佘吉武

（利川市自然資源和規(guī)劃局，湖北 利川 445400）

土地是人們賴以生存的基礎(chǔ)資源，為了實現(xiàn)全面小康社會，我國加大了農(nóng)村改革力度，特別是在土地管理上，針對流動市場的特性實施了制度改革。我國農(nóng)村土地資源分布不均，地勢格局復(fù)雜，開發(fā)工作存在一定的難度，特別是在資源的利用上易出現(xiàn)浪費現(xiàn)象。特別是一些區(qū)域的農(nóng)村集體用地私下進行交易，給市場帶來了極大的沖擊，使得集體土地的利益受到了嚴重的侵犯。因此，如何有效、高效利用土地資源，規(guī)范土地市場管理，成為社會發(fā)展面臨的重要問題。

1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.1 土地流轉(zhuǎn)使用的規(guī)則秩序混亂

在法律上，對于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為存在較多的限制條例，很多商家為了謀取利益，會私下進行土地的租賃交易，這使得土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則和秩序異?；靵y。而且農(nóng)村閑置土地過多，在使用中存在大量浪費的情況。為了推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟增長，需要獲得大量的資金和投入，所以政府會通過招商引資來解決這個問題。因此，很多工廠、企業(yè)會在農(nóng)村發(fā)展業(yè)務(wù)，其中最基礎(chǔ)的項目就是要開發(fā)大量的土地資源進行利用。但是，土地使用的規(guī)章制度還有許多不完善的地方，企業(yè)在利用土地時沒有遵守相關(guān)的規(guī)則，因此出現(xiàn)了亂占用耕地、開發(fā)山區(qū)等現(xiàn)象。而且農(nóng)村的地形復(fù)雜，企業(yè)的用地情況不同，開發(fā)的土地位置不同、不集中，這就導(dǎo)致企業(yè)之間并沒有形成一個比較統(tǒng)一的規(guī)劃，而是按照自己的需求隨意開發(fā)。造成的后果就是土地資源不能被有效利用，浪費現(xiàn)象嚴重［1］。

1.2 土地流轉(zhuǎn)利用率較低

我國農(nóng)村土地資源呈現(xiàn)的格局是不相同的，有的地方山區(qū)較多，土地不集中，有的農(nóng)村開發(fā)時會出現(xiàn)占地不用的情況。許多人私下進行土地流轉(zhuǎn)交易，擾亂了土地市場。另外，開發(fā)商沒有對土地進行長期的規(guī)劃，沒有從整體的土地格局分布上來考慮利用率問題。特別是一些偏遠農(nóng)村地區(qū)土地并不集中，政府沒有實行有效的管理，導(dǎo)致一些商家以利益為前提，土地不能被有效地開發(fā)。這也是由于政府在土地的開發(fā)和利用上沒有制定一套比較長遠的、具有實際性的戰(zhàn)略規(guī)劃方案和體系，土地的權(quán)利意識不強。有的地方過度利用土地，而有的地方土地被過度閑置，存在開發(fā)不平衡現(xiàn)象［2］。

1.3 法律制度不健全

農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過程中的各個流程缺乏相應(yīng)的法律進行規(guī)范和限制，也沒有相應(yīng)的指導(dǎo)制度來進行管理。比如，能進行流轉(zhuǎn)的土地條件、流轉(zhuǎn)的權(quán)益分配、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變更等存在許多漏洞，這就造成存在私下交易土地的情況，造成土地的管理制度無法發(fā)揮作用。另外，農(nóng)村土地的集體管理使得其與城鎮(zhèn)土地之間形成了一定的距離，兩者之間的土地不能進行自由流轉(zhuǎn)，在利用上也造成了重大的阻礙。無論是在法律還是在土地管理制度上，都面臨著較大的困境。我國的土地法和管理制度對土地進行了雙線管理和控制，并且對城市和鄉(xiāng)村的土地進行了不同性質(zhì)的管理，這對于土地進行有效的流轉(zhuǎn)也是一種困境。

2 土地管理制度存在的問題及改革的必要性

2.1 土地管理制度存在的問題

一是承包地的流轉(zhuǎn)問題。因土地資源不斷緊缺，農(nóng)業(yè)用地的收益性相比之下逐漸減少，很多農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)上存在矛盾心理。一方面不愿意輕易將承包地轉(zhuǎn)出去，另一方面希望土地流轉(zhuǎn)之后可以收回。主要原因還是當(dāng)前農(nóng)村用地生產(chǎn)效益不盡如人意，但是農(nóng)民的收入來源比較狹窄，勞動力的缺乏加上土地收益較少，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)管理問題嚴重。二是集體建設(shè)用地管理問題，這也是城鎮(zhèn)建設(shè)進程中的重要阻礙因素。相關(guān)制度落實不到位，造成許多開發(fā)商在建設(shè)用地的使用、購買、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)等項目中有了可乘之機，土地交易規(guī)則混亂造成了大量的資源浪費。三是宅基地的置換問題。土地置換的利益與指標(biāo)不能實現(xiàn)有效的平衡，農(nóng)民生活質(zhì)量得不到長遠的提升。

