(jī)關(guān)僅對(duì)行政行為起到輔助性的作用，并未對(duì)相對(duì)人直接創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，在此情況下，不具有可訴性。

（二）職權(quán)外化（使相對(duì)人知悉）

行政行為的送達(dá)作為連接行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使與行政行為效果實(shí)現(xiàn)過(guò)程中連接點(diǎn)上的一環(huán)，是行政行為得以生效的前提。有無(wú)送達(dá)程序，在通常情況下會(huì)成為法院認(rèn)定內(nèi)部行政行為有無(wú)外化的重要因素。法院曾在判決中認(rèn)為⑨，只要產(chǎn)生了送達(dá)的行為，即已構(gòu)成內(nèi)部行政行為外部化。

但是，只要能夠?qū)崿F(xiàn)職權(quán)外化，使相對(duì)人知悉，即使沒(méi)有送達(dá)環(huán)節(jié)，也不影響對(duì)于內(nèi)部行政行為外部化的判定。對(duì)此，也有法院認(rèn)為⑩，即使沒(méi)有將行政意向送達(dá)，只要行政機(jī)關(guān)直接執(zhí)行了內(nèi)部行政行為并給當(dāng)事人帶來(lái)實(shí)際影響，也具有可訴性，因?yàn)樵诖藭r(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)直接履行相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了預(yù)設(shè)的行政行為效果，此時(shí)該內(nèi)部行政行為的內(nèi)容已通過(guò)職權(quán)外化。

（三）造成實(shí)際影響

在前置程序中以內(nèi)部公文的形式對(duì)自然人、法人或社會(huì)團(tuán)體直接作出增減其權(quán)益的實(shí)質(zhì)性決定，導(dǎo)致后續(xù)的行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的程序，毫無(wú)裁量余地，僅能“落實(shí)”前置程序中形成的相關(guān)內(nèi)容的情況下。在此時(shí)，具有實(shí)質(zhì)決策性的內(nèi)部文件表面上看并未呈現(xiàn)外化的形態(tài)，但在實(shí)際上，作為最終行政決定的直接依據(jù)，該前置程序中的內(nèi)部公文已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的合法利益產(chǎn)生減損的實(shí)質(zhì)效果。

但是，造成實(shí)際影響，在日常生活中往往與行政相對(duì)人的主觀感受、價(jià)值判斷等因素相關(guān)，在司法過(guò)程中也有賴于法官綜合全案證據(jù)和經(jīng)驗(yàn)法則，來(lái)予以判定，其標(biāo)準(zhǔn)始終帶有一定的模糊和不確定性。因此，進(jìn)一步闡明司法判決與一般社會(huì)認(rèn)知中的“產(chǎn)生實(shí)際影響”進(jìn)行進(jìn)一步的區(qū)分具有重要作用。

對(duì)于什么能夠稱為實(shí)際影響，出于對(duì)訴求保障的要求，不應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人提出過(guò)高的要求，當(dāng)其自然地認(rèn)為某內(nèi)部行政行為對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響時(shí)，就應(yīng)當(dāng)視為滿足實(shí)際影響的要求，將其納入司法程序的范圍。而對(duì)法院而言，實(shí)際影響的條件，必須要滿足給相對(duì)人導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的條件。因此，法院必須要審查被訴內(nèi)部行政行為的狀態(tài)，當(dāng)該行為仍然處于不確定、未完成的狀態(tài)時(shí)，就意味著行政程序尚未結(jié)束，無(wú)需司法程序的過(guò)早介入。

總結(jié)

國(guó)家行政管理職能與相對(duì)人總是通過(guò)各種各樣的行政程序和行為產(chǎn)生交織，而行政行為內(nèi)部與外部之間劃分的邊界在實(shí)際行政過(guò)程中相對(duì)模糊，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)部行政行為突破其對(duì)內(nèi)的性質(zhì)，直接對(duì)外造成行政相對(duì)人權(quán)益減增的效果。在此時(shí)，對(duì)于內(nèi)部行政行為是否可訴的判斷會(huì)直接影響到行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的難易程度。通過(guò)對(duì)內(nèi)部行政行為外部化的典型樣態(tài)進(jìn)行分析，可以看出，法院在審理相關(guān)案件時(shí)主要是以“三要素”：內(nèi)容涉權(quán)性、職權(quán)外化（使相對(duì)人知悉）、以及造成實(shí)際權(quán)義影響作為判斷標(biāo)準(zhǔn)并逐漸形成了清晰的判斷規(guī)則。

需要注意的是，能夠產(chǎn)生外部化的前提在于內(nèi)部行政行為在內(nèi)容上具有涉權(quán)性，且這種涉權(quán)性內(nèi)容明確、具體。結(jié)合對(duì)于會(huì)議紀(jì)要、審查意見(jiàn)和批復(fù)中外部化的情形，可以發(fā)現(xiàn)，通常在內(nèi)部行政行為對(duì)于具體事項(xiàng)作出直接、明確的涉權(quán)性內(nèi)容時(shí)才會(huì)有產(chǎn)生外部化的可能性。即使相對(duì)人知悉，如果該內(nèi)容并無(wú)涉權(quán)性也無(wú)法對(duì)其權(quán)義造成增減，從而也就喪失了進(jìn)行行政訴訟救濟(jì)的必要性，并不屬于外部化的行政行為。

注釋：

①參見(jiàn)2012 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例〉的通知》中辦發(fā)[2012]14 號(hào),第8 條第15 款。

②“馬應(yīng)堂訴寧夏回族自治區(qū)人力資源和社會(huì)資源保障廳、寧夏回族自治區(qū)教育廳、寧夏回族自治區(qū)同心縣人民政府會(huì)議紀(jì)要案”寧夏回族自治區(qū)高級(jí)人民法院民事裁定書（2015）寧民提字第5 號(hào)。

③“吉德仁等四人不服鹽城市人民政府行政決定一案”江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書，(2003)蘇行終字第025 號(hào)。

④參見(jiàn)2009 年最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》法釋[2009]20 號(hào)，第4 條。

⑤以“成永熙與南通市通州灣江海聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)示范區(qū)社會(huì)管理保障局不履行法定職責(zé)一案”為例，成永熙向通州灣社管局申請(qǐng)考核授予基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格時(shí)，司法機(jī)關(guān)并未發(fā)布通知組織考核工作，因此通州灣社管局不具有對(duì)成永熙申請(qǐng)材料初步審查并上報(bào)的職責(zé)，因而也不構(gòu)成內(nèi)部行政行為的外部化責(zé)任。

⑥“淄博市博山起重機(jī)器廠與淄博市博山區(qū)人民政府行政批復(fù)一案”山東省淄博市中級(jí)人民法院行政判決書，（2014）淄行終字第11 號(hào)。

⑦“朱武因認(rèn)為被告湖北省國(guó)土資源廳不履行職責(zé)一案”湖北省武漢市武昌區(qū)人民法院行政判決書，（2015）鄂武昌行初字第00140 號(hào)。

⑧“胡玉枝、余明飛訴湖北省人民政府行政復(fù)議一案”最高人民法院行政裁定書，（2017）最高法行申7116 號(hào)。

⑨“定襄縣道路運(yùn)輸管理所因公路行政許可一案”忻州市中級(jí)人民法院行政判決書，（2015）忻中行終字第51 號(hào)。

⑩“淄博市博山起重機(jī)器廠與淄博市博山區(qū)人民政府行政批復(fù)一案”山東省淄博市中級(jí)人民法院，(2014)淄行終字第11號(hào)。