2.2 改革的必要性

當(dāng)前實行的土地管理制度雖然是政治經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，當(dāng)前并不利于提高土地資源的使用率，不符合最大化利用土地的目標(biāo)，對農(nóng)民經(jīng)濟收入有較大的影響。農(nóng)村土地與農(nóng)民的生存和發(fā)展有著直接的聯(lián)系，所以需要充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟和收益水平，需要符合當(dāng)下農(nóng)村的發(fā)展需求和趨勢，才能提高土地使用的合理性，保證農(nóng)民的權(quán)益，最大限度地發(fā)揮土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中的價值。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與土地管理制度改革建議

3.1 加強土地規(guī)劃和執(zhí)法管理

在進行土地管理時，要重視對土地的使用，以保護土地的面積為前提，對其進行全面的規(guī)劃。要充分展示出土地使用權(quán)的法律效用，并且制定相應(yīng)的用地規(guī)范，作為硬性的保護屏障，規(guī)范建設(shè)用地行為。同時，要加強審批環(huán)節(jié)管理。以往在土地使用的審核上，很多開發(fā)商靠關(guān)系或者利益的誘惑來打開土地開發(fā)的道路，從而找到一些可鉆的空子。針對此現(xiàn)象，政府需要對相關(guān)部門的工作進行進一步監(jiān)管，提高對用地權(quán)限的審核力度，完善審批的各項流程。所以，需要提高審批執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)和責(zé)任意識，堅守自己的底線，公平公正地做好自己的工作。另外，要適當(dāng)提高土地的使用標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)法力度，對土地用途進行全面了解，嚴厲打擊圈地現(xiàn)象［3］。

3.2 完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場體系

我國很多的土地存在被閑置、沒有得到有效利用的情況，甚至有的土地沒有得到合法的開發(fā)，其實際的效益大大降低。所以，要重視建設(shè)用地存量的利用，建立完善的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場體系，對土地的流轉(zhuǎn)和使用進行規(guī)范。首先，要對我國所有的土地檔案進行全面的調(diào)查和審核，真實記錄并分析當(dāng)前的土地狀態(tài)。然后，對土地的整體價值進行評估，為后期對其進行合理的使用規(guī)劃準(zhǔn)備好詳細的數(shù)據(jù)信息。特別是一些閑置的、非法使用的土地，要重新明確其使用權(quán)利，嚴格執(zhí)行土地使用的法規(guī)，對土地開發(fā)行為進行全面調(diào)查，嚴厲打擊違規(guī)行為，強化土地的權(quán)利意識。最后，要重視閑置土地的管理，最好是進行集中規(guī)劃，盡量發(fā)揮集約化的作用，提高資源的使用率［4］。

3.3 建立節(jié)約用地的長效機制，保障農(nóng)民的權(quán)益

要想真正提高土地使用率，增加土地效益，達到節(jié)約土地的目的，就要不斷完善節(jié)約用地的長效機制。隨著時代和社會的發(fā)展，在土地開發(fā)上會不斷發(fā)生變化，開發(fā)商往往存在一些謀取暴利的思想，對于保護土地資源卻沒有比較深刻的認知。因此，需要建立一套完善的、節(jié)約土地的長效機制，增強農(nóng)民的土地權(quán)利意識，從根本上杜絕浪費土地的行為，為土地的有效開發(fā)利用打好堅實的基礎(chǔ)。一般可以通過稅法或者相關(guān)法律加持，提高機制的權(quán)威性。同時，對土地的規(guī)劃和使用情況，要形成專門的監(jiān)督部門和小組，通過衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)等進行實時的動態(tài)監(jiān)控，確保土地使用流程的規(guī)范性、合法性。另外，可以針對不同地區(qū)的土地、不同的使用性質(zhì)，制定相關(guān)的分配規(guī)定和指標(biāo)，加強對土地的管理。而且要加強對土地交易市場的管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度和條件，賦予農(nóng)民更有利的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而提高土地使用制度化和規(guī)范化程度。

3.4 加強對集體建設(shè)用地的合理使用管理

除了建立相關(guān)機制，加強法制管理，還要重視對集體用地的規(guī)劃，才能從根本上提高用地的合理性，達到高效利用土地資源的目的。我國很多城鄉(xiāng)土地比較零散，單獨的規(guī)劃很難實現(xiàn)土地的價值，而對其進行集約化管理，能在很大程度上提升用地的使用價值。特別是當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，使得集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用范圍更加廣泛。而在土地流轉(zhuǎn)、使用和開發(fā)階段，如果沒有相應(yīng)的法規(guī)進行約束，很多土地的權(quán)利會被不良商家奪取，嚴重影響土地的合理利用。所以，政府要重視土地權(quán)利的分配，一方面要通過稅收等強制手段來提高土地的收益，同時控制流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生過高的效益；另一方面要最大限度地保護農(nóng)民的土地使用權(quán)益，加強對其合理收益的保護。另外，加強對存量土地的利用，合理地對不同類型的土地進行規(guī)劃。

4 結(jié)語

農(nóng)村土地問題是當(dāng)下城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重要問題，也是農(nóng)民生存和發(fā)展的主要因素。就當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和管理上的問題，國家和政府都要引起重視，提高全民的土地使用權(quán)利意識，用法規(guī)制度來約束土地不法交易的行為。同時，要重視土地管理，加強對一些閑置土地的了解和規(guī)劃，根據(jù)農(nóng)村的實際情況來進行管理制度的有效改革，推動我國農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